土改时分配给村民耕作且未经依法征收的河滩土地归谁所有

土改时分配给村民耕作且未经依法征收的河滩土地归谁所有

【案情介绍】

本案双方当事人为某市A村五社（以下简称五社）和市农贸办。争议地位于该市明月江畔小河嘴附近，地名大沙坝，面积30亩。土改时期，市政府将大沙坝土地分给五社村民耕作，与1952年1月向农户颁发《土地房产所有证》。1983实行土地承包经营责任制时，五社将大沙坝土地确定给本社农户耕作。

1987年8月市农贸办提出征地申请，市政府以市府土征发（1987）字第88号批复，“同意市农贸办征用五社宅基地四亩，划拨位于该市明月江畔小河嘴附近，大沙坝处的国有沙滩43亩作为市蔬菜水产种育（殖）场用地”。五社认为对批复中划拨的43亩沙滩地应属于五社集体所有，而不应是国有，向国土局提出确权申请。国土局经多方调查和调解后，与1990年4月与农贸办达成协议，由农贸办再补偿五社13亩土地（沙滩地）的征地款，并依法补办了这13亩土地（沙滩地）的征地手续，但未涉及其余的30亩沙滩地。该30亩沙滩地一直由五社和农贸办交叉使用，双方在使用过程中曾多次发生纠纷。1996五社再次向国土局提出该30亩沙滩地的确权申请，五社主张：政府并未对该30亩沙滩地进行征地，应属于五社集体所有；市农贸办则以市府土征发（1987）字第88号批复为理由，认为市政府已划拨43亩沙滩（包含该30亩沙滩）作为市蔬菜水产种育(殖）场用地，其使用权应归农贸办享有。

【人民政府处理结果】

市政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第11条、第19条，原《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订本）第48条的规定，作出处理决定：

1987年11月市人民政府认定大沙坝43亩土地为“国有沙滩”没有依据，批准划拨43亩土地，不符合土地管理法律、法规有关规定，市土征发（1987）字第88号文件无效，应依法予以撤销。因此，除1990年4月经批准补办征用的13亩耕地为国有土地，其使用权确认给市农贸办外，大沙坝其余30亩沙滩地应依法确认给五社集体所有。

【评析】

案的主要焦点是农民集体耕种的河滩土地的所有权归属问题，对此存在两种不同的观点：

第一种观点认为：由于荒滩属于未确定使用权的国有土地，开发荒滩从事种植业的，使用者只能依法取得国有土地使用权，土地仍属于国有。故原市人民政府认定五社耕种的大沙坝土地为“国有沙滩”。

第二种观点认为：土改时期已将所有权分配给农民，国家未征用且仍在耕作的河滩土地属于农民集体所有。

从我国现有行政法律规定分析应将争议土地的所有权确定为农民集体所有。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第11条的规定，“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”。第19条也做了“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有......”的规定。

本案中引起权属争议的30亩大沙坝土地，土改时期已分配给五社村民，土地联产承包经营后始终由五社村民承包经营，国家也未依法对其实施征用，属于五社农民集体所有当无疑议，市土征发（1987）字第88号文件将其认定为“国有沙滩”是错误的，划拨行为自然无效。此外，由于其中17亩土地依法办理了征用手续，应当确定为国有。因此，认定市土征发（1987）字第88号文件无效，将争议的30亩土地确认给五社集体所有是恰当的。[page]

【法理研究】

我国实行社会主义土地公有制，土地所有权包括国家土地所有权和集体土地所有权两种形式。由于物权立法滞后，集体土地所有权成为理论和实践广受探讨的话题。集体土地所有权在法律条文中的精确概念有待物权法予以设定，现行法规以不同的方式对集体土地所有权的主体、客体和内容进行规范。这里对当前有关集体土地所有权方面的立法试做梳理：

一、集体土地所有权的主体

集体土地所有权的主体是农民集体。我国土地管理法第10条对集体土地所有权主体的类型作了阐述，包括乡（镇）农民集体、村农民集体和村内农村集体经济组织（现实中表现为村民小组农民集体）三种类型。当前有学者认为城镇集体也属于土地所有权主体范畴，理由在于城镇集体也属于土地管理法第2条规定的劳动群众这个集体。实际上这是一种误解，第2条仅是对土地所有权制度的规定，第8条则具体阐述了土地所有权主体的范畴，土地所有权主体范畴包括两部分，一部分是国家，另一部分是农民集体。城镇集体既不能看作国家范畴，也不同于农民集体，现行法律下不能作为土地所有权主体。

二、集体土地所有权的客体

（一）集体土地所有权的客体是城市郊区和农村土地中法律规定属于国家所有以外的部分。

我国土地管理法第8条对集体土地所有权客体进行界定，采用性质判断和类型列举并行的方法。（1）第2款的性质判断指明集体土地所在的区域范围为农村和城市郊区土地，结合第1款，从法律逻辑上看城市市区绝对不存在集体土地。（2）第2款后半句列举了宅基地，自留地和自留山三类，表明这三类绝对属于集体土地，其中宅基地是农民集体分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附着物的、无使用期限限制的集体土地，自留地是指我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给其成员长期使用的土地，自留山是指农民集体经济组织分配给其成员长期使用的少量柴山和荒坡。（3）对于城市郊区和农村范围内的其他土地，既存在集体土地所有权客体，也存在国家土地所有权客体。出现土地所有权性质认定疑难的，主要针对这部分客体范围。

