关于完善自主择业退役军人安置法律的思考

退役军人自主择业安置制度是国家为退出现役的军人提供生活保障的制度，它是国家按相应的制度设计，为符合自主择业条件的退役军人，退出现役后的生活、就业所做的安排，是社会保障制度的重要组成部分。该制度设计的是否科学、是否合理、是否公平，直接关系到军队的稳定，关系到国家的未来，关系到当事国社会关系的和谐，因此，自主择业退役军人安置制度是我国政府应给予特别关注的制度。

自主择业退役军人安置制度制定的好坏，落实是否到位，不仅直接影响到已退役自主择业军人的生活状况，更影响到现役军人思想的稳定，预备加入现役人员的态度，更涉及到国家和政府的稳定。探索完善自主择业退役军人安置保障法律体系，从网络搜索的情况看，有关文章也不少，但大都是关注于某一个方面，不能从根本上解决退役军人自主择业的生活保障问题，因此，从体系上探索自主择业退役军人的生活保障问题，在学术上应有重要的学术价值。

本文从我国现代退役军人安置制度的历史演变谈起，概括总结了我国退役军人安置制度演变的四个时期，以及各时期相应的政策法律，从中归纳总结了我国退役军人安置制度发展演变的轨迹，探索退役军人安置制度发展的方向。通过对军人退役安置制度现状的分析，揭示了计划分配安置退役军人制度面临的社会体制改革迅速与军人退役安置制度滞后的矛盾、新的公共管理模式与现行军人退役安置制度新要求的矛盾、国家保障体系的改革推动军人退役安置制度的转变，以及军人退役安置制度的内在矛盾等决定了军人退役制度改革的必然性等问题，对自主择业出台的背景进行了概括。另一方面，也着重对自主择业制度设计问题、执行中存在问题等做了进一步的探究。通过对国外退役军人安置模式的阐述，着重论述了世界上较为普遍的三种退役军人安置模式，其中对我国自主择业退役军人安置制度启示是：一是完善自主择业规定应与中国政治环境相适应；二是完善自主择业安置规定应与中国的经济环境相适应；三是完善自主择业安置规定应辩证体现“扬”与“弃”的关系，注重吸收世界上退役军人安置制度的有益成份，剔除其糟粕；四是完善自主择业安置规定应综合平衡各种社会利益，避免制造不和谐因素。最后，就改革完善具有中国特色的自主择业退役军人安置法律体系，提出自己的观点。针对自主择业退役军人安置法律体系的改革完善，大胆提出了对自主择业退役军人退出现役进行立法、对现役军人的社会保障、对自主择业退役军人退出现役的住房保障立法、对自主择业退役军人退出现役后的管理立法的立法构想，希望这些构想能够对自主择业退役军人安置法律体系的改革完善提供有益的参考。

关键词：

完善，自主择业，退役军人，安置法律，思考

On the Improvement of the Independent Choosing Profession VeteransPlacement of Legal Thinking

Veteranschoose placement system is a country to ex-servicemen to provide livingsecurity system, it is a country in accordance with the relevant system design,in order to comply with the choosing conditions of ex-servicemen, afterretiring from active service life, employment doing arrangements, is animportant part of social security system. The system design is scientific,reasonable, fair or not, directly related to the stability of the armed forces,to the country\'s future, in relation to the parties in the harmony of socialrelations, therefore, the independent choosing profession SSDs is ourgovernment should give special attention to the system.

Theindependent choosing profession SSDs to develop quality, implementation is inplace, not only directly affect the retired independent career soldiers livingcondition, but also affect the active duty military thought stability, ready tojoin active duty personnel attitude, more related to the country and thestability of the government. Exploration on perfecting jobs retired militarypersonnel resettlement safeguard legal system, from the network searchcondition, the article also many, but most of them are focused on one aspect,can not fundamentally solve the veterans choose life security, therefore, fromthe system to explore jobs retired military life security, in the academicshould be the important academic value.

This textis from the our country modern SSDs historical evolution about, summarizes ourcountry SSDs evolution of four periods, as well as the period of thecorresponding policies and laws, to summarize our SSDs evolution, exploring theSSDs development direction. Based on the analysis of the present situation ofSSDs, reveals the plan allocation for retired military personnel system to facethe social reform quickly with SSDs lag contradiction, new public managementmode with current SSDs new requirements of the conflict, the national securitysystem reform to promote the transformation of SSDs, as well as soldiers theplacement of retired system intrinsic contradiction decides the militaryretirement system reform the problem such as the inevitability, jobs forbackground are summarized. On the other hand, it focuses on the independentchoosing profession system design issues, problems in implementing to dofurther research. Through the foreign veterans resettlement mode to elaborate,discussed the world widely three veterans resettlement mode, which to ourcountry the independent choosing profession SSDs enlightenment is: one is toimprove the independent choosing profession should be provided with Chinesepolitical environment; two is to improve self employment placement should beprovided with Chinese economy adapt to the environment; three is to improveself employment placement rules should be dialectic embodiment\" Jan\"and\" abandoned \", pay attention to absorb the world\'s SSDs usefulcomponent, discard the dross; four is to improve self employment placementprovisions should balance the interests of various social, not createharmonious factors. Finally, with respect to reform perfect with Chinesecharacteristics of jobs retired military personnel resettlement legal system,put forward their own views. For jobs retired military personnel resettlementlegal system reform, bold put forward jobs for veterans demobilized servicemen,legislation on social security, jobs for veterans demobilized housing securitylegislation, jobs for veterans after retiring from active service managementlegislation conception, hope these ideas to jobs retired military personnelresettlement legal system reform to provide beneficial reference.

