申诉人：李某

被申诉人：烟台市福山区水利局

委托代理人：葛显光，康桥律师事务所律师

案由：不服行政处罚纠纷案

1994年2月27日，申诉人李某与本村村委签订了一份建房协议，约定：“李某在烟青一级公路回里镇望远路段东侧自己的粮田里建平房6间，用于车辆维修。占地面积0.5亩，每亩每年上缴村委200元”。协议签订后，李某经烟台市规化局福山分局批准，领取了《建设工程规划许可证》，并按规定交纳了1090元行政事业管理费。李某建房期间，福山区水利局认为所建房屋属于河道管理范围，以未经水利行政主管部门批准为由，予以口头制止无效，便于1995年10月27日向李某送达了（1995）烟福水政7号通知书，责令其停止建房，限七日内拆除。同年11月16日，又对李某送达了（1995）烟福水罚字第7号违反水法规行政处罚决定书，处以3000元罚款，赔偿损失2000元。李某不服处罚决定，向烟台市福山区人民法院提起行政诉讼。法院在审理过程中，水利局以处罚主文不明确为由，主动撤销了（1995）烟福水罚字第7号处罚决定，李某也撤回了起诉。1996年1月15日，福山区水利局再一次向李某送达了（1996）烟福水罚字第9号行政处罚决定书，限定七日内拆除建筑物，处3000元罚款。李某对处罚决定仍然不服，于1996年1月25日再次诉至福山区人民法院。

1996年5月6日，福山区人民法院作出（1996）福法行初字第5号判决，认定：原告虽将平房建在自已耕种的口粮地上，也经村镇和区规划部门批准，但未请示河道主管部门，被告单位发现制止无效，原告仍将平房建在外夹河的河滩上。被告依据法律规定对原告处罚，限期拆除房屋是正确的，但对罚款3000元，超出法律规定限度，原告诉讼请求无理，本院不予支持，判决：一、维持福山区水利局（1996）水罚字第9号处罚决定第一条；二、变更福山区水利局（1996）水罚字第9号处罚决定第二条，即罚款3000元改为1000元。

李某不服一审判决，申诉至烟台市福山区人民检察院。

1997年4月10日，烟台市人民检察院向烟台市中级人民法院提出抗诉。1997年5月16日，烟台市中级人民法院指定福山区人民法院再审。

1997年10月24日，福山区人民法院作出（1997）烟福法行再字第16号行政判决，维持福山区人民法院（1996）福法行初字第5号行政判决。

李某仍然不服，再次向检察机关申诉。

1999年11月15日，山东省人民检察院以一审、再审判决认定事实的主要证据不足为由向山东省高级人民法院提出抗诉，抗诉书中称：

1、根据《中华人民共和国河道管理条例》第20条第3款规定：“河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。”福山区人民政府于1992年划定的外夹河管辖范围，第1条规定：“主河床宽120米至180米，有堤防河段以堤角外10米；无堤防河段，按河床宽180米以外10米，均属河道管理范围。”经查证实，李某所建房屋是在外夹河的主河道与支河道之间的河滩上，距东主河道120米，西支河道56.3米，远远超过10米的规定。福山区水利局对李某建房作出处罚决定，既无事实依据，也无法律依据，属超越职权行为。

2、根据《中华人民共和国城市规划法》第32条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出规划设计要求，核发建设工程规划许可证。”经查证实，李某建房地点，属烟台市人民政府1993年7月20日烟政发（1993）70号文件规定的城区规划范围内。所建房屋经村委、镇和区规划部门批准，领取了《中华人民共和国建设工程规划许可证》。本案李某依法建房。并无过错。再审判决，维持福山区水利局对李某的处罚决定的主要证据不足。

山东省高级人民法院指定烟台市中级人民法院再审。

二、争议焦点

本案争议焦点：李某建房地带是否属于烟台市福山区水利局河道管辖范围，经规划部门批准核发了规划许可证是否就意味着李某的建房就一定合法。

为弄清李某建房地段是否属于河道管理范围这一问题，合议庭办案人员及双方当事人在开庭之后来到案发现场，经实地勘察发现：李某所建房之处位于约100多亩的玉米地里，玉米地的西测为“西支河道”，即一条从山上流下来的小溪，小溪的西侧为烟青一级路（堤防）；平日里小溪基本上处于涸竭状态，一到雨季，洪水顺小溪穿过，有时山洪能冲进玉米地；玉米地的东侧为外夹河主河道，河道里一年四季流水不断，外夹河河道的东侧有堤坝。玉米地南侧（即夹河上游）有一条七十年代修建的堤坝，堤坝东西弧型走向，东连夹河西岸，西临小溪东岸，建这条堤坝的目的明显是为了挡住夹河河流及山上流下的洪水，保护南侧的粮田。这样以来，堤坝的北侧自然就成了河床，只是随着时间的推移，河床逐渐抬高而形成一片三角洲，也就是现在的玉米地地带，但这仍然不能否认该地段属于河床这一事实！事有凑巧，1997年8月19日，烟台地区大到暴雨，办案人员再次亲临现场，发现山洪与夹河水汇集，玉米地成了一片汪洋大海！

经两次现场勘察，法庭查明：李某建房地段是一片两侧均有堤坝的河滩地，该地段属于福山区水利局河道管理范围。

另外，李某在经当地规划部门批准取得规划许可证后，其所建的房屋是否就一定合法呢？山东省实施《中华人民共和国河道管理条例》办法第十条规定“修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、闸坝、泵站及其他危及提防安全的建筑物与设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。建设项目经批准后，建设单位应将施工安排告知河道主管机关”。由此可见，当事人在河道管理范围内施工，必须先经河道管理部门批准，李某在未经河道管理机关批准而领取的规划许可证是无效的！

三、法院最终判决

法院在两次开庭、两次现场勘察后认定：李某所建的房屋位于两侧有堤坝的河道范围之内，该地段属于福山区河道管理范围之内。为此，根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十一条第一款“有堤坝的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地、行洪区、两岸堤防及护堤地）”之规定再审法院维持了福山区人民法院作出的（1996）烟福法行再字第5号行政判决。

四、评析

本案从福山区水利局处罚、撤销处罚、再处罚、李某不服起诉、原审法院判决、李某申诉、检机关抗诉、法院再审维持、李某再申诉、检察机关再次抗诉、法院二次维持，历经六年时间，可唯一波三折！何以致此？关键一点是李某和检察机关认为李某所建的房屋位于无堤防地段！如属无堤防的，根据福山区人民政府划定的范围，河道管理机关管理范围仅限于“河床宽180米以外10米”，以此推论，李某所建房屋当然不属于河道管理范围以内。但事实上，李某建房地段东侧有堤坝、西侧有堤防（公路），该地段属于河滩地，既然属于河滩地，就勿需再在河滩地上界定管理范围，福山区水利局对该河滩地享有管理权！据此，根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十一条之规定，再审法院再一次维持原一审判决是正确的！

注：为保守当事人的商业秘密，本文对当事人的名称及涉案时间等事项已做了技术性处理。