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专家建议农地转用权和征地审批权应分离

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2019-04-20 07:22

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　　中国社科院农村发展研究所土地问题专家王小映提出，中国应尽快通过修法完善现有集体土地产权，改革现有征地补偿政策。

　　王小映指出，为缩小征地范围，农地转用权和征地审批权应相分离。“在日本，农地的转用是农林水产省批，而征地则是国土交通省审批。农林水产省考虑的是农业的保护，国土交通是考虑公路建设。中国把两个权力捆绑在一起，交给国土部门，弊病很大。”

　　在他看来，中国土地制度改革应分“两步走”：1978年至今，属于第一阶段，中国农村实行家庭承包制、城市土地可有偿出让，实现了集体和国有土地所有权与使用权的“两权分离”。也就是说，国有土地归国家所有，但使用权可以转让、交易;而集体土地归集体所有，但其使用权可承包经营或用于乡镇企业建设，甚至开发公租房。这是一个制度创新。

　　但是，“城乡居民和企业、农民拥有的土地使用权，是极不完整的，应该尽快启动第二阶段的改革，其核心是规范和束缚政府权力，加快征地制度改革，让集体建设用地能够与国有建设用地同地同权。这个改革应该是渐进式的，应通过修改《土地管理法》、《农地承包法》实现。”王小映指出。

　　他认为，推进新一轮土地制度改革，首先应完善现有集体土地的权能。目前，农地的使用权(即农地承包权)还面临着许多缺失，必须赋予农民完整的土地财产权利。

　　在中国，按《农地承包法》，集体农用地的使用权，被称为“农村土地承包经营权”，这其实是农用地的使用权;同时，国有农场的土地，也属于农用地，但被称为“国有农地使用权”，未来应该把国有农用地和集体农用地的使用权在法律上统一起来。

　　其次，王小映指出，依现行法律，中国“国有土地使用权或集体用地使用权”都是受限制的。今后，可创设与国有土地使用权一样的集体土地使用权流转市场。“比如两个房屋，一个是国有土地上的，一个是集体土地上的，应明确其平等的土地使用权，只要财产是等价的就够了。”如此一来，“小产权房”问题也就迎刃而解。

　　王小映认为，对集体建设用地出让，可设定无偿划拨、协议出让、招拍挂等方式。这样就可把农民的宅基地、工业用地和经营性用地区分开。如果是工业用地，应让企业与农民集体谈判，协商达成价格;如果是商业建设项目，集体建设用地也可招拍挂。“这是今后农地产权制度改革的一个重点”。[page]

　　他建议，应参照《国有土地地上房屋拆迁管理补偿条例》，出台《集体土地上房屋拆迁管理补偿条例》。同时应把对农民的财产补偿和就业补偿相区别，根据农地的市场价实现财产性补偿;而征地补偿最好是直接到户，全部发给农民。

　　在他看来，未来的《土地管理法》修改，应该把征地严格限定在真正的公共利益范围内。为了实现这一目的，“可先从城市规划圈外减少征地，然后在城市规划圈内缩小。从存量入手，再到增量;从宅基地之外入手，再到宅基地”。

　　同时，王小映认为，应该统一国有土地和集体土地的征地拆迁补偿标准，不能像现在这样搞两套标准。同时，中国还应该在《土地管理法》修订稿中，引入司法审查条款，让法院来审查某个征地项目是否合理，补偿是否公平。

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