完善我国城市房屋拆迁制度的思考

　　完善我国城市房屋拆迁制度的思考

　　[摘要]如何建立和完善城市房屋拆迁的补偿制度是社会关注的问题，因为它直接关系到被拆迁人的生存及生活，直接关系到社会的稳定和公共利益的实现，直接关系到国家对私有财产权的尊重和保障程度，甚至关系到和谐社会的构建。文章拟从分析我国城市房屋拆迁的现实状况入手，找寻解决此问题的各种路径，并重点阐述《物权法》的出台对建立城市房屋拆迁制度的影响，比较前后政策的价值倾向，在我国现有条件下，提出完善我国城市房屋拆迁制度的相关建议。

　　[关键词]城市房屋拆迁 物权 建议

　　城市房屋拆迁制度是我国特有的一项法律制度，它随着城市的建设和发展而出现，目前已经成为我国经济生活中争议最大、纠纷最多的一项制度。在世界上，大多数国家是通过建立土地征收制度解决因建设需要拆除房屋这一问题的。所谓土地征收是指国家因公共利益的需要，按照法定程序，对私有土地所有人给予合理补偿，以强制手段获得其土地所有权的行为。我国的城市房屋拆迁制度在本质上也是国家对私有财产的征收，其前提条件应是拆迁人对被拆迁人给予相应补偿。正是因为补偿的不到位，使得被拆迁人的合法权益得不到保障，并且在实践中酿成了多起惨痛事件。我们可以作一下简单回顾，2000 年 9 月 12 日，安徽省池州市青阳县下岗工人朱正亮不满县政府的旧城改造拆迁安置，在天安门金水桥上自焚;2003 年 8月 22 日，南京市邓府巷 39 岁的翁彪因为不满当地拆迁办强行拆迁，在南京市玄武区邓府巷拆迁指挥部点燃汽油自焚身亡;2003 年 10 月 1 日，北京市民叶国强因为不满房屋拆迁跳入天安门金水河等等。这一起起惨烈的“自杀式抗议”事件，使我们不得不反思我国现行的房屋拆迁法律制度。城市房屋拆迁补偿制度在资本主义国家的城市改建过程中，是由土地征收等相关的法律加以明确规定的。在我国，宪法规定城市土地属于国家所有，因此，在进行城市房屋拆迁时，往往仅对房屋所有权人以房屋价值的补偿，而对土地使用权的补偿很不到位，另外在实际操作中补偿的范围、方式、标准、程序等也很不规范。随着国有土地使用权有偿使用制度的建立完善，使得土地使用权的财产属性愈加显现出来，被拆迁人对于自己财产权利的保护意识也逐步增强，这就使如何建立和完善城市房屋拆迁的补偿制度显得更加突出。因为这直接关系到被拆迁人的生存及生活，直接关系到社会的稳定和公共利益的实现，直接关系到国家对私有财产权的尊重与保障程度，甚至关涉到社会主义和谐社会的建成。因此，在目前我国正进行的大规模经济建设的形势下，确立更加合理的补偿原则、补偿范围、补偿程序等，并在国家相关法律中予以明确规定，从而更好地保护产权人的合法权益，有着非常重要的现实意义和实践价值。在这种背景下，2007年10月1日正式实施的《物权法》为城市房屋拆迁制度的建构与完善提供了立法及执行依据，《物权法》的正式实施，将规范我国城市房屋拆迁行为，进而为保护公民的私有财产起到极其重要的作用。下文拟从分析我国城市房屋拆迁的现实状况入手，找寻解决此问题的各种路径，并重点阐述《物权法》的出台对建立城市房屋拆迁制度的影响，比较前后政策的价值倾向，在我国现有条件下，提出完善我国城市房屋拆迁制度的相关建议。

