浅谈检察机关对民事执行活动的法律监督

“执行难”、“执行乱”的问题成为当前全社会普遍关注的法律热点问题。人民法院的执行工作缺乏必要的监督制约是造成“执行难”、“执行乱”现象的重要原因。从法律规定上看，由于现行法律对执行活动监督在立法上没有明确规定，使检察机关对执行活动进行监督缺乏力度。而执行程序作为审判权的一部分，一旦失于监督，容易导致权力滥用和司法腐败。因此，应完善对法院民事执行活动进行法律监督的立法，明确检察机关对民事执行活动有权进行依法监督，以确保国家法律的统一正确实施。
一、检察机关对法院民事执行活动进行监督的必要性
民事执行，是指执行机构使用国家强制力，依照法律程序采取一定的强制性措施，迫使拒不履行判决义务的当事人履行义务，从而保障生效法律文书得以实现的活动和程序。[1]目前在我国，执行权专由人民法院行使，法院在执行过程中不仅负责具体的执行行为，如查封、扣押、冻结等，同时还对执行异议、执行回转等涉及实体权利的部分享有裁判权。权力本身就有腐败的趋势，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[2]民事执行权作为一种国家公权力，其权力本身固有的特性及解决当前执行环节存在的问题需要从外部引入检察监督机制。
1、单纯的法院内部监督作用有限，不能摆脱“自己监督自己”的根本性缺陷
关于对法院民事执行活动的法律监督，我们民事诉讼法没有明确规定，尚属一片空白领域。随着社会主义市场经济的发展，民事诉讼案件数量的增加，执行阶段暴露的问题逐渐引起了人们的普遍关注。法院为了解决执行工作中存在的问题也试着做了一些努力。2000年最高人民法院下发《关于高级人民法院统一管理执行工作中若干问题的规定》，其中明确规定：“高级人民法院有权对下级人民法院违法、错误的执行裁定、执行行为进行纠正”，“下级人民法院不按照上级人民法院的裁定、决定或通知执行，造成严重后果的，按照有关规定追究有关主管人员和直接责任人的责任”，从而在执行环节中确立了上级法院对下级法院进行监督的内部自我监督模式。我国《宪法》和《法院组织法》明确规定上下级法院之间是一种监督关系，从最高院关于执行工作的规定内容来看，这种由高级人民法院统一管理，上级法院对下级法院执行活动进行监督的方式，实际上已经超越了《宪法》和《法院组织法》对上下级法院监督关系的界定，带有一定的行政管理性色彩。不可否认这种监督方式在实践中也发挥了一定的作用，但是由于执行权和执行监督权统一由人民法院行使，从根本上说仍然难逃“自家人难揭自家短”的规律，客观上容易导致法院从维护自身形象出发，对执行违法现象“心慈手软”，另外从监督程序上看，这种内部监督方式也欠公开化和透明化，难以让人信服。要想摆脱自己监督自己的根本性缺陷，就必须有来自法院外部的监督力量。检察院作为我国的专门法律监督机关，在监督上具有主动性、程序性和经常性的特点，赋予检察机关对法院民事执行活动的监督权，可以有效弥补人民法院内部监督机制的固有缺陷，形成内外监督合力，从而有效抑制执行环节违法违纪行为，促进执法公正。
2、规范民事执行行为，维护司法公正和当事人合法权益的需要
法律的生命在于实现。执行作为法律得以实现的必不可少的形式和途径，是司法权威和司法公信力确立和展示的纽带。[3]案件执行不了或者不能得到正确执行，就难以实现当事人的诉讼目的或损害其他人的合法权益，从而势必挫伤百姓对司法的信心，损害法律的权威，更有甚者还有可能促使当事人采用非法手段实现正当利益，加剧社会矛盾，影响整个社会的和谐与稳定。当前，随着民事执行案件的增加，执行“难”和“乱”已经成为长期困扰司法工作的一个痼疾，来自百姓对法院工作的抱怨和不满中就有相当一部分是关于民事执行的，如久拖不予执行，不按照法律规定采取强制措施，随意追加、变更被执行人，任意裁定中止或终结执行，对财产不予评估、随意作价等等。由于我国现行民事诉讼法对当事人在执行程序阶段享有的权利规定相当缺乏，因此，一旦执行环节出现了上述问题给当事人利益造成损害，当事人很难寻求有效途径保障自己的合法权益。实践中，基层检察院民行部门经常会遇到一些申诉人前来反映法院执行过程中存在的问题，但由于缺乏明确的法律规定，检察院对此只能是和法院有关部门沟通，建议其改正，至于法院是否采纳落实则往往不得而知了。当事人权利救济途径的不完善，以及外部监督机制的缺乏无疑更加助长了执行中的“难”和“乱”。为了促进司法公正、维护当事人的合法权益，就必须引入外部制约机制对法院的执行行为进行有效约束。[page]
