江苏省南通市中级人民法院

行政判决书

(2022)苏06行终198号

上诉人(原审原告)XXX电器有限公司。

法定代表人张XX，董事长。

委托代理人陆XX，XXX电器有限公司工作人员。

被上诉人(原审被告)启东市XXX局，住所地江苏省启东市。

法定代表人杨XX，局长。

被上诉人(原审被告)启x市人民政府。

法定代表人杨x坚，市长。

被上诉人(原审第三人)王XX。

上诉人XXX电器有限公司(以下简称XX公司)因劳动保障监察限期整改及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院(2021)苏0691行初8XX号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院经审理认定的事实主要包括以下内容,根据案件审理需要，本院对一审判决所认定的事实作如下梳理。王XX自2006年8月16日起受XX公司指派至JL联合汽车工业(苏州)有限公司(以下简称JL公司)制造三部从事喷漆工作。2017年4月11日起王XX离开JL公司的工作地点。王XX工作期间，未有单位与之签订劳动合同或缴纳社会保险，工资以现金形式发放。

自2018年1月起，王XX先后向劳动争议仲裁机构和人民法院提起仲裁或诉讼。苏州工业园区人民法院(2019)苏0591民初XXX号民事判决确认王XX与XX公司自2006年8月至2015年12月31日期间存在劳动关系。该院(2020)苏0591民初XXXX号民事判决认定王XX自2016年1月1日起与启东市JW汽车配件有限公司存在劳动关系。

王XX对(2020)苏0591民初XXXX号民事判决不服，提起上诉，苏州市中级人民法院于2020年3月10日作出终审判决,驳回上诉维持原判。

2019年4月2日，王XX向启东市XXX局(以下简称启东XX局)投诉反映在职期间XX公司未给自己缴纳社保。2020年4月14日,启东XX局作出启XX察告字[2020]第008号告知书，认为王XX的投诉已超过法定时间2年。王XX不服，向一审法院提起行政诉讼，一审法院判决驳回王XX的诉讼请求。王XX不服，向本院提起上诉。在二审审理过程中王XX于2020年10月15日重新向启东XX局提交投诉，启东XX局当日作出《劳动保障监察受理投诉告知书》，王XX认为诉讼请求已基本得到满足,遂向本院申请撤回一审起诉和二审上诉。

2020年12月21日，启东XX局向XX公司出具启XX察令字[2020]第097号《劳动保障监察限期改正指令书》(以下简称97号指令书)，认为王XX曾于2019年4月3日投诉XX公司未按规定为其办理2006年8月16日至2017年4月10日的社会保险登记，因王XX与XX公司劳动关系存续期间的认定正在通过仲裁、诉讼程序办理，告知待劳动关系存续期间确认后再来大队办理投诉登记;苏州市中级人民法院于2020年3月10日作出(2019)苏05民终1XXXX号民事判决,认定王XX与XX公司在2006年8月至2015年12月31日期间存在劳动关系。XX公司未按规定为王XX办理2006年8月至2015年12月的社会保险登记，违反了《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)第五十八条第一款，根据《社会保险法》第八十四条规定，指令XX公司自收到指令书之日起十日内为王XX办理2006年8月至2015年12月的社会保险登记，并将改正情况以书面形式报启东XX局综合执法大队。逾期不改的，由社会保险经办机构核定缴费数额后，提交地税部门征收。97号指令书于当日向XX公司邮寄送达。XX公司不服，于2021年1月11日向启东市人民政府提出行政复议申请。启东市人民政府于当日受理，次日通知启东XX局书面答复并提交材料。2021年1月28日，启东市人民政府向王XX邮寄《参加行政复议通知书》，通知王XX作为第三人参加行政复议。因案情复杂，经负责人同意延长审查期限30日，启东市人民政府于2021年3月12日向XX公司、王XX邮寄参加行政复议通知书。2021年4月7日，启东市人民政府作出[2021]启行复第5号行政复议决定书(以下简称5号复议决定书)，维持了97号指令书，并向三方当事人邮寄送达。XX公司不服，诉至一审法院，请求撤销97号指令书及5号复议决定书。

一审法院认为，王XX自2006年8月至2017年4月10日在JL公司喷漆车间工作，期间未签订劳动合同，王XX与哪个单位存在劳动关系存在争议。2016年1月起JL公司喷漆业务由XX公司改为JW公司承包，王XX的用人单位由XX公司转为JW公司并非因王XX自身原因，且王XX对此也不知情。王XX自2018年以来一直就劳动关系的争议进行仲裁、诉讼，直至2020年3月10日，苏州市中级人民法院作出终审判决，确定王XX自2006年8月至2015年12月与XX公司存在劳动关系不能苛求王XX在未明确自身劳动关系存续状况的前提下以法院最终判决确认的劳动关系终止时间作为查处时效起点，在劳动关系不明的情况下应从生效文书确认王XX与XX公司之间的劳动关系之时(2020年3月10日)计算2年的查处时效起点。退一步讲，王XX自2006年8月至2017年4月10日在JL公司喷漆车间连续工作,2017年4月11日才离开JL公司工作地点其于2019年4月2日首次进行投诉，未超过两年的期限。后因王XX劳动关系争议在仲裁、诉讼过程中，启东XX局未启动劳动监察程序，苏州市中级人民法院二审判决之后，王XX及时提交了投诉申请，并未怠于行使自身权利。因此，王XX投诉要求XX公司补缴社会保险事项未超过2年的劳动保障监察时限。XX公司未按《社会保险法》的规定为王XX办理2006年8月至2015年12月的社会保险登记，启东XX局作出97号指令书指令XX公司限期改正并无不当。启东市人民政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出复议决定并送达等法定程序，程序合法，作出的5号复议决定书合法。一审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回XX公司的诉讼请求。