　　一、我国城市房屋拆迁的现实状况

　　我国城市房屋拆迁过程中，有多种力量、因素在其中起作用，最主要的有三方：政府部门、拆迁人与被拆迁人。而纵观各方所起之冲突，其焦点和核心都在于被拆迁人的权益在拆迁过程能否得到合理保障，所失利益能否得到合理补偿，究其实质，就是被拆迁人的私人财产权在现行制度下能否得到合理保护。对被拆迁人私人财产权的保护，经历了以下几个时期，每个时期，对其保护程度随着我国国家政策的改变、经济发展的状况和人权理念的更新而迥然有异。

　　(一)计划经济体制下的城市房屋拆迁立法

　　新中国的城市房屋拆迁起始于 20世纪50年代。在计划经济体制下，城市房屋拆迁主要靠计划和行政命令。当时由于经济发展状况决定，城市土地资源不是十分紧缺，没有大规模的旧城改造，因而拆迁量比较小。1953年12月5日国务院颁发《关于国家建设征用土地办法》，规定：“因国家建设的需要，在城市市区征用土地时，应按公平合理的代价予以补偿。”1958年1月6日国务院公布的《国家征用土地办法》也规定：“遇有因征用土地必须拆除房屋的情况，应当在保证原来住户有房屋居住的原则下，给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平的原则发给补偿费。”1986年全国人大常委会颁布《土地管理法》，其中专设第四章“国家建设用地”，其有关房屋拆迁的规定是在过去法规基础上修订的，主要内容也是一致的。这一时期的立法内容较简单，大都是原则性的规定，计划经济体制的痕迹很明显。而且由于当时的投资主体完全是国家，拆迁行为的发生也往往是由于征用土地引起的，所以对于房屋拆迁补偿的规定都是放在土地征用的规定中。

　　(二)过渡时期的城市房屋拆迁立法

　　进入20世纪90年代，为居民解困，改善居民的居住条件，与经济的迅速崛起所表现出的对城市化的强烈渴求相一致，我国进入大规模的城市扩张和旧城改造时期，城市房屋也经历着由公有制房屋为主体的所有权结构向以私有房屋为主转轨的住房制度改革。此时期的城市房屋拆迁是典型的给付行政，是福利行政的具体化，政府拆迁也被称为“最大的民心工程”。但是由于当时实行的是住房双轨制(福利房和私有产权房并存)，城市房屋拆迁中的矛盾已初露端倪。1991年，我国第一部城市房屋拆迁管理的行政法规——《城市房屋拆迁管理条例》出台。其对城市房屋拆迁的管理体制、审批权限和程序、补偿安置原则、法律责任等做出了原则性规定，对于规范房屋拆迁行为，维护拆迁当事人的合法权益，保障城市建设的顺利进行，发挥了积极作用，使我国城市房屋拆迁走上法制化的轨道。此外，国务院还制定了《城市私有房屋管理条例》、《土地管理法实施条例》、《城市房地产经营管理条例》、《文物保护法实施细则》等行政法规，都含有调整拆迁各方面法律关系的规范。各省、市、自治区也基本上依国务院的拆迁行政法规制定了自己的拆迁办法或者细则。[page]

　　(三)市场经济体制下的城市房屋拆迁立法

　　随着市场经济的发展和城市化建设的推进，为了解决政府资金严重短缺与不断增长的危房改造和现代化城市建设的需求之间的矛盾，政府在危房改造中开始与房地产开发商结合起来，“政府出政策，开发商出资金”的城市危房改造的模式逐渐形成。从1998年7月1日起，我国实行住宅商品化，标志着我国正式告别运行了几十年的实物型福利分房制度。拆迁纠纷从最初的拆迁户家庭成员内部分配问题逐渐演变为拆迁户和开发商、拆迁户和政府的矛盾，有的“民心工程”逐渐演变为“扰民工程”。经过十年的实施，1991年《城市房屋拆迁管理条例》中的一些规定已经明显不能适应新的形式和需要，市场经济的发展，投资主体的多元化，人们对私有财产的保护意识以及相关法律、行政法规的相继出台等因素，都使立法者开始考虑对条例中的一些规定进行修改、补充和完善。2001年6月6日，国务院在1991年条例的基础上又发布了新的《城市房屋拆迁管理条例》，为我国城市房屋拆迁提供了法律准则与依据。与1991年条例相比较，可以发现我国城市房屋拆迁的一些新的立法精神。

