媒介转企改制的产权理论分析

自党的十六大以来，我国新闻出版行业在深化文化体制改革的大背景下进行了一系列的改革，对各种问题的理论认知度也不断提高。十七大之后，新闻出版领域在科学发展观的引领下取得了更大的发展，各种科学的理论被引入到改革实践中，“转企改制”正是媒介领域贯彻落实科学发展观的一种体现，也是我国从新闻出版大国迈向新闻出版强国的必经之路。在这个发展机遇期，我们有必要深入探索理论的逻辑脉络，从产权的角度加深对于产业与事业相分离基础上的“转企改制”的科学认识，从而为下一步的改革发展做好理论储备。

一、媒介变革中的产权问题

10余年来，伴随着市场经济的推进，媒介产业化议题兴起于业界，在我国传媒理论界也已经讨论多年，其间一波三折、步履蹒跚。如今再谈媒介变革时，理论的脉络必须深入到问题的深层。在我国，媒介的深层问题不只一个，但无论从哪个角度审视，媒介产权问题都是一个已经不能回避的大问题。

说到媒介的产权问题，许多人认为在我国内地这根本不是一个值得讨论的问题，原因主要有两个：一是就我国媒介产权结构的发展而言，原来的媒介是单一所有制结构，即国家所有，后来允许部分民间资本和外资进入媒介领域，这时产权结构变成了多种所有制结构并存，通过这样的分析可以发现，媒介的产权是很清晰的，不需要讨论。另一个原因则是针对国有媒介而言的，认为内地的国有媒介资产是属于全民所有的，再清晰不过了，因此对媒介产权的讨论是没有意义的。然而，这两种观点仍然有很大问题。我国内地的媒介改革已经经历了十余年的徘徊、探索和磨练，到达了坚冰突破的攻坚阶段。因此，对许多曾经束之高阁的问题都必须给出细致的理论关照，从而能够更清晰地揭示出改革中的问题和继续前进的线索，同时也为媒介行业的“转企改制”提供更加坚实的理论基础。

就媒介产权问题而言，背后隐藏着的是一个关乎运作成本、经济效率、资源配置保障等方面的大问题。我们的国有媒介产权的确是全民所有，这一点毋庸置疑，但是全民所有的众多媒介可能让全民来经营吗？答案显然是否定的。那么，这里面就牵涉到委托和代理的问题，也就是党所领导的政府作为全民的代表来管理这些媒介。然而，这样的界定仍然没有将问题彻底解决，因为党和政府分出了许多层级，其结构是复杂的，那么对于大大小小的媒介组织而言，到底谁能够直接控制这些媒介呢？这里面又涉及一个产权的执行问题，也就是产权的“权”如何实现。此外，国有产权的效率是否会低于私有产权，我们的国有媒介改革沿着产权的路径该何去何从？这些问题都涉及媒介改革的根本问题，对这些问题的解答首先要从分析产权入手。

二、产权的结构——分解式的思维方式

（一）产权与交易成本

我们要解释的第一个问题便是产权。新制度经济学的奠基人科斯在20世纪30年代便注意到了这个问题，他的阐释是从交易成本开始的。科斯认为，交易过程中会付出很多其他成本，比如获得准确信息的费用、谈判成本以及监督合约执行的成本等，这些构成了交易成本；而交易成本之所以存在的主要原因便是产权问题[1]。科斯注意到交易过程中的成本主要集中在对产权的界定、监督和维护上，由此，他得出了一个结论，他认为“产权的界定是市场交易的基本前提”[2]，产权被清晰而充分界定时交易成本才能为零[3]。我们可以从中认定，产权是降低交易成本的关键，要解释媒介变革的始末、要对未来的改革方向进行探索、要找到媒介产业化在变革中所处的位置等，这些问题的解决都难以脱离产权这个线索。接下来我们便从结构的角度，用分解式的方式对产权进行分析。

（二）产权的构成

在过去，产权没能引起人们重视的原因除了“大而化之”之外，另一个原因便是整体性思维，也就是将产权看做了一个绝对的整体概念，“产权问题在资源分配的分析中并不有用的观点似乎产生于权利的‘要么全部，要么没有’的观念。”[4]这些观念阻碍了人们对产权的理解。而后来的研究从法律、功能和社会关系等角度出发，深化了对产权概念的理解，这种深化的一个体现便是对产权概念的分解。[page]