XX公司不服一审判决，向本院提起上诉称，第一，一审法院混淆了民事诉讼时效与行政查处时效。民事诉讼时效从知道侵权事实和侵权义务人起算,而案涉行政查处时效是指违法行为终止前的2年内。第二，一审法院将程序性救济与实体性救济混为一谈。确认之诉属程序请求权，即便确认与XX公司存在劳动关系，也失去了要求XX公司承担社保费用的实体请求权基础。若以程序性救济达到实体性救济的目的，2年的追溯时效将变得毫无意义。第三，一审法院未对行政行为进行实质审查。本案属于案情复杂、需要告知当事人听证权的情形，启东XX局未组织听证，未听取XX公司的申辩意见，也未经过集体讨论，存在明显的程序错误。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或者依法改判。

被上诉人启东XX局辩称，第一，在王XX2020年10月再次提交投诉申请后，启东XX局依法受理并在法定期限内作出97号指令书，程序合法；二，王XX自2018年以来一直就劳动关系进行仲裁、诉讼，不能苛求劳动者在未明确自身劳动关系存续状况的前提下以判决认定的劳动关系终止时间为投诉期限的起算点。王XX的投诉并未超过2年的投诉举报期限。第三启东XX局适用《社会保险法》第五十八条的规定责令限期改正适用法律准确。案涉行政行为并不涉及较大数额的罚款，无需适用《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第四十八条的规定。综上，请求二审法院维持原判，驳回XX公司的上诉请求被上诉人启东市人民政府辩称，王XX对2016年1月起JL公司喷漆业务由XX公司转为JW公司承包均不知情，XX公司从未向王XX明示过以XX公司名义于2015年12月与王XX解除劳动关系。启东市人民政府作出5号复议决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求维持原判，驳回XX公司的上诉请求。

被上诉人王XX未提交书面陈述意见。

本院经审查，对一审法院认定的案件事实和采信的证据予以确认。

本院认为，结合双方当事人的诉辩意见和一审判决的主要大容，本案争议焦点有两个方面:一是王XX的投诉有无超过2年的劳动保障监察查处时效;二是97号指令书的作出是否合法有据。

关于争议焦点一，涉及对《劳动保障监察条例》第二十条的理解和适用。

《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算:违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。本条是关于实施劳动保障监察查处劳动保障违法行为的时效规定。在劳动保障行政执法领域规定时效制度具有积极意义:一方面敦促劳动者在时效期间内及时行使举报、投诉的权利，促使劳动保障行政部门及时行使行政职权，提高劳动保障监察效率;另一方面在违法行为消极因素已经消除不再具有社会危害性的情况下，不予查处有利于稳定社会关系。基于上述理解，劳动者应当在用人单位违法行为终了之日起2年内进行举报、投诉。同时，考虑到因用人单位用工不规范，导致劳动者不知道用工主体或对用工主体存在错误认识的，劳动者客观上丧失了对准确用工主体举报、投诉的可能性。因此，当用人单位不依法与劳动者订立劳动合同导致劳动关系不明时，上述规定中的2年时效应当从劳动者明确知道与之存在劳动关系的用人单位起算。如果机械理解2年的规定，无疑会因为用人单位的用工不规范致使劳动者无从救济,也失去了劳动保障监察制度的立法本意。

本案中，王XX自2006年8月至2017年4月一直在苏州的JL公司工作，期间无论是XX公司还是JW公司均未依照《劳动合同法》的规定与王XX订立书面劳动合同。发生劳动争议后王XX提起数次仲裁和诉讼才明确劳动关系，直至2020年3月10日终审判决方才作出。至此，王XX与XX公司自2006年8月至2015年12月31日期间存在劳动关系这一法律事实才得以确认。因此，在劳动关系不明的情况下应从生效裁判文书确认劳动关系之时(2020年3月10日)计算2年的查处时效起算点王XX至2022年3月9日都具有投诉权。此外,自2018年以来王XX就劳动关系争议先后以仲裁、诉讼的方式寻求救济，也不存在怠于主张权利的情形。王XX从离开工作地点(2017年4月)到首次投诉(2019年4月2日)也发生在通常理解的2年查处时效内。综上，王XX的投诉没有超过2年的劳动保障监察查处时效，启东XX局对王XX的投诉应予受理。

关于争议焦点二，涉及到对97号指令书的合法性审查问题《社会保险法》第五十八条第一款规定，用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。第八十四条规定，用人单位不办理社会保险登记的由社会保险行政部门责令限期改正:逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款。因此，用人单位具有为其职工申办社保登记的法定义务，用人单位违反该义务的，社会保险行政部门有权责令限期改正。本案中，对XX公司未给王XX办理社保登记的事实各方均不持异议，启东XX局指令XX公司限期为王XX办理2006年8月至2015年12月的社会保险登记，认定事实清楚，适用法律准确。

需要指出的是，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。本案中，被诉97号指令书旨在敦促XX公司履行《社会保险法》第五十八条规定的为职工办理社会保险登记的法定义务，并未减损XX公司的权益或对XX公司予以惩戒，不属于行政处罚行为。因此，XX公司以启东XX局未履行《中华人民共和国行政处罚法》规定的听证、集体讨论程序为由主张被诉行政行为程序违法，明显不能成立。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。上诉人XX公司的上诉请求缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人XXX电器有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长※※

审判员 ※※

审判员 ※※

二O二二年五月九日

法官助理 ※※

书记员 ※※