　　1. 修改了对拆迁人和被拆迁人的规定

　　在旧条例中，拆迁人是指依法取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人;被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人(包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人)和使用人。而在新条例中，拆迁人是指依法取得房屋拆迁许可证的单位，取消了个人作为拆迁人这一项;被拆迁人是指被拆迁房屋的所有权人，取消了房屋使用人。新条例取消了个人可以作为拆迁人的规定，主要出于保障被拆迁人利益的角度考虑，个人的偿债能力相对于单位而言比较弱，因而仅仅许可单位成为拆迁人可以使得被拆迁人的拆迁补偿得到一定的保障。而对被拆迁人仅仅规定为房屋所有权人则是新条例理顺了房屋拆迁法律关系的主体，因为拆迁行为直接针对房屋，因而只有房屋的所有权人才可以成为被拆迁人;至于房屋的使用人，其与房屋所有权人有直接的法律关系，但并不和拆迁人存在直接的产权关系，因而房屋使用人并不是拆迁法律关系中的被拆迁人。

　　2. 取消了拆迁方式中的统一拆迁

　　旧条例规定“有条件的城市中实行开发的地区，应当实施统一拆迁”。政府的统一拆迁或者以政府名义进行的统一拆迁，可以提高拆迁的权威性，尽量减少城市房屋拆迁的障碍与阻力，对减轻建设单位的拆迁负担，提高拆迁的效率起到了积极的作用。但是，统一拆迁毕竟是计划经济的产物，在社会主义市场经济日益完善的今天，统一拆迁已经没有存在的空间，而且其弊端也日益显露出来。首先，在目前的城市房屋拆迁中，以营利为目的的商业拆迁的比例日益上升，而市政拆迁和作为公益事业的建设活动引起的拆迁比例在下降，房地产开发商在城市房屋拆迁中扮演着越来越活跃的角色，房屋拆迁活动已经推向了市场，政府的统一拆迁丧失了存在的现实基础。同时，统一拆迁极容易引发拆迁人与被拆迁人之间的矛盾，因为这种拆迁方式无视被拆迁人的意思，完全由政府主导，而被拆迁人即使有怨言，也敢怒不敢言，损害了政府与群众之间的关系。因此，新条例适应转变政府职能的要求，确立了政企分开、依法行政的基本原则，取消了政府组织的统一拆迁的方式，明确规定“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托”。

　　3. 确立对房屋所有人进行补偿，兼顾对使用人的安置

　　旧条例规定，对于拆除出租住宅房屋应当实行产权调换，原租赁关系继续保持。这样规定，一方面，保护了承租人继续租住住房的权利，但另一方面，却限制了房屋所有人选择补偿方式的权利。新条例第27条第1款规定，拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。这样规定有两层含义：第一，体现了对房屋所有人补偿的原则，保障了所有人选择补偿方式的权利，可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。第二，设定了拆迁人对被拆迁人给予补偿的前提，即被拆迁人必须妥善安置承租人或者双方协商一致解除租赁关系，才能获得补偿。如果房屋所有人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议，为了保障房屋承租人的利益，新条例第27条第2款进一步明确规定，对双方达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人订立房屋租赁合同。这样，既保证了对房屋所有权人的补偿，又实现了对房屋承租人的妥善安置。新条例对房屋承租人予以保护，使房屋承租人不会因拆迁而无房可住，符合我国城市房屋租赁现象比较普遍的国情，有利于减少拆迁过程中的阻力，防止产生社会不安定因素。