Key Words:

Perfect, IndependentChoosing Profession, Retired Military Personnel, Placement of the Law, Reflection

引 言... 1

第一章 我国当代军人退役安置体系的历史演变及自主择业出台的背景... 2

第一节 我国当代军人退役安置制度的演变... 2

第二节 自主择业安置政策出台的背景... 8

第二章 自主择业安置政策存在的问题... 16

第一节 自主择业制度设计中存在的问题... 16

第二节 自主择业执行中存在的问题... 18

第三章 国外退役军人安置模式及对我国完善自主择业安置政策的启示... 21

第一节 国外退役军人安置模式... 21

第二节 国外退役军人安置对我国完善自主择业政策的启示... 24

第四章 对完善自主择业退役军人安置立法的建议... 27

结 论... 31

参考文献... 32

作者简介及科研成果... 33

后 记... 34

当前退役军人自主择业安置制度仍需进一步完善，其矛盾凸显的外在表现是，仅2011年下半年，就先后出现了吉林省自主择业干部、广州市自主择业干部等自主择业干部群体上访事件，每一事件的上访人数都在百人以上，这都说明现行自主择业退役军人安置制度存在的矛盾已激化到一定程度。

作为自主择业退役军人的一员，作者对退役军人自主择业安置制度的缺陷感同身受，特别是自主择业干部的退役金增长缺乏法定机制，与现役军人及退休部队干部相比严重滞后，且增长幅度低于法定的比例，这些都成为自主择业军转干部群体上访的导火线，也已成为影响社会稳定的隐形火山。而自主择业退役军人群体生活没有尊严，必将影响部队人员的更新，现役军人的军心士气以及国家国防安全。

“位卑未敢忘忧国”，为建设强大的国防，为祖国的繁荣富强，我真心的希望退役军人自主择业安置制度能跟紧世界形势，适应社会发展，平衡社会利益，让为祖国献了青春献自身、献了自身献子孙的自主择业退役军人，能够充分享受到社会发展的成果，能够有尊严地生活。

1949年新中国成立，我国退役军人安置制度的演变，以特定的历史背景为依托，既受历史背景的制约，也有其自身的发展规律。其演变进程，大致可以分为以下四个时期：

1950-1958年以复员工作为主的时期，主要针对的是朝鲜战争时期，大量的志愿兵役制下的军人，由于战争的结束而复员。这一时期，军人退役安置制度体现出由战争时期向和平时期过渡的特征。

1950年，毛主席在党的七届三中全会上指出：“在保障有足够力量用于解放台湾、西藏，巩固国防和镇压反革命的条件之下，人民解放军应在一九五○年复员一部分，保存主力[1]”。此后8年，我国共有620多万军人退出现役，其中，复员483万余人，转业136万余人[2]。这一时期是我国退役军人安置制度的确立时期。其规定主要包括以下两方面：

首先，确立了退役军人安置工作的原则。一是服从国防建设需要和国家经济建设。新中国建立之初，国家政权建设、经济建设都需要大量的人力，因此，“复员工作的总原则，是服从国家经济建设与国防建设的需要，并使二者联系起[3]”二是各得其所，妥善安置。它强调了对退役军人应给予应有的政治待遇和社会尊重，也明确了要对退役军人在各方面予以妥善安置。三是原籍安置。为使安置工作稳重有序进行，妥善安置退役军人，“对复员军人安置的原则，主要是回原籍从事农业生产，积极组织他们参加互助合作[4]。”这一政策决定了，入伍前家住农村的，应当返回入伍地，从事农业生产；入伍前家住城市的，退役后回原籍恢复原来的职业或从事其他生产。其次，初步制定了一些安置退役军人政策。一是规定了退役人员待遇。主要是发给补助粮和补助布为主（后改为生产资助金），按入伍先后的时间段(主要划分为红军时期、抗日战争时期和解放战争时期)按阶梯层次划分，按入伍时间长短，作逐层递减式区分，强调了退役军人政治待遇。二是规定退役后的优待政策。对退役军人入伍前正在工作和学习的，可以复工、复职、复学。原来居住在城市或无家可归，以及有专门技术的农村籍退役军人，可以按照“归口包干、统一安排”[5]的办法安置在城市，并且要求“劳动、人事部门在分配、介绍员工时，应给予优先就业的便利”[6]。

在对退役干部安置方面，部队干部转业安置工作从1952 年开始，相应的政策和规定也逐步形成。在思想认识上，党和国家将部队转业干部，当成国防建设和地方建设的骨干力量，在退役安置的前期，转业干部主要以支援地方建设为目的，采取军地互调的形式，而且还保留干部军籍，转成预备役干部，以备随时调回部队服役。在干部待遇上，强调“军队转业人员的待遇以不降低其在军队原来享受之待遇为原则”[7]，并发给适量的转业补助费或安家补助费，用来保证转业干部不低于原来的生活水平。对于集体转业部队，无论干部还是战士，都可以办理复员回乡手续，集体转业干部战士，其转业当年仍享受供给制待遇。“一九五三年以后，则由国家视经济建设和部队技术熟练等情况，逐步转为工资制和企业化”[8]。退役军人服役期限算为工龄，并为其补办转业或复员手续。建制番号撤销部队，其所属人员的军服、勋章、奖章，退役后仍然可以穿用、佩带，但不能佩戴胸章和帽徽。1954 年，党和国家为改善集体转业人员的生活，为集体转业人员补发了生产资助金和转业补助金。

1958年底，大规模志愿兵复员工作基本结束，依据第一部《中华人民共和国兵役法》（以下简称《兵役法》），第一批义务兵役制的战士即将退役，我国退役军人安置工作，进入了以安置义务兵为主的阶段。

针对义务兵退役安置，首先，按当时内务部和国防部规定 “从哪里来，到哪里去”，并加以解释：“今后对于家居城市在职参军的退伍、复员军人，部队应当介绍他们回到应征入伍的地区去进行安置，不要处理回原籍城市[9]”进一步阐释了这一原则的内涵。其次，确定了义务兵的按时退役。“义务兵按时退伍”不仅是《兵役法》立法精神的体现，而且，这一精神也在《关于处理义务兵退伍的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）中作进一步明确。这一规定使退役安置制度由不定期的非常型向定期的常态型转变。并且规定服满现役的军士、士兵，在本人自愿的前提下，可以根据部队需要超期服役。再次，设立了退伍军人接收站和转运站。“由当地政府抽调各有关部门的干部组成(如民政、财政、兵役等部门)，所需要的炊事人员，可在当地临时雇用[10]”退伍军人的运送工作，由各级军事交通部门和后勤部门负责组织实施。最后，强调了思想政治教育的重要地位。《暂行规定》进一步明确了退伍义务兵退伍后的思想政治教育责任，强调退役义务兵居住地的各级人民委员会要负起对他们的政治思想教育责任，通过思想教育，促使他们提高觉悟、积极工作、安心生产。