通过不同层面的分析，人们已经认识到，产权是一个复数概念（见图一），它并非单一的一个整体，而是“一组权利束，包括所有权、使用权、收益权和转让权等权利。”[5]

图一：产权的分解结构

通过上面的分析可以发现，企业的经营便是经历了从集权到分权的发展历程，但不论哪个阶段，企业所具有的较高的控制权也奠定了这种组织存在的基础，也就是在市场已经能够完成分工的前提下，企业的存在也是有意义的。从交易成本的角度而言，企业的交易成本因集权或分权而常常是低于市场的交易成本的，否则企业便没有存在的必要。而当企业不断发展壮大，其复杂性也日益增加，这将意味着企业内部交易成本的增加，当企业内部的交易成本接近市场的交易成本时，企业便到达了膨胀的边界。因此，企业的规模是有一定限度的，随着产权结构和产权控制的优化，能够降低交易成本，从而为企业规模的进一步发展提供空间。

（三）规模与产权控制

那么企业的规模与其经营管理有什么关系呢？当企业规模很小、内部结构很简单时（比如夫妻二人合伙开的一家小型音像店），产权的几种权利集中起来（比如集中在那个投资人身上）是可以的，这样的交易成本是相对较小的。但当企业规模扩大了，比如扩展出了一家大型音像超市，这时需要增加投资，于是几个出资人按照不同的出资比例成为了企业的共同所有者，这时他们便面临抉择，因为他们当中并不是每个人都是音像超市的经营专家，需要在他们中间，或者在更广的范围内选拔音像超市经营专家来帮助他们管理企业，以利用专家的经验和知识来降低内部的交易成本。这时他们便成为了所有权人，拥有企业的剩余索取权，他们让渡出的经营决策权转移到了经理人（音像超市管理专家）那里。而他们所付出的代价是增加了监督的成本，因为他们不希望自己的剩余索取权因经理人的不轨行为而受到损害。在这个过程中便产生了第一层委托代理关系，即经理人代理出资人行使企业的直接控制权（经营决策权）。从这个例子中我们便能够看出产权两权分离的应用情况（见图二）。这时，所有权人让渡出了直接控制权，而他们所拥有的是剩余索取权和最终控制权，后者体现在他们可以用自己在股东大会所持有的选票来决定最终是谁能够成为经理人（获得经营决策权的人）。因此，这是一种利用基于股权的选票来进行管理的方式，也就是说，出资人是通过选票来最终控制企业的（通过最终控制权对企业进行控制）。

图二：企业经营的两权分离

但是当企业的规模继续扩大，出资人（股东）的数量大大增加时，便会带来两个难题：一是企业的复杂程度增加，对经理人员的监督变得更加困难；二是股东人数增加，股东之间协调的成本也大大增加。这两者都会导致企业交易成本的增加。为了解决这一问题，众多的股东可以选举出一个常设的监督和权力机构——董事会来代行股东的权益，董事会能够更好地履行保障全体所有者的剩余索取权的义务，增加监督的有效性。这时，伴随着产权的分解，产生了第二层的委托代理关系，也就是董事会代表全体股东履行对企业的最终控制权。然而，这样的结构在实践中还会产生问题，也就是股东的权益可能并不能够得到充分的保证，因为一般股东和董事会成员之间的信息是不对称的，因此，董事们（特别是拥有股份较多的董事）可能通过自己的优势地位来把持董事会和公司的最终决策权，比如董事可以合谋安排他们的亲信进入公司的决策层（经理层）等。这时，对董事会内大股东权力抑制的成本和对决策层监督的成本又增加了。为了应对这样的问题，大公司往往采取引入担负“道义责任”的“独立董事”的方式加以解决。但有时候这种寄托“道义”的权责不统一结构也是十分危险的。[page]

（四）三层“委托-代理”结构

藉此我们便可看到在企业高度复杂的情况下，经营一个企业的困难所在。归根结底是产权问题，而要达到的目标便是降低交易成本，所采取的手段便是委托－代理。通过这样的梳理，我们不难看出“产权”、“交易成本”和“委托－代理”三者之间的密切关系。寻着这种思路，要解决复杂企业的管理问题，要降低企业的交易成本，两次代理的结构已经出现了独立董事权责不一、大的股东把持董事会的结构性问题。那么对这一问题的解决有赖于对产权的再度分解，也就是一分为三的思路（见图三）。