　　4. 补偿方式和补偿标准重新调整

　　旧条例规定，拆迁补偿实行产权调换、作价补偿，或者产权调换和作价补偿相结合的形式。产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算;作价补偿的金额按照所拆房屋原建筑面积的重置价格结合成新率结算。这样规定，对于房屋所有人来说，作价补偿的金额往往不足以在市场上购买相应的房屋。新条例第24条规定：“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”第25条规定：“实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当按照本条例第24条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。”将城市房屋拆迁的补偿标准推向市场是新条例的一个重大变化，体现了城市房屋拆迁补偿从计划走向市场的重大转变。同时货币补偿和产权调换都要综合考虑影响房屋价格的各种因素，而不是简单地采取重置价格结合成新率作为补偿标准，体现了对被拆迁人利益保护的原则。但是没有明确具体的补偿金额评估方法、评估机构的选择等具体评估措施，仍然难以充分保障被拆迁人的利益。[page]

　　2001年条例颁布后，对于缓解拆迁矛盾，规范城市房屋拆迁起到了一定的积极作用。建设部依据《城市房屋拆迁管理条例》，于 2003 年底又制定并下发了《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》两项规章。但随着经济的发展和城镇化水平的提高，全国各地城市建设进入大规模发展期，拆迁量骤增，拆迁纠纷的矛盾也大量增加，甚至发生恶性事件。拆迁矛盾已经剑拔弩张，达到尖锐化的程度。面对严峻的形势，我们有必要分析城市房屋拆迁中私人财产权保护存在的问题，探究私人财产权保护不力的原因，找出私人财产权法律保护的有效路径，为城市建设创造和平、稳定的社会环境。

　　二、我国城市房屋拆迁制度存在的问题

　　2004 年宪法修正案颁布后，发生了一些公民在抵制房屋拆迁的过程中持宪维权的事件，一方面说明公民宪法权利意识的增强，同时也说明在当代中国，私有财产权总的来说不是被保护过头了，而是长期以来缺乏最基本的保护。城市房屋拆迁中私人财产权保护存在的问题最为主要的是政府角色错位，行政违法行为多;拆迁补偿对被拆迁人的财产权保护不够;司法功能发生偏离，对私人财产权救济不力。

　　(一) 政府角色错位，行政违法行为多

　　在城市房屋拆迁中，政府处于一个重要的地位。一方面，政府通过行政管理，与开发商和居民产生密切的行政关系。另一方面，政府又超脱于开发商与被拆迁人之外，不得干涉平等主体之间的民事行为。因此，政府在城市房屋拆迁中的角色重要而且特殊。它既要保证市场的自由竞争秩序，又要维护公共利益和保障私人权利。

　　然而，在城市房屋拆迁中，政府部门管理职能与拆迁行为不分，法制观念不强，习惯于用行政干预代替法律、法规，有法不依，以权、以言代法的现象比较突出，违法行政，出现职能错位、越位和缺位。透视政府在城市拆迁中的行政违法行为，主要表现为：