与退役士兵相比，退役干部安置有着更为曲折的发展历程。1959 年到1979年的20年，受社会的影响，军队干部退役安置制度经历了平稳期、受挫期和调整期三个时期。

平稳期，从1958年到“文化大革命”开始前。这一时期，我国制订了《军官服役条例》，按其规定每年都有一定数量的军队干部退役。当时，为了加强工农业生产和支援边远地区、基层单位，按照“合理使用，妥善安置”的原则，各级政府根据工作需要，及其转业干部的德才条件进行相应的分配，为转业干部安排适当的工作岗位。由于部队干部转业到地方后，其工资待遇水平与部队相比偏低，因此，当时有关部门规定，在确定转业干部享有相应级别工资的同时，发给其退役补助金作为补偿；对复员回农村的干部，发给一定数量的安家补助费，保障恢复生产生活。

受挫期，为“文化大革命”的10年。主管退伍安置工作的内务部，于1969年撤销，使当时的退役安置工作陷入无序状态，部队干部的职务晋升、复转制度遭受到严重破坏。1967年出台政策规定：没有分配工作或在地方工作有困难的转业干部，可以收回部队，恢复军籍。即使有需要转业地方的，也要留待文化大革命后，再作统一处理。而这一期间各单位不能自行处理干部转业[11]，军队干部转业问题被一度耽搁。从1969年开始，部队干部退役安置工作一度被简单化为均作复员安置，复员后回农村的，只一次性发给复员费和安家补助费[12]。甚至有一部分退役干部被安置到生产建设兵团和“五·七”干校劳动。

调整期，“文化大革命”结束到1979年期间。政府有关部门纠正了“文革”期间关于军队干部转业的错误政策，根据中央军委指示，精简大批超编部队干部。国务院成立了军队转业干部安置工作小组专门负责领导军转安置工作，并结合当时实际，出台了《关于军队干部退出现役暂行办法》。明确规定：“为了适应我国社会主义建设和国防建设的需要，军队每年将有一定数量的干部退出现役”。尔后，颁发了《中国人民解放军干部服役条例》，对部队干部退出现役条件、安置方式、工资待遇及家属安置等等，都做了较为详尽的规定。使得干部退役安置工作向制度化迈进。

1980年，民政部成立了“退伍军人和军队退休干部安置领导小组”，1984年，《中华人民共和国兵役法》(以下简称《兵役法》)颁布实施，都标志着退役军人安置工作全面走向正轨。在国务院“退伍军人和军队退休干部安置领导小组”领导下，这一时期的退伍军人安置工作，按照《兵役法》对农村和城镇义务兵退役安置规定予以安置。同时，《兵役法》也对城镇退伍义务兵复工复职做了明确规定。至此，退伍义务兵的安置，由政策性规定上升到国家法律，并以法律的形式进一步确定下来。

志愿兵退役安置工作全面展开。1978年，五届全国人大常委员会第一次会议通过了《关于兵役制问题的决定》，对兵役制度作了调整，在原有义务兵役制的基础上，增加了志愿兵役制，志愿兵退役安置问题也相应产生。为解决这一问题，1983年2月3日，国务院、中央军委联合颁布了《中国人民解放军志愿兵退出现役安置暂行办法》，该办法参照了干部退役安置的相关规定。规定了退役志愿兵原则上都予以安排工作，在对自愿兵随军家属的安置和住房方面，规定“按军队转业干部的有关规定办理。有正式工作的配偶，由劳动人事部门负责安排[13]”。

部队干部退役安置常态化。1979年，时任总政治部副主任朱云谦在《全军第三批转业干部工作会议》上指出：“第三批转业干部离队后，团以下干部超编问题基本上得到了解决，今后要严格按编制配备干部，从明年起，干部的进出要有计划的进行[14]”此后，尽管有大规模裁军，但军队干部退役安置的制度化已经确立，并在以后实践过程中逐步完善。第一，确定了部队干部退役常态化机制。第二，建立健全了组织领导机构。“各省、市、自治区迅速建立健全军队转业干部安置工作小组，这个小组应有一位省、市、区领导同志牵头，有关部门负责人参加。同时要充实和加强办事机构的力量[15]”。第三，强调了具体工作的细致化。确定了退役转业安置到地方的军转干部，其工资按军队所任职务套改地方相应职务工资的原则；强调了军转干部的专业培训，增强其适应地方工作的能力，同时，要安排好转业干部的配偶随调、子女随迁及其子女转学、入学问题；军转干部住房，要以地方政府分配为主，同时，国家补助一部分经费，纳入军转干部住宅基建计划。

1993年，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，标志着我国从计划经济到市场经济的转型，军人退役安置制度也在经济转型的背景下，进入到调整改革阶段。

首先，退役义务兵安置与过去有了不同。一是规定了无论机关、团体、企业、事业单位，不分组织形式和所有制性质，都有安置退役军人的义务。二是规定机关、团体、企业、事业单位在农村招收员工时，同等条件下，应当优先录用退伍军人。三是规定城镇退伍军人待安置期间，由当地人民政府按照不低于当地最低生活水平的原则发给生活补助费。四是规定对自谋职业退役士兵，当地政府应给予一次性经济补助，并享有税收上的优惠。五是规定被分配到实行全员劳动合同制企事业单位的，随用工单位改革实行劳动合同制。六是规定义务兵退出现役后，报考国家公务员、高等院校和中等专业学校的，享有加分及同等条件下优先录取的权利。