3、完善检察机关法律监督职能的需要
检察院作为国家的法律监督机关，专司国家法律监督权，加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一是其神圣的职责。从检察机关的性质和职责来看，将法院民事执行活动纳入检察监督范围本是其应有之义。当前理论界和司法界关于检察院是否有权对法院执行活动进行监督的争议焦点就是对民事诉讼法第十四条“审判活动”的理解上。我国民事诉讼法第十四条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”不少人认为，审判和执行是民事诉讼中两个完全不同的阶段，这里的“审判活动”指的仅仅是民事案件进入执行前的庭审阶段，因此，不能将此条规定作为检察机关对法院民事执行活动进行监督的依据。笔者认为，执行作为实现生效法律文书、保障诉讼目的得以实现的重要环节是整个审判活动的出发点和归属点，它不仅是审判活动的自然延伸，更是法院审判权力的有机组成部分。对于这里的“审判活动”，我们应当进行广义上的理解，即不仅包括审理、判决等狭义上的理解，同时也包括法院的强制执行活动。据此，检察机关有权对法院审判活动进行监督，自然也就包含了对执行环节的监督。这不仅是完善检察监督职能的需要，同时也有助于实现民行检察监督维护司法公正的目地的。
二、现阶段制约检察机关对法院民事执行活动进行监督的主要因素有以下几点。
1、民事判决裁定执行的立法不完善，现行民事诉讼法既无关于执行程序的内部制约规定，也无实施外部法律监督的规定。对于检察机关如何对民事行政案件的执行活动实施监督更无具体的、可操作的法律规定。
2、最高人民法院关于执行活动不属于抗诉范围的司法解释限制了检察机关在执行阶段的监督，极大地削弱了检察机关的监督权。造成了检察机关面对当事人的申诉请求无能为力，只能采取抗诉之外的监督方式。
3、民事审判和执行权由法院统一行使，民事判决裁定的执行活动缺乏监督制约，所以出现了民事判决裁定“执行难”和“执行乱”问题，针对现实状况检察机关必从维护百姓的利益出发，探索出对执行活动进行监督的途径和方式，保障社会的稳定。
三、检察机关对法院民事执行活动进行监督的目的、原则
检察机关对法院执行活动监督的目的，就是要确保法院生效的裁判得到依法公正执行，其监督必须以维护法院公正裁判执行的权威性为基础，以体现司法公正为目标。
检察机关对法院执行活动进行监督应遵循不干预法院正常执行活动为原则，纠正其在执法活动中的违法行为，保障执法活动体现公正为原则。对法院执行活动监督的目的就是维护人民法院民事行政裁判的权威性和严肃性，监督的范围应当适当，主要应包括以下三个方面：一是执行的决定，二是执行的裁定，三是执行的实施。
四、检察机关对法院民事执行活动进行法律监督的途径
1、现阶段检察机关对法院执行活动进行监督的法律依据
《中华人民共和国宪法》规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”，《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院对民事审判活动实行法律监督。”这里的“审判活动”应从广义上理解，它不仅包括法院解决纠纷的诉讼活动，而且还包括法院执行生效法律文书的法律行为。虽然从性质上说，人民法院的诉讼行为与非诉讼行为是有区别的，二者在实行的方式上也不同，但是它们都属于人民法院的职权活动，都属于人民法院行使审判权的范围。民事诉讼法之所以要将人民检察院对民事审判活动实行法律监督规定为一项基本原则，其目的就在于保障人民法院公正地行使各种形式的审判权能。这是一项贯彻始终的基本原则，不仅人民法院解决纠纷的活动要受该原则的制约，而且人民法院实现生效法律文书的行为也要受该原则的支配。人民法院的审判活动和执行活动，都统一受民事诉讼法的规范，也统一受人民检察院的法律监督。
2、人民检察院应当积极参与到民事诉讼，审判与执行程序中去，以体现法律监督宗旨[page]