　　1.滥用当地财力，盲目扩大拆迁规模，大搞“形象工程”、“政绩工程”。

　　2.滥用拆迁行政许可权。

　　3.房屋拆迁管理部门热衷于接受委托，承担具体的拆迁任务，在被拆迁人有意见时，又以主管部门的权威进行压制，政企不分、政事不分。

　　4.拆迁前也不听取被拆迁人的意见，拆迁补偿、安置标准不公开，老百姓有异议时，不认真解释，剥夺拆迁户的知情权和选择权。

　　5.拆迁裁决程序缺乏公开、公正性，裁决内容不具体。

　　6.行政权力非法介入商业拆迁。

　　7.部分执法人员的素质不高，法律知识缺乏，违背拆迁执法程序，采用暴力、野蛮行为强拆群众房屋，导致矛盾激化。

　　(二) 拆迁补偿对被拆迁人的财产权保护不够

　　拆迁补偿是城市房屋拆迁中的核心问题，直接关系到被拆迁人的利益，因而也成为拆迁纠纷的焦点。拆迁补偿对被拆迁人的财产权保护不够，主要表现在以下几个方面：

　　1.补偿范围过于狭窄

　　2001 年《城市房屋拆迁管理条例》规定我国拆迁补偿的范围包括房屋及其附属物、房屋收益以及搬迁费用四个部分，却未提及对被拆迁人的土地使用权的补偿。

　　2.补偿价格评估方法存在缺陷

　　补偿价格评估是城市房屋拆迁补偿中的一项重要工作，直接决定了对被拆迁人的补偿金额，是拆迁人与被拆迁人极易产生冲突和纠纷的争议所在。按照2001年《条例》规定，价格评估“根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”。有些省份在地方条例中规定了“基准价格+修正”的估价方法。但在实践中，地方政府往往并未根据城市房价变化及时调整基准价格，造成评估价格与市场价格相差甚远，被拆迁人遭受巨大经济损失。

　　3.评估机构缺乏独立性，正常估价活动受到干扰

　　在城市房屋拆迁过程中，房屋评估机构通常由拆迁人指定。这些评估机构因与委托人有利益关系，在缺乏严密的市场监督情况下，很难保证其在房屋估价中的中立性和公正性。

　　(三) 司法功能的偏离与救济不力

　　司法诉求是公民行使权利保护的最后途径。在城市房屋拆迁过程中，被拆迁人的合法权益遭受损害时，往往求助被视为维护正义最后一道屏障的法院。但是《条例》第17条却堵塞了被拆迁人司法救济的途径。“被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制执行。” 对公民生命、自由和财产的强制执行必须经过司法程序，这是法治社会的最基本的要求，也是世界通例。可是《条例》却剥夺了被拆迁人依法享有的司法救济权，甚至让本应独立办案的法院成为城市房屋拆迁主管部门的“执行机构”。一些地方党委、政府把法院作为一个职能部门看待，许多房屋拆迁案件在诉讼之前就让法院参与拆迁工作，一些法院领导甚至成为城市拆迁工作领导小组的成员。法律救济衰微，而非理性暴力大兴。正是由于司法功能的偏离与救济不力，被拆迁人权利受损后，要么忍气吞声，要么层层上访，要么走向暴力抗争的悲剧。对公民财产的强制征收被排除司法程序之外是对法治、也是对新修改的宪法的最严重破坏。[page]

　　因此，要根治这些弊病，必须从多个角度问诊，进而寻求解决问题的良方。从法律制度的建构而言，《物权法》的出台对维护被拆迁人的合法权益及保护他们的私有财产无疑起了基础性的纲领作用。

　　三、《物权法》对构建我国城市房屋拆迁制度的深层影响

　　城市房屋拆迁实质是征收制度的一种具体表现形式，因此，城市房屋拆迁制度的完善应受征收制度的指导和约束。《物权法》依据宪法第13条之规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”通过42条对城市房屋拆迁制度进行了宏观设计，其主要特征如下：

　　(一)物权法以基本法的形式明确了对城市房屋拆迁应具备的条件。根据物权法的规定，征收必须符合以下几项基本条件，即出于公共利益的需要、依照法律规定的权限和程序、征收对象必须合法、征收后应依法给予补偿。

　　(二)物权法对城市房屋拆迁后的补偿规则作了具体的、可操作性强的规定。一般认为，现代财产权宪法保障规范体系中的三层结构，即第42条规定的“财产权不可侵犯条款、对财产权的限制条款、对财产权征收征用后的补偿条款”。这三方面内容是相辅相成、缺一不可的。在我国目前城市房屋拆迁制度中，建立完善的拆迁补偿制度尤为重要。

　　物权法关于征收制度的规定，对于充分保护公民、法人的财产，维护被拆迁人的合法权益具有十分重要的意义。鉴于实践中已经出现了不少拆迁补偿方面的纠纷，因此需要通过物权法的规定为司法裁判提供法律依据。物权法作为我国法律体系中的基本法律，已经确立了房屋拆迁制度的基本框架，行政法规、规章以及司法解释只能够在其框架内加以细化规定，而不能违反物权法关于征收制度的基本精神。