图三：企业经营的三权分离

经理人是劳力市场的“产品”，董事会要做的是选择好的“产品”，并通过监督来保证“产品”不会“变质”，或者是在这种特殊“产品”的功能失效时，重新选择新的“产品”。那么董事会和股东能否再进行一次权利细分，也就是能否再让渡出一部分权利委托给专业的人士来更好地行使呢？答案是肯定的，也就是图三所示的三权分离、三种责任赋予的委托－代理。具体来说就是在原来两权分离的基础上，由董事会和广大股东再让渡出针对企业经理人的最终控制权，将其赋予专业的资产管理公司，由他们来行使对企业经理人的专业化的选聘、监督和管理；这时出资人所保留的仅仅是最终的剩余索取权和对资产管理公司的最终控制权。这时，第三层的委托代理关系便产生了。

但是，这种三权分离的企业管理形式对于社会提出了较高的要求。因为三次代理之间，是以契约为基础形成的权利与责任的关系，而每一次授权之前都存在着在市场中进行最优选择的过程[6]，所以对于一个社会的法制化程度和市场经济程度要求都比较高。特别是在第三层委托代理过程中，由于资产管理公司所代理的是各个出资人的巨额资产，因此更需要政府对其资质进行严格的审查，法律也应该要求这些公司有更大的透明度，并要求建立真实的信用记录。

在这个过程中可以发现，出资人对企业的控制力越来越弱了。但是随之而来的是交易成本的降低。最初集权的时候，没有委托代理，出资人必须身体力行、事必躬亲，并且在企业愈发复杂的时候还要不断学习各种知识，对个人而言这种管理成本是比较高的。而获得了第一层代理之后，出资人只需要对经理人进行有效的选聘和监督即可，没有必要亲自参与繁琐的企业具体事务的管理了。这时，出资人的管理成本获得了降低。当第二层代理出现的时候，广大的股东只要根据企业的业绩和自己实际收益的多少，用选票来决定由谁进董事会即可。这时，管理企业的难度和成本进一步降低了。而到了第三层次的代理出现时，广大股东只要选择好有实力、专业性强的资产管理公司之后[7]，便几乎可以高枕无忧了。

当然，上述逻辑在理论上行得通，但在实践中不一定顺利，因为这是一种比较理想化的状态，在不健全的市场经济体制和不完善的法制社会中，有许多其他变量会使交易成本大幅增加，因此，可能会阻碍这种理想状态的出现。但是理论所指明的未来正是值得我们努力的方向，我们用上面的这套理论框架来分析媒介变革的话，正可以为日后的发展指出一条理论上可能、现实中可行的路径。

三、我国媒介产权归属的困惑与突破

通过上面的论述，我们已经搭建起了一套制度设计的架构，在这个体系下审视我国媒介变革的问题便能使我们的视角更加高远，俯瞰全局更加清晰。在我国30年的媒介变革中自觉不自觉地都在寻求着交易成本的降低。第一次大的媒介变革是引入广告经营，这是内地媒介第一次迈出开放的步伐，产生的实际意义是将媒介的一部分功能开发出来，使其作为资源来产生经济效益，这些广告收入在某种程度上减轻了政府的财政负担。第二次大的变革主要集中在广播电视领域，即政府鼓励地方办广播电视，“四级办”、四级交叉覆盖。这次改革是媒介控制权向市、县一级地方政府的开放，中央和省级政府减轻了在地方上开办广播电视媒介的经济压力。纵观前两次改革，一个明显的特征是两次改革都是政府主导的，政府以行之有效的方式使两次改革的结果得以实现（负担减轻了、覆盖增加了）。[page]

值得注意的是，媒介变革从整体上来说在产权路径上走的是行政式的层级管理道路。也就是说，这30年的媒介改革，并没有将媒介产权这一整体概念进行结构式的“化学”分割，取而代之的是将一个完整的大的产权按照层级化分成若干个小的但却同样完整的产权，以“物理”分割的方式进行了逐级赋予管理权限的改革。对各种主流传媒媒介而言，由于是各级政府自筹资金，因此是先自发形成了一个完成的“产权”，然后再经上级政府确认，赋予其具有法律效力的正式地位。如此看来，改革开放后的20年间（1978～1997）我国媒介管理体制日渐明晰，那就是媒介的全部产权（归全民所有）以行政层级的方式被进行了“物理”方式的分割，各层级的政府作为代理者行使所分到的那部分媒介产权的全部权利（所有权、使用权、收益权和转让权等权利）。这种产权管理方式是典型的计划经济体制，这种方式所依赖的是政府的管理结构。