（二）自然资源所依附土地法律规定属于集体所有的，可以成为集体土地所有权的客体。

我国《宪法》第9条第1款规定，矿藏，水流，森林，山岭，草原，荒地，滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。可见，矿藏和水流绝对属于国家所有，集体土地所有权的客体不包括地表为矿产的土地和河床。对于森林、山岭、草原，荒地和滩涂等自然资源依附的土地，政府法规认定属于农民集体所有的，可以成为集体土地所有权的客体。没有法律明确规定属于集体所有的，应当依法推定属于国家所有。

（三）自然资源依附土地以外的城市郊区和农村范围内的土地，没有明文规定属于国家所有的。属于集体土地所有权客体。例如，城市郊区和农村范围内的乡镇企业，乡（镇）村公共设施和公益事业用地，没有法律明确规定属于集体所有，但是可以依法推定属于集体所有。

三、集体土地所有权的内容

集体土地所有权的内容通过权利和义务两方面体现。

（一） 集体土地所有权的权利表现在依法对土地实施占有、使用、收益和处分，以及排除他人妨害。可以简单列举如下：

1.利用集体土地从事农业生产。如修建水库、水渠、农用公路，种植农作物等。[page]

2.利用集体土地建设村民住宅。

3.利用集体土地兴办乡村企业，或者以土地使用权作价出资和国有企业、集体企业或外商投资企业联营。

4.符合法律规定条件的，可以置换集体土地。例如农民集体之间可以依法置换插花地。

5.符合法律规定条件的，可以放弃集体土地。例如，由于自然灾害等原因，农民集体整建制搬迁，自动放弃原所在的土地，其土地所有权灭失。

6.有权依法收回土地使用权。例如，使用集体土地的单位解散；原用作宅基地的土地，房屋拆除后，房主不再在宅基地上建房的；使用集体土地的公民死亡，没有继承人或不宜由其继承人继续使用的；土地使用者违法用地的；土地所有者因建设需要，必须收回土地使用权的。

7.集体土地被占用的，有权依法获得补偿。

8.集体土地被不法侵占的，有权向法院请求排除妨害或请求获得赔偿。

（二）集体土地所有权的义务方面的内容

1.主要表现在按照国家法律规定利用和保护土地的义务。从利用义务上看，我国实行土地用途管理制度，集体土地利用必须服从土地利用总体规划，并做到土地的节约集约利用。农田整理、禁止耕地撂荒、旧村改造和新村建设等也都属于这一义务范畴。从保护上看，我国实行基本农田保护制度，促使国土资源和生态环境良性发展，禁止破坏性使用土地，应当阻止任何破坏土地资源的行为。若没有尽到合理利用土地和有效保护土地的义务，应当承担法律规定的责任。

2.还表现在服从国家公共利益需要。我国土地管理法规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。为了公共利益需要，农民集体有放弃集体土地的义务。

四、集体土地所有权的确认

《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《确权若干规定》）第三章为集体土地所有权确权内容，这些内容按照土地原始取得法律制度的思想，确立了较为系统化的土地确权规则，简单总结适用于集体土地所有权确权的有以下几个要点：

一是沿袭和合理利用历次土地确权结果。就全国范围来看，土地改革时进行了土地确权，实施《六十条》又进行了土地确权，1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布至1987年《土地管理法》施行期间的土地清查。发生土地权属争议时，以历史确权结果为准；多次确权的，以最后一次确权结果为准。

二是土地先占取得制度。《确权若干规定》第20条第1款规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界限确定所有权。在没有权源材料证明集体土地的四至界限，又没有发生土地权属争议时，依据先占取得制度确权，将实际使用的土地范围确定给权利主体。

三是时效取得制度。《确权若干规定》第21条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。

四是有条件认可土地所有权传来取得的思想。如《确权若干规定》第23条、24条的规定。[page]

五、本案分析

大沙坝的30亩河滩地为滩涂，依法可以属于集体所有，原市人民政府直接认定其为国有土地是错误的。市人民政府在土改时期向五社村民颁发具有法律效力的《土地房产所有证》确定该土地的归属，之后国家没有对这片土地实施征地，权属从未发生变化，认定该土地属于集体土地是正确的。

六、本案启示

集体土地所有权是一项独立的物权，我国《宪法》、《土地管理法》和《确权若干规定》对其构成和确认原则都有不同层面的规定。但是，由于规定较为分散，而且没有针对其权利属性作出专门规定，导致实践中出现很多认识误区，引发土地权属争议，或对土地权属争议作出错误的裁决。因此，在存在土地所有权二元管理体制的条件下，深入探究集体土地所有权内在法理，在物权立法中作专门规定，无疑是极为必要的。

【关联法条】

《确定土地所有权和使用权的若干规定》

第11条 河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。

第19条 土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。

（纪成旺）