未“责令停产停业”乡镇安监人员被追刑责

江西某镇安全监督管理站副站长王某玩忽职守一案中，该安监站管辖范围内的某公司无安全生产许可证进行生产而发生爆炸事故。检察院以该副站长既未对该企业采取“责令停产停业”等果断处置措施也未将上述检查情况及时向镇政府及安监局汇报为由，指控其构成玩忽职守罪。

王某辩解称，指控其未采取“责令停产停业”措施是要求其越权违法行政。本案中，镇安监站站长王某辩称：依照安监局“关于委托乡镇安全生产监督管理站行使部分安全生产者监管行政执法的通知”，其委托权限为“安全生产检查权；对有现实危险的重特大事故隐患紧急处置权；对安全生产行为予以纠正或者责令整改权；按简易程序实施的安全生产行政处罚权”。根据《行政处罚法》第五章第一节的规定，“简易程序”的执法范围是“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”。而仅仅享有“简易程序”行政处罚权的安监站是无权对某公司采取“责令停产停业”行政处罚措施的，否则属于越权行政，属于无效行政行为。依照《行政处罚法》第15条至第18条的规定，责令停产停业的行政处罚只能由安监局作出。

该县安监局则出具解释说明：安监站在“紧急情况下，责令从危险区撤出作业人员，责令暂时停产停业和停止使用”，不适用于本案事故发生前情形，这是由于小孩进入厂区引起的突发事件。

王某还辩称，指控其没有向镇政府、安监局汇报也与事实不符，他曾将检查发现的问题以口头形式向分管副镇长汇报过，他陪安监局领导到某公司检查过工作，当时还对该企业提出很多整改意见，安监局知道该企业无安全生产许可证的事实。

本案最终，在多方协调下，被告人王某低头认罪，法院判处其定罪免刑。

该案例发生在新安法颁布实施前，旧安法没有针对乡镇政府等基层机构作出安全监管职责方面的规定，但事实上各地乡镇政府已经在履行部分安全监管职能。如果说安监站副站长王某被追究刑事责任是由于旧安法出现法律真空的缘故，那么新安法明确乡镇政府等安全监管职责后，这个问题还远未解决，确实有些说不过去。

新《安全生产法》第8条3款规定

2014年修订后的《安全生产法》第8条第3款明确了乡镇人民政府以及地方人民政府的派出机关在安全生产方面的职责：乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。

“按照职责，加强对生产经营单位的安全生产状况进行监督检查”，这里的“监督检查”不同于“监督管理”，前者侧重于检查，后者侧重于管理，“职责”则应当理解为法律、法规等赋予的职责。乡镇人民政府原则上不能行使安法和其他有关法律、法规规定的安全生产监督管理职责，如行政处罚权、行政强制权等，不过，可以基于上级人民政府有关部门的委托，协助其依法履行安全生产监督管理职责。

由于机构人员方面的限制，新安法规定乡镇政府对辖区内的生产经营单位不具有“监督管理”权责，至少不具有完整意义上的“监督管理”权责。法律规定的模糊不清，导致新安法第8条第3款在理解执行中还是出现了一些偏差，本人担任辩护人的多起案件中都出现过这类问题。

现实与法律规定之偏差

2015年，某皮草公司污水处理车间预曝调节池发生一起3人死亡的生产安全事故，后来，某镇安监站的三名安监人员被以玩忽职守罪追究刑事责任。检方认为皮草公司由某镇安监站“属地监管”，三名被告人未认真履行安全监督管理职责，没有进入皮草公司有限空间作业场所进行深入检查，对该事故负有责任。但是，根据国家安全生产监督管理总局《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第四条第二款规定：县级以上地方各级安全生产监督管理部门按照属地监管、分级负责的原则，对本行政区域内工贸企业有限空间作业安全实施监督管理。根据《安全生产法》第8条3款规定，某镇安监站并不是要对辖区内的所有生产经营单位、所有的项目都进行监督检查，该“监督检查”要受职责所限，而对工贸企业有限空间作业安全的监督检查并非其法定职责。

另外，还有一起案例。2016年底，为确保“两节两会”期间煤矿安全生产，某市人民政府办公室、镇安委会分别发文规定，某煤矿春节放假时间为2017年1月21日至2月11日，2月11日经开工复工复产验收后方可生产作业，放假期间煤矿必须停止井下生产作业，只允许通风排水及地面值守。煤矿在未取得复工复产或恢复整改通知单前，由所在乡镇驻矿监管组为主入矿监管。各驻矿监管人员要严格落实盯守责任，严防煤矿在未取得复工复产批复前进行井下采掘作业，一经发现立即汇报并采取主提升绞车上锁或地面煤轨道上锁等措施。

2017年2月4日，某煤矿在没有得到有关部门批准复工复产的情况下，擅自开工进行井下作业。受领导指派，某镇人大主席、主管企业安全生产工作的郭某带驻矿干部对煤矿绞车上锁，并要求驻矿人员盯守到位。后来，煤矿方面人员砸烂了锁继续组织生产，驻矿人员没有采取有效措施予以制止，直至发生导致10人死亡、2人受伤的重大煤尘爆炸事故。

事故发生后，许多媒体以“违规组织生产是元凶”为题争相报导。

检察院则以某镇安监站三名驻矿盯守人员在住矿期间未认真履行监管职责，致使国家和人民利益遭受重大损失为由，指控他们构成玩忽职守罪。另案起诉郭某属地监管责任不落实，对事故的发生负有直接领导责任，同样，构成玩忽职守罪。

玩忽职守罪要求履行的“职责”必须具有合法性。根据《安全生产法》规定，责令停产停业都是在企业有严重违法情形下才可以适用。“两节两会”期间强制煤矿放假停产并没有法律依据，某镇驻矿盯守人员对煤矿采取主提升绞车上锁的强制措施，更没有法律依据。没有权利，就谈不上追究责任。更何况，这样一起事故的“元凶”并非“违规生产”，无法归咎于驻矿人员“盯守不力”，而是煤矿没有落实安全生产主体责任，隐患排查治理工作不到位造成的。

谁来解惑？

新安法虽然将安全生产监管职责拓展到乡镇一级，但乡镇政府对辖区内生产经营单位的监督检查要受制于其职责，不能无限放大，出了事故、死了人，不问职责，即以玩忽职守罪抓基层安监人员的做法是极端错误的。

由于立法本身的模糊不清，对新安法第8条第3款的理解还存在一系列困惑：乡镇政府对生产经营单位进行的“监督检查”和上级政府有关部门的“监督检查”有何区别？乡镇政府进行监督检查过程中是否有处置权？这种处置权是基于“监督检查”规定本身，还是基于上级政府有关部门的委托？诸如此类的问题，还急需有关部门做出权威解释，否则，职责不清，基层安监人员背锅的现象还会层出不穷。