其次，对退役士官安置规定更加细化。1999年12月13日，国务院、中央军委联合颁布了《中国人民解放军士官退出现役安置暂行办法》。明确对士官的退役安置有三种方式，即复员、转业、退休。符合安置条件的士官待安置期间，当地政府按照不低于当地最低生活水平的原则，发给相应的生活补助费。对服现役满30年或者年满55岁的士官可作退休安置，也可根据地方需要和本人自愿作转业安置。2011年，新修改的《退役士兵安置条例》进一步规定：士官服现役满12年的、服现役期间平时荣获二等功以上奖励或者战时荣获三等功以上奖励的、因战致残被评定为5级至8级残疾等级的、是烈士子女的，都应当由政府安排工作。符合前款规定条件的退役士兵在艰苦地区和特殊岗位服现役的，优先安排工作；因精神障碍基本丧失工作能力的，也由政府予以妥善安置[16]。对年满55周岁的、服现役满30年的、因战、因公致残被评定为1级至6级残疾等级的、经军队医院证明和军级以上单位卫生部门审核确认因病基本丧失工作能力的以及中级以上士官因战致残被评定为5级至6级残疾等级，本人自愿放弃退休安置选择由人民政府安排工作的，应由政府作退休安置[17]。

第三，对退役军官安置做出调整。一是规定了计划安置与自主择业相结合的安置方式。1993年下发的《关于做好军队复员干部安置工作的通知》中，对军队退役干部的安置方式做了新尝试，规定部队干部可自愿复员，对复员干部，政府不安排工作，由本人自行就业，国家扶持复员干部从事个体经营或开办私营企业。2001年颁布的《军队转业干部安置暂行办法》（以下简称《暂行办法》），规定：“担任团级职务的军队转业干部或者担任营级职务且军龄满20年的军队转业干部，可以选择计划分配或者自主择业的方式安置”，这就是我国自主择业安置退役军人的法规依据。另外，根据当时的裁军实际，“师、团级职务和军龄满十八年的营级职务转业干部，可以选择计划分配或自主择业的方式安置[18]”也在裁军期间贯彻执行，后随裁军的结束而终止。二是对计划安置转业干部引入竞争机制。《暂行办法》规定：对担任师、团级职务的，采取考核选调等办法安置；对担任营级以下职务的，采取考试考核和双向选择等办法安置。对有的岗位，采取竞争上岗的办法安置。三是明确了自主择业的军队转业干部，由国家按月发给退役金。四是规范了转业干部的培训。明确对计划分配的军队转业干部进行相应的培训。

从新中国成立到20世纪90年代未期，我国逐步建立起了一整套的退役军人计划安置分配制度。这一制度的建立，保证了每年数万至数十万的军人顺利退出现役，有力配合了国防和军队建设，也为地方建设输入了大批人才，促进了地方经济建设。然而，随社会的发展，改革的持续，社会主义市场经济的进一步确立，军人退役安置的外在环境发生变化，政府权力受到了制约，企业人事权独立，大学毕业生就业需求增加，事业单位、公务员的逢进必考，以及政治、经济、社会及法律规则的变化，都使原有的计划安置遭遇了前所未有困难，使军人安置制度进入到非均衡状态。

自1980以来，社会体制进行了大规模改革，而军人退役安置制度，到2001年仍建立在计划体制的条件下，加之受各种利益的制衡，无法跟上社会体制改革步伐。市场经济的发展，给军人退役安置制度，带来了前所未有的影响。

（一）政府主导与企业人事权独立的冲突。计划经济条件下，一切由政府主导，企业的人、财、物、事，政府都要参与，企业的用人权也基本掌握在政府手里，政府可以按照计划，向企业派遣工人与管理人员。而在市场经济条件下，随着政府职能向宏观调控、市场监管、社会管理与公共服务的过渡，除了关乎国计民生的国有大型企业，其对企业的控制权限进一步收缩，企业人事权独立，使政府掌控就业资源进一步减少。而就业资源是退役军人安置所必需的资源，企业人事权独立从根本上改变了政府按强制性计划向企业安置退役军人的渠道，否定了退役军人到企业强制就业的基础，增加了地方政府安置退役军人就业的压力。

（二）退役军人安置的均衡负担原则难以实现。均衡负担就是各行业、各部门、各单位都要担负起安置退役军人的责任，统筹兼顾、合理实施，确保退役军人安置。在当时市场经济逐步形成条件下，利益主体多元化，个体企业、私有企业、外资企业已成为社会就业的主体，但他们却不承担安置退役军人的责任，导致均衡负担的安置原则已被事实上打破，均衡负担的原则难以维系。部分省市抽样调查显示，在已安置退役士官中，有96.9%被安排到国有经济单位，其中行政机关占26.4%，事业单位占46.9%，国有企业占23.6%，而作为就业主力的非国有单位仅安置了3.1%[19]。为维持均衡负担的安置原则，个别地方要求有安置义务的单位，按应安置数额交付一定数量的金钱，实行安置义务的有偿转移，但却因为缺乏相应法律依据，且征收数额和范围难以确定等增加了操作难度。

（三）退役军人安置过程中的政府失灵现象突出。对退役军人安置行为是政府的具体行政行为，政府可以依据相关的法律法规实施行政强制。但由于安置退役军人是社会组织具体行为，其行为本身涉及社会组织切身利益，政府的强制安置行为不可避免的存在着与社会组织自身利益的冲突，当冲突积累到一定程度时，就会影响到安置目标利益的实现。退役军人安置制度本身限制了机关企事业单位的用人权，对它们利益的削减，从侧面上损害了它们的经济利益，必然遭到他们的抵制。部分单位不安置退役军人，或者明着安置、实质抵制，安置后一年、两年上不了岗，或者刚刚上岗半年几个月即被强制或软强制下岗，这些都是政府在退役军人安置领域失灵的体现。

我国旧的公共管理模式是政府全权主导的全能性管理模式，政府是公共权利的惟一中心，垄断了所有公共权利的分配、控制和使用，所有的公共权利只能由政府或其授权的组织行使。政府采取自上而下的垂直管理模式，利用政府机构设置的网络，发布法律、法规、政策、指令。而新的公共管理模式，否决了公共管理的惟一性，利益单一化的主体已不存在，政府将许多社会管理职能赋予了相应的组织，使利益主体多元化，利益主体的多元化导致不同的利益主体追求不同价值目标，促使政府不得不改变仅靠单一行政手段来配置社会资源的模式。从而将政府的权利范围限制在通过法律法规和社会政策来进行宏观调控，强调权利使用的合法性、透明性、责任性、法治性、回应性、有效性的新的公共管理模式。而这一新的公共管理模式也对退役军人的安置制度变革提出了新的要求。