　　《物权法》虽然从宏观上对房屋拆迁制度作了基本架设，从基本法的角度上为城市房屋拆迁制度的完善提供了可能，但从操作及实践层面来看，《物权法》仍显粗疏，实务部门无法根据《物权法》的第42条规定具体指导我国城市房屋拆迁的实践。因此，根据《物权法》征收制度中的基本精神及价值倾向对城市房屋拆迁制度进行细化实属必要。

　　四、完善城市房屋拆迁制度的相关建议

　　由于《物权法》已对征收制度作了基本的规范，因此，城市房屋拆迁制度也应遵循征收制度的立法设想及实践路径进行建构。

　　(一)确保城市房屋拆迁是为了公共利益的需要

　　《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”因此“为了公共利益的需要”是从事城市房屋拆迁行为的首要条件。物权法对公共利益的内涵并没有做出明确的界定，在物权法起草过程中，对物权法中是否应当对“公共利益”的内容做出明确界定，一直存在争议，但物权法最终没有对“公共利益”这一概念做出具体界定。因为从本质上说，“公共利益”是一个类似于诚实信用、公序良俗等弹性条款的概念，一个难以在法律上对其内容加以明确界定的概念。但并不是说“公共利益”的范围无限扩大，它也有其内涵，这才是我们要把握的：

　　1. 公共利益概念的宽泛性。公共利益所包括的范围是非常宽泛的，如国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关和慈善事业等，它既可能是经济利益，也可能是指社会的福祉，还可能包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。

　　2. 公共利益内容的发展性。公共利益本身是一个开放的概念，具有不可穷尽性，也就是说其类型繁多，且随着社会的发展而不断发展。公共利益不仅要看人民是否客观上受益，而且还要反映社会公共政策的需要。例如，在几十年前，很多国家并没有把消费者利益看作公共利益的范围，认为这纯粹是一个商业利益问题。但是在最近几十年，随着世界各国对消费者利益保护的加强，很多国家的判例学说，越来越承认消费者利益也可能是公共利益保护的对象，这就表明公共利益的内涵在不断扩大，甚至包含了商业利益。

　　3. 公共利益内容的不确定性。因为利益内容本身是一个价值判断的对象，具有一定的主观性。例如，要拆除某个地方的居民小区建造一个医院，一些人会认为此种行为是符合公共利益的，但另一些会认为，保留原来居民区的特征，维持原有的风貌，从而保护城区的历史，可能也体现了一定程度的公共利益。对于公共利益理解的不同，是因为人们是从不同的角度来做出评价和判断的。

　　4. 公共利益的层次复杂性，决定了在法律上对其类型化是十分困难的。公共利益中包含了社会全体成员的共同利益(如国家安全利益等)，不特定人关于经济、教育、文化等方面的利益，消费者利益、城市基础设施建设、交通安全等等。这些利益本身有不同的层次，不同层次的公共利益，保护的力度也不同。如果各种不同的公共利益之间发生冲突，法律上需要解决的是，如何使公共利益最大化。这就需要分析公共利益的层次，优先保护更高层次的公共利益。

　　鉴于上述原因，物权法中维持宪法关于公共利益的抽象的表述，没有采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵，无论从立法技术和操作实践来讲，都有其合理性。这就要求我们在构建城市房屋拆迁制度时，适时适地，合情合理地把握“公共利益”的丰富内涵。[page]

　　(二)界定房屋拆迁补偿的范围与内容

　　从总体上说，凡行政补偿制度比较完善的国家，立法上对于间接损失的补偿大多予以肯定，只是在具体规定方面不尽相同。在法国，“公正的补偿要求被征收不动产的所有者及其他权利人的全部损失都能得到补偿”。而从我国《城市房屋拆迁管理条例》规定来看，房屋拆迁补偿范围还停留在房屋所有权、附属物所有权和收益权，应予补偿的收益主要包括三种，即租金、生产经营预期收益和拆迁产生的费用。至于房屋及附属物所占有的土地使用权是否给予补偿，《城市房屋拆迁管理条例》却未做规定。这是由于我国房地分管的体制所决定的：房屋拆迁的法规不涉及土地问题，土地问题由土地法加以规定。新拆迁立法应对拆迁的补偿范围予以完善。应当将土地使用权的补偿与房屋所有权的补偿结合起来，以保护被拆迁人不会因为土地的征收或收回和房屋拆迁而受到太大的影响和损失。