检察机关对民事审判活动的监督，就目前而言也只能是“事后监督”的状况。而对民事执行监督则显的“谨少慎微”。这是因为我国民诉法虽规定了检察机关法律监督的职权，却没有细化职权的内容。最高法的有关民事执行的司法解释亦规定和抵触人民检察院对民事执行裁定的抗诉的监督。这样很大程度上约束了检察机关对民事执行的法律监督的力度。这种情况的出现，证明检察机关的法律监督内容，应当从诉讼法律条款上予以解决。使检察机关依照法律能够参与到民事诉讼、审判与执行程序中去，把“事后监督”，变为“事中监督”、“事前监督”，真正体现“强化法律监督，维护公平正义”检察宗旨。
3、检察机关对民事执行的法律监督，就要防止执行中的不作为和杜绝“寻租”现象的出现，保证民事执行的合法性
民事审判结果是民事执行的依据。民事执行程序是民事裁判活动的延伸和继续。我国民诉法对执行程序作了具体的条文规定，使得民事执行易于操作。但是，由于社会客观情况对案件的干扰，社会关系网的干涉，执行员的素质状况等影响。必然会造成执行不及时，随意性，不作为等不良现象的发生。有的甚至有侵占、挪用、贪污执行款物违法 行为的出现。这种非法的、违法的行为现象一旦出现，就会在社会及人民群众中产生不良的印象，就会使当事人产生错觉，也势必有碍于公平公正。
五、检察机关对法院民事执行活动法律监督的方式
1、充分发挥检察建议重要作用，体现社会主义法制司法民主精神
人民法院在民事执行过程中，可能因各种因素的干扰和人为的干涉，直接影响到民事执行的效率效果。这就使得具体操作的执行人员产生了“消极执行”、“过激执行”的情绪。这种不作为和过激行为方式的出现，都可能会给当事人产生民事执行不公的认识。
检察机关若在工作中发现此种情况，就可以发检察建议，要求人民法院及时改进工作方法，认真履行民事执行职责。这不仅体现了社会主义法制司法民主氛围，而且亦发挥了检察机关法律监督的作用。
2、利用《纠正违法通知书》对民事执行过程中的违法现象，进行法律监督
在民事执行中，经常能遇到“执行难”的情况。这种情况的出现，或多或少地会影响到执行员的情绪和行为。在执行久攻不下后，很可能出现“执行乱”的情况和不谨慎，超出于有关法律规定的“乱执行”行为。
如：某被执行人，向某银行借贷6万元，到期未偿付，形成诉讼，人民法院判决生效后，由执行机构对其执行。该执行机构执行人员在几经催索无果之下，拍卖了被执行人的价值32万的房产，以清偿所欠借贷标的款。
检察机关发现此案后，根据相关法律、法规，向该法院送发了《纠正违法通知书》，明确指出此拍卖行为违反了相关法律法规，属超标的执行。法院接到文书后，责成执行机构认真纠正，同时函告检察机关。被执行人也因此十分感谢检察机关法律监督，维护了当事人的合法权益。
3、运用抗诉法律监督方式，纠正民事执行中的错案，体现检察监督的公平公正
在民事执行活动过程中，人民法院利用裁定书解决民事执行程序。既然是裁定，就具有法律效力，执行机构或者执行人员就应当规范执行。实践中民事执行是审判活动的延伸，民事判决是执行的依据，民事执行裁定亦营运而生。由于执行人员的基本素质和法治观念水平不同，民事执行裁定难免会出现“随意性”倾向。如：低价变卖被执行财产，违法处置被执行财产等现象。这种现象光靠法院内部自身监督是不够，他必须应当接受检察机关外在法律监督，才能确切保护当事人的合法权益，体现检察法律监督的公平正义。这种监督方式就是审查民事执行裁定的相关事实证据，适用法律是否适当。若发现民事执行裁定有错，就应当依法抗诉，监督其改正。
4、查办职务犯罪。充分发挥检察院在执行阶段刑事监督职能，加大对执行法官在执行阶段的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的立案侦查力度，这是加强执行监督的重点。[page]
总而言之，检察机关的民事行政检察工作目前面临的一项新任务就是加强对法院执行阶段的法律监督，不断提高对法院执行阶段的监督能力。我们必须彻底改变轻视执行监督和否定执行监督法律依据的错误观念，在现有的法律框架范围内，积极探索检察机关对法院执行活动监督的新途径和新方法，促进民事行政检察工作的健康发展。通过对执行活动的检察监督，净化执行环境，切实解决“执行难、执行乱”的问题，为促进司法公正、保障当事人的合法权益、构建和谐社会发挥应有的法律监督作用。