（一）新的公共管理模式对政府安置退役军人的权利运行模式提出新要求。过去安置退役军人的权利运行模式的典型特点是计划性、强制性、封闭性，这种权利运作模式忽视了被安置人利益需求，也制约了安置单位的利益需求。按过去的退役安置制度，城镇义务兵、服现役期满的自愿兵[20]以及转业军官都有权利要求政府安排工作。政府接收军队移交的符合安置条件的退役军人后，按行政组织隶属关系，自上而下运作，将强制性安置指标下发到各个单位，采取分配任务、包干安置的方法进行安置。传统的安置办法与公共机构、企事业单位等各类经济组织用人的市场化、程序化、资质化、法治化之间存在着不可调和的矛盾。

（二）新的公共管理模式对军人退役安置的接纳和反馈提出新要求。旧的公共管理模式，强调的是服从和接受，中央政府制订计划，分解到各级政府，各级政府按计划落实，而被安置的退役军人只有被动服从。这种安置模式尽管有效率高、落实快的特点，但却乎视了人的主观能动性，乎视了人尽其能，才尽其用，影响了人力资源配置的效益。新的公共管理模式，强调的是信息交流和反馈，强调的是沟通、协商、合作，强调的是双向选择、优化配置，实现人力资源配置最大限度的科学化。这种信息的反馈和交流，不仅存在于人与人之间，也存在于组织与组织之间、政府与非政府之间、政府内部之间、政府与安置对象之间。如果被安置人交流与反馈的信息得不到重视，如果下级政府对安置中存在的问题不向上级反馈，制度机制的缺陷就很难发现，就有可能激化矛盾，甚至引起群体上访、行政诉讼等影响社会和谐稳定的事件，从而影响到政府形象。因此，政府只有适应新的公共管理模式的新要求，加大信息的交流反馈，适时跟进、制度创新，才能适应新的公共管理模式的要求。

（三）新的公共管理模式对政府的行政效率提出新要求。行政效率问题，是退役军人安置中饱受诟病的问题，从第一年的12月确定退出现役，到一年后的一至二月上班，其安置效率着实令人头疼。当然，时间问题仅是效率的一个方面，另一个更重要的方面是人尽其才，也就是安置的质量问题。新的公共管理模式强调与管理对象的交流与反馈，对效率的评价不再是封闭的、单向的，而是开放的、透明的、双向的，不仅取决于时间的长短，更决定于安置的质量效益，既取决于各级部门的对口反馈，更决定于安置对象的对象反馈。通过信息反馈的收集、对比、吸纳合理化建议，推动退役军人安置制度的变革。

（四）新的公共管理模式对政府部门的工作方式提出新要求。在旧的管理模式，政府上下级之间、政府与安置对象之间，是管理与服从的关系，只要国家将计划逐层分解，责任到单位，安置到人，安置工作就算完结。新的公共管理模式，要求将管理向服务型转变，管理寓于服务，而服务建立在服务对象的需求上，只有尊重服务对象，了解服务对象，想服务对象之所想，转变政府部门的工作方式，将安置法规制度建立在服务对象需求、国家利益、社会利益平衡的基础上，才能实现社会利益、国家利益和安置对象利益的最大化。

当时，国家保障体系已进行改革，建立在国家强制、兼顾公平、福利均等的基础上，以保障全民基本生活和身体健康为基础的社会保障体系正逐步形成。这种以市场配置为基础、个人负担为前提，国家强制为后盾，维护社会成员基础生活权利的全民福利模式，克服了过去社会福利个别人享有的模式，也为退役军人安置模式的转变提供了基础性支持，推动了人力资源的合理配置。它对退役军人安置制度的影响体现在以下三个方面：

（一）国家保障体系改革推动退役军人安置模式由保障就业为主向货币安置为主的方向转变。在旧的保障体系模式下，国家对个体的保障主要体现在配置上，国家将个体生活用品按保障个体的数量分配到相应的单位，由相应的单位分配到个人，这种通过单位提供国家保障的方式，仅对有单位的个体实施保障，具有片面性、非公平性。而由于单位经济能力的不同，个体保障的水平差异较大，限制了人力资源的合理配置。而国家保障体系的改革，进一步推动了社会保障的普及，养老保险、医疗保险、最低生活保障等各种社会保障方式的普及，均是以货币支付为基础。货币支付具有简单易行、透明度高的特性，而且相对公平公正。国家保障体系的改革，推动了就业权与社会保障权的分离，而退役军人安置制度本身，建立在就业权与社会保障权结合的基础上，存在着忽视个体需求、限制就业自由、操作难度大、透明度差、公平性难以保障的特点。因此，随社会保障制度改革的深入，作为国家保障制度的组成部分的退役军人安置制度，其改革也势在必行，顺应社会保障制度改革潮流，彻底实现就业权与社会保障权的分离，实现由就业保障向货币支付安置的转变，保障退役军人的就业自由、体现政府安置的公平性、透明性、时效性、公正性，保障政府更好地履行政府责任。

（二）国家保障体系改革推动退役军人安置制度功能定位的转变。退役军人安置制度本身是国家社会保障制度的组成部分，是针对退役军人这一特殊社会群体的特殊的保障措施，其目的就是保障退役军人退役后的生活。当时的退役军人安置制度，尽管对这一功能定位得到了一定程度的体现，但以就业安置保障为主要保障的安置方式，乎视了被安置人的就业取向，突出了分配的强制性和单位保障，而单位保障具有空间局限性、分配物质性、机会均等性、保障临时性的特点，被安置对象因安置单位不同，而享有不同社会保障。伴随着国家社会保障体系的改革，单位保障功能将进一步弱化，所有公民将以养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险为依托，加上必要的社会救济措施，保障公民的生活安全。而退役军人安置的保障，也应建立在以国家社会保障为依托，以养老、医疗、失业、住房、抚恤等权利为基础的，相对独立的退役军人社会保障体系，实现由军人保障体系向普通的社会民众保障体系的无缝对接，实现国家利益、单位利益和被安置人利益的最大化。而退役军人安置制度改革的重点，应放在将军人退役安置制度的功能，定位在实现军人保障体系向普通的社会保障体系的转变上，顺利实现退役军人由军人保障体系向社会保障体系的转变，提高制度功能的效率。