　　(三)明确房屋拆迁补偿的标准与方式

　　我国向来不承认完全补偿说，但我国现有的房屋拆迁补偿标准连合理补偿、适当补偿的标准都算不上，实际上只是一种“抚慰性”补偿。笔者认为，房屋拆迁补偿即使不能恢复房屋的原有价值，也应当使被拆迁人与原有经济地位大体相当，即不能使被拆迁人的生活状况有显著的降低，这才符合公平的要求。根据中国的国情，在宪法中明确规定补偿的基本原则——合理补偿原则后，还必须明确补偿的标准，即以被拆迁房屋的市场价格为主要标准，公平、公正、公开地对被拆迁人给予补偿。

　　在补偿的具体方式上，被拆迁人可以选择实行货币补偿或者房屋产权调换的方式。但无论是采取货币补偿还是采取实物安置，关键是要明确对被拆迁人权益的保障，从“重建设、轻补偿”的观念转变为“建设补偿并重”的观念，切实从法律制度上解决对被拆迁人利益保护不够的问题。

　　(四)完善房屋拆迁补偿的程序与救济

　　公用征收程序一直是我国立法中的薄弱环节，房屋拆迁程序的立法亦是如此。房屋拆迁行为虽然是强制行为，但现代行政的“服务”理念要求相对人的充分参与，使行政权力最大限度地受到“事中”制约，以及相对人的权利最大限度地受到“事中”保障。在补偿制度比较健全的国家，行政补偿的程序一般由这样几个阶段组成：首先是报价，即由行政主体就补偿的金额提出报价;其次是协商，在行政主体的报价被相对人行政主体就补偿的金额提出报价接受或行政主体接受了相对人所要求的补偿的金额时，可以确定补偿金的最终价格;最后是裁决，当行政主体与相对人不能就补偿价格取得一致意见时，双方均可提请法院裁判补偿金额。我国的房屋拆迁补偿立法应借鉴国外的经验，规定严格的法律补偿程序。必须抛弃我国土地征收的批准决定直接具有被征收财产移转的法律效果，补偿程序仅是附属程序，补偿与否不影响被征收财产的实际移转占有的规定。新拆迁立法须将补偿程序视为拆迁的前置程序，补偿与否将直接影响被征收财产的实际移转占有。具体包括：第一，征用程序。如：财产评估程序、补偿标准公示程序、补偿方案的协商确定程序等。第二，救济程序。如：行政裁决程序、诉讼程序。这些程序都必须明确而完善，特别要避免地方政府同时充当决策者、规则制定者、征用方及纠纷的最后裁决者的多种角色。只有这样，才能实现公正与效率的有效统一。

　　救济是对相对人权利进行事后保障的关键制度，所以最后的裁决环节是房屋拆迁补偿程序的核心。不论拆迁人是行政主体还是行政主体以外的其他组织，关于补偿金问题不能由拆迁人单方面决定，在拆迁人与被拆迁人未就补偿安置达成协议的情形下，应将补偿安置的裁决权交由法院而不是房屋拆迁管理部门或地方政府去行使，因为房屋拆迁管理部门或地方政府是房屋拆迁的决定者，是拆迁法律关系事实上的当事人之一，他们与拆迁人在利益关系上是一致的，再由他们就补偿安置进行裁决，必然会在利益上产生冲突，有违裁决的公正性。而由法院最终裁决这样的争议显然是至关重要的，因为法院相对中立，而且法院的裁决不是任意的，它必须遵循一定的原则和标准，必须以法律为依据，只有这样才更能体现公益与私益动态中的平衡。