那么政府体制下的成本是不是就会减少许多呢？科斯认为，“政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动。但政府行政机制本身并非不要成本。实际上，有时它的成本大得惊人。”[8]因此，政府是市场体系之外的一个体系，它自身的成本难以用市场体系的标准来衡量。有时候它的成本是很高的（比如在维护社会治安、打击金融犯罪等方面的成本），但是这些行为却会大大降低市场体系中各种组织和个人分别付出的成本之和。因此，当媒介被纳入政府体系之后，成本是不大好衡量的。但是政府责任也有自身的边界，有些事情是不需要政府担当的，特别是市场可以解决的问题，政府若用计划经济的方式加以承担的话，那就必然会面临高额的交易成本。如此，我们便可发现，以计划经济的方式对媒介进行管理是多么的不经济，其间存在的交易成本和风险是较大的。为了解决这样的问题，比“事业单位企业化管理”更彻底的改革理念“媒介产业化”便诞生了。可是真正到了产业化的阶段，又因为对新的管理方式不熟悉、对市场经济的规律信心不足、对意识形态的把关存在担忧等问题，导致出现了“事业集团”这样的组织结构。若将所谓的“事业集团”放置于产权分析的角度我们可以发现，这种“畸形”的改革，其实质还是回避了一个关键的、深层次的问题——产权。因此，“转企改制”是解决媒介产权问题与市场化问题、解决产业与事业分离问题的一种攻坚。伴随着文化体制改革的深化，2009年4月新闻出版总署下发的《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，提出了今后一个时期改革的主要任务，明确要求进一步推动经营性出版单位转制，推进联合重组。2009年8月下旬，新闻出版总署署长柳斌杰强调，非时政类媒体一律转企改制，实行公司化运作；时政类媒体，一律实行企事分开、采编经营分开。新闻出版管理部门的这一系列举措，切中了媒介产权改革与市场化改革的要害，能够在更进一步明晰产权和市场法人主体地位的基础上将交易成本大幅降低，从而增加我国传媒机构的经济实力和文化传播力。在传媒领域推进转企改制过程中，通过多层次的委托代理和严格规范的监管，能够有效增加媒介企业管理的专业化程度，这将为内部交易成本的降低提供更大的可能。

基于以上分析，我们能够充分认识到，媒介变革势在必行，而且这种变革是以降低交易成本、明晰产权归属、实施委托代理为理论原则的。基于此，从制度上和组织上实施对媒介的产权变革，这样才能保障媒介制度安排的科学性，从根本上实现媒介变革的价值与意义，才能使我国在迈向新闻出版强国的康庄大道上走得又快又稳。

（作者单位：南开大学传播学系　《中国出版》杂志社）

参考文献：

[1] Coase, R. (1960), “The Problem of Social Cost”, Journal of Law and Economics, 3, p1-44.

[2] [美]科斯著，盛洪、陈郁译校：《论生产的制度结构》，上海三联书店，1994年版，第73页。

[3] Coase, R. (1960), “The Problem of Social Cost”, Journal of Law and Economics, 3, p1-44.

[4] [美]Y·巴泽尔著，费方域、段毅才译：《产权的经济分析》，三联书店上海分店、上海人民出版社，1997年版，第87、88页。

[5] 何维达、杨仕辉著：《现代西方产权理论》，中国财政经济出版社，1998年版，第55页。

[6] 比如，拥有对企业经理人的最终决策权的资产管理公司，它们要在劳力市场上进行选择，这就要求劳力市场是一个公平竞争、开放透明的[page]

　 市场；而出资人要在管理公司之间选择由哪家公司代理自己的资产时，也需要这个竞争市场的开放、有序和透明。

[7] 出资人与资产管理公司签订契约，后者根据企业实际业绩的好坏获得不同程度的相应报酬，而出资人则只需要定期关注企业的业绩，坐等

　 收益即可。这其中，一部分监督的成本转嫁给了社会，也就是健康的市场环境和法制化的体制会对资产管理公司构成有力的监督。

[8] [美] R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等著：《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》，三联书店上海分店，1991年版，第22页。