（三）国家社会保障体系改革为退役军人安置制度的改革创造了条件。国家社会保障体系的改革，进一步推动建立起全民享有的养老、医疗、失业、工伤、生育及社会救助为主体的综合社会保障体系，逐步实行社会保障与就业与否相分离、社会保障与就业类别相分离、社会保障与就业形式相分离。这种社会保障形式的改变，对过去那种依托政府的指令性安置，凡是符合条件的退役军人，都可以安置到某个单位，按照相应的职务级别，享有该单位的养老、医疗、工伤、失业、生育、住房等各项福利待遇；如果失去政府的安置，退役军人将很难找到相应待遇的单位，享受相应的社会福利待遇，甚至有可能遭遇退役即失业，退役即老无所依、病无所医、困无所济的困难境地，陷入生活失去保障的境地。在那样的情况下，退役军人很少有人敢放弃政府安置的机会，主动挑战自我，去人力资源市场寻找自我就业机会。而国家社会保障体系的改革，突出强调了政府、单位和个人在社会保障中的地位和责任，主要目的在于将社会保障权利与就业单位相分离。国家根据个人、单位的缴费情况，给予相应的补贴，建立起各种社会保障制度，弱化了单位与个之间因社会保障而形成的附庸关系，使退役军人的社会保障水平从因选择就业单位而不同的桎梏中解脱出来，确保了退役军人无论就业形式如何，无论就业单位好否，都能享有基本的社会生活保障，为退役军人安置制度的改革创造条件。

改革开放以来至2001年，我国社会环境发生了很大变化，但退役军人安置制度，却未进行根本性的改变，退役军人安置形式与社会大环境的冲突将越来越凸显。

（一）主动性需求与被动性安置之间的矛盾。我国每年均有数十万现役军人退出现役，这种刚性需求与政府安置能力之间的矛盾难以调和。因此，政府对退出现役士兵，进行有条件选择性安置。当时是对城镇义务兵和自愿兵进行安置，但由于政府所掌握的可供安置岗位越来越少，导致政府安置压力越来越大，对退役士兵的安置工作越来越难以维系。退役军人在服役期间的岗位分工不同，掌握技能不同，思想观念不同、价值取向不同，确定了其就业取向多样化。而政府计划的被动性安置，仅根据政府掌握的岗位资源予以安置，乎视了退役军人的就业取向，客观上也不可能照顾到安置对象的就业需求，退役军人就业需求多样化与政府掌握岗位资源的单一化的矛盾越来越突出。

（二）安置责任承担主体与退役军人安置国家属性之间的矛盾。退役军人安置具有国家属性，安置责任应由国家承担，事实上，我国的退役军人安置也确实由国家统筹，分级承担，但在具体责任承担上，却存在明显尖锐对立的矛盾。一是中央政府与地方政府矛盾。国防是国家需求，更是全民需求，它是一种公共受益服务型产品，而退役军人安置则是这种公共产品更新的必然产物。因此，安置退役军人是一种国家责任，必须由国家承担。但我国退役军人安置责任，是国家按计划分解给各级政府，而计划安置地，则是根据退役军人自然条件确定的，存在先天的不均衡，也必然导致享受服务与承担责任的不均衡，引起中央政府与地方政府、上级政府与下级政府的矛盾。二是地方政府与安置单位之间的矛盾。随政府由管理型向服务型的转变，政府可以支配的就业岗位愈来愈萎缩，仅仅限制在国家机关、事业单位和国有大中型企业上。而国家机关、事业单位受编制限制，可供安置的岗位有限，国有大中型企业受规模效益的限制，所能提供的岗位不多，而随着用人单位岗位的专业化、资质化，导致退役军人无法安置到这些岗位上。而符合条件的安置单位，本身也有许多自身利益和特定的需求，往往对退役军人的安置有抵触情绪，引起地方政府与安置单位的矛盾。

（三）安置责任承担不均衡与利益享有均衡的矛盾。国防是国家提供的公共服务性产品，保障着国家安全、地方安全和公众利益，每一个公民、每一个单位，每一个地方，都享受到军人提供的安全保障，这种利益享有不因人员、单位、地方的不同而不同，是利益均衡的。而安置责任承担却是不均衡的。这种不均衡主要体现在以下两个方面：一是同级政府的安置责任不均衡。我国的兵员征集是以人口相应的比例为征集点，因此，同是省一级单位，征集兵员的数量却大不相同。河南、山东等人口大省，征集数量多，安置责任大。而同是省级单位的北京、上海等却因人口基数小，征集兵员少，安置任务轻。二是不同单位的安置责任不均衡。安置退役军人是每一个有安置就业能力的单位责任，而不是个别单位的责任。享有绝大部分军人提供安全保障利益的民营企业、个体企业、合资企业、外资企业，但它们却很少承担退役军人安置的责任；而少量的国家机关、事业单位和国有大中型企业却承担了绝大部分的安置责任。三是安置能力与安置责任的不均衡。经济高度发达的北京、上海、广东等地区，人口数量少，就业岗位多，但安置退役军人的数量却很少。而经济不发达的中西部省份，人口数量大，就业岗位少，但安置退役军人数量却很多，导致了安置能力与安置责任的不均衡。

（四）安置对象回应要求与安置责任主体单向操作的矛盾。当时的退役军人安置制度，仍然是以计划为基础，政府单向操作，缺乏透明、反馈与交流的单向操作模式。尽管贯穿于中间的安置地选择、安置对象与安置单位的双向选择，不具有实质性双向交流的意义。这种单向操作，乎视安置对象需求，收集不到安置环节存在问题，得不到正确的信息反馈，无法发现、纠正系统运行中存在的问题。

特别是1997年9月12日，江泽民总书记在中共十五大报告中宣布：在80年代裁减军队总额100万的基础上，中国将在今后三年内再裁减军队员额50万[21]，这使当时政府的军转安置压力空前加大，为了缓解政府安置压力，2001年，国家出台了中发[2001]3号文件，其中，规定了一种全新的退役军官安置方式，这就是自主择业。自主择业制度无疑是对原有安置方式的一种改革偿试，也为我国深化退役军官安置制度改革起到了试水的作用。

自主择业安置政策推行11年来，共安置符合条件的退役军官11.6万人[22]，极大缓解了政府安置压力，促进了人力资源的合理配置，对退役军人安置制度改革起到了很好的示范作用，也对退役军人安置制度的改革起到了积极地推进作用。但随时间的延伸，自主择业的制度设计、配套规范、落实管理等等存在的缺陷和问题进一步凸显出来，使自主择业这一退役军人安置改革偿试面临夭折危险。具体表现在以下几个方面：

由于自主择业制度出台的本身，是为了缓解当时50万裁军政府所面临的转业军官安置压力大而设计的，存在着调查研究不足，分析情况不够，问题预计不充分，反馈交流渠道少，主体承担不明确，制度设计变更难的特点。它本身就是退役军官安置制度改革的偿试和探索，尽管它对退役军官安置做出了很大的贡献，但随时间增长，问题愈来愈凸现，主要表现在以下几个方面：

2001年，中共中央、国务院、中央军委联合颁布了《军队转业干部安置暂行办法》，是自主择业的基础性文件，是自主择业的法律依据。从中国国情看，党直接关心退役军官安置，显示了中国共产党对退役军官安置工作的重视。但从我国立法方面的规范来看，中共中央、国务院、中央军委的联合立法，在我国仍属于法规的层面，其效力低于法律，其对政府的影响和在执行力方面弱于法律。这与外国及我国台湾地区相比来看，在立法层次上明显低一个等级，它们关于退役军人的安置，均是由国会立法的形式表现出来，属于法律，它对安置责任主体的影响及执行力方面，明显高于我国法规。其配套文件，如《《关于印发<关于自主择业的军队转业干部安置管理若干问题的意见>的通知》是由国务院军队转业干部安置工作小组、中共中央组织部、中央机构编制委员会办公室、人事部、教育部、财政部、劳动和社会保障部、建设部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、总政治部、总后勤部等13部、局、办联合转发的，又称为国转联[2001]8号文件及《关于印发<自主择业的军队转业干部退役金发放管理办法>的通知》是由国务院军队转业干部安置工作小组、人事部、财政部联合转发的，因此又称为国转联[2001]9号文件等，均为部门规章，其法律效力层次更低。

一是对自主择业军官的咨询、培训、推荐、就业指导缺乏相应的规范，仅泛泛规定不具有操作性。二是对自主择业军官的贷款、办理工商登记优惠不具体规范，导致银行和工商机关在适用时无所适从。三是自主择业的管理部门没有担负起管理的责任。现在自主择业管理部门仅办理接收、退役金、医保卡发放，既不组织活动，也不组织培训指导，没有尽到管理部门的责任。四是没有建立起与现役工资对应的稳定的退役金增长机制。尽管《军队转业干部安置暂行办法》第四十条明确“自主择业的军队转业干部的退役金，根据移交地方安置的军队退休干部退休生活费调整的情况相应调整增加”，但在实际执行中，退役金的增长每次都滞后于退休费、增幅也低于退休费，这是自主择业干部反映很大的问题，另一方面，由于军队进行了工资改革，增加了工作津贴一项，而在退役金的计算中，该项被排除在外，明显违背了三十九条的规定，是当前自主择业干部群体上访的焦点。五是住房保障缺乏相应的保障机制。对退休军官，地方民政部门坚持无住房不接收，而对于自主择业的军官，地方接收部门没有这样的要求，致使很多自主择业军官在部队工作二十多年，却连安身之地都没有。按照国联转[2001]8号文件第三条规定，未按规定标准承租军产住房，或者拟退出或按经济适用住房价格购买住房的自主择业干部，未被国家机关、人民团体、企事业单位录用聘用期间的购房补贴，按相应职级的人员办法执行，经费由安置地人民政府解决。六是社会保障的规范机制不健全。按照国联转[2001]8号文件第五条规定，自主择业的军队转业干部就业后，应依法参加相应的保险，享受相应的待遇，其社会保险费交费年限从其在当地缴纳社会保险费之日算起。但对未就业的自主择业干部能否交纳社会保险、交费起算点从何算起、能否享受相应的保险待遇没有进行具体的规范。

自主择业是指营级服役满20年（特定时期为18年）或团级以上的转业军官，本人有自主择业的能力，经本人同意，放弃政府安置，选择自主就业的转业军官的安置方式。自主择业的军队转业干部，由安置地政府逐月发给退役金。团级职务和军龄满20年的营级职务军队转业干部的月退役金，按照本人转业时安置地同职务等级军队干部月职务、军衔（级别）工资和军队统一规定的津贴补贴为计发基数80%的数额与基础、军龄工资的全额之和计发[22]。从该规定来看，主要存在以下问题：

（一）人员职级限定较窄。明确只有营以上军官才能成为自主择业的主体，将数量巨大的连排职基层军官和士官排除在自主择业的主体之外，限制了自主择业缓解安置压力的职能发挥，扼制了基层官兵长期服役的积极性。

（二）服役年限限定较长。20年的服役年限限制，是大多数基层官兵难以达到的，这与地方企事业单位工龄满15年就可退休的规定相比，门槛明显偏高。

自主择业政策出台本身，是为减轻地方政府军转安置压力，推进军队转业干部安置改革的一项举措。政策出台之初，一度受到热捧，但随时间推移，其中存在问题逐渐显现出来，导致近年来自主择业逐渐趋冷。执行中存在大量问题的干扰，是其吸引力下降的主要原因。其执行中问题主要表现在以下几个方面：

自主择业干部放弃政治地位、社会地位走自主择业之路的目的，不外乎享受生活的安逸和通过自我就业、创业过上好的生活，实现自我价值，这其中退役金和医疗保险解除了自主择业干部基本生活保障的后顾之忧，因而政策实施之初，取得了较好的成绩。如据南京市统计，2001－2003年，转业干部中的自主择业率从10.3%上升到19.4%，逐年递增，而2003年之后逐年递减，到2008年仅有3.4%军队转业干部选择自主择业[23]。这其中政府执行中的折扣效应的负作用不容乎视。《军队转业干部安置暂行办法》（中发[2001]3号）及其配套文件规定的有关政策，各安置地政府在落实上差异很大。《军队转业干部安置暂行办法》（中发[2001]3号）对自主择业转业干部制定了相应的法规规范，《关于做好2004-2006年军队体制编制调整改革期间转业干部安置工作的通知》（中发[2004]7号）中，再次强调：“各地应采取切实措施，认真落实自主择业军队转业干部的医疗保障和住房补贴等待遇政策。经济比较发达地区要抓紧制定自主择业军队转业干部退役金差额补贴办法。要加强对自主择业军队转业干部就业的协助和指导工作，支持他们从事个体经营和创办实体[24]。”但是，除冬季取暖费补贴、医疗看病基本解决外，绝大部分安置地政府都将自主择业军队转业干部应当享受的住房补贴、差额补贴、住房公积金、过节费、体检费等不予落实，这就导致一些地区自主择业军队转业干部群体性上访，也使大部分的现役军队干部对自主择业的前景失去信心。9 s& U) p8 @,

自主择业干部都曾经是部队营以上干部，是军队中的精英，也应当是社会的精英。在部队服役时，他们有极高的政治地位，良好的社会认同和很高的荣誉感，无论何时何地，都能感受到背后强大的组织支撑。自主择业后，他们成了社会的弃儿，转业军官管理中心，除了发给他们两张卡，和要求每年签到外，对他们是不管不问。没了职位，没了权力，没了活动场所，没了交往人群，没了组织支撑，他们成了无业游民，成了这个社会中的边缘人群。强大的反差使他们的荣誉感荡然无存，也使他们的自尊心受到了极大伤害，这或许比收入的减少伤害更大。

《军队转业干部安置暂行办法》（中发[2001]3号）明确规定：“自主择业的军队转业干部，由安置地政府逐月发给退役金。团级职务和军龄满20年的营级职务军队转业干部的月退役金，按照本人转业时安置地同职务等级军队干部月职务、军衔（级别）工资和军队统一规定的津贴补贴为计发基数80％的数额与基础、军龄工资的全额之和计发”。但实际发放情况是，退役金与安置地同职务等级现役军队干部工资相比差距越来越大，占现役同职务同等级现役军队干部的工资比例越来越小，每涨一次工资就减少几个百分点，长此以往，自主择业军转干部与同职别现役军官的收入比例将降为50%[25]以下，自主择业干部的收入水平不断下降，影响着自主择业政策的存亡，影响着退役军人安置制度改革的成败。

据国家统计局发布的统计数据显示：2009年我国城镇居民人均可支配收入实际比上年增长9.8%，农村居民人均纯收入实际增长8.5%；2010年，我国城镇居民全年人均可支配收入增长11.3%，实际增长7.8%；2011年全国农村居民人均纯收入增长17.9%，剔除价格因素影响，实际增长11.4%，城镇居民人均可支配收入增长14.1%，剔除价格因素影响，城镇居民人均可支配收入实际增长8.4%；三年来，我国城乡人均可支配收入增长达到了20-30%[26]。与此同时，物价上涨，生活成本上升，部队现役军官工资进一步增长，军队离退休干部离退休费也有了一定幅度的增长，但自主择业军转干部的退役金却没有增加。物价指数增高了，退役金却停留在原来的水平，自主择业军官的生活水平不升反降，不仅没有享受到我国经济的发展成果，相反却成为经济发展的弃儿。

美英等市场经济高度发达国家，政府对人力资源的配置干预有限，公务人员的任职资格和要求均有法定的要求，行政权力不得干预，因此，其很难为退役军人提供合适的就业岗位。政府所做的是以完备的生活保障为基础，以市场配置为取向，以市场的无形之手安排退役军人的就业。

（一）为退役军人建立完善的社会保障体系，解除其后顾之忧。美国的军人已成为美国社会的特权阶层，在军人服役期间，政府已为其建立了完备的社会保障体系。现役军人在服役期间，已根据政府既设的保障计划和保险项目，投保了相应的保险，作为退役后的生活保障。而生活在市场经济中的美国军人本身的自我保障意识比较强，往往在投完政府既设的保险项目后，其本人也投保一定的商业保险，确保其退役后生活无忧。其它如英、法等市场经济较为完备的国家，大致与此相同。除此之外，美国军人在退役后，如入学深造，可获得军队相应的助学资金，在营区内居住一定的时间可免费使用营区内的文体设施，在营区内的商店购买生活用品可享受低于市场的价格等等。加之美英等国的军人待遇较高，其在服役期间，基本上都能购买自己的住房，住房保障基本不是问题。

（二）以法律为保障，确保退役军人的就业优先权。因美英等国对人力资源的行政干预较少，其要确保退役军人的就业，无法依靠行政干预，只能依靠立法干预。只有确保退役军人的就业，才能确保退役军人后半生的生活优于一般民众，才能增加军人职业的吸引力，确保优秀人才流向军队。为此，美国制定了《退伍军人优先权法》、《退役军人紧急职业训练法》、《蒙哥马利法案》等法律，确保退役军人及其符合相应条件的配偶、遗属，在政府部门就业的优先权、在各种职业考试中的额外加分权，在国营、公营事业单位中，为退役军人就业预留一定的名额，并适当放宽条件限制，为退役军人的尽快就业提供经济援助和法律保护。

（三）政府协调各种社会资源为退役军人就业提供服务。政府协调社会团体为退役军人提供就业信息咨询、就业培训、就业指导。美国劳工部与国防部合作，建立了全国性的退役军人求职档案计算机管理系统，方便用人单位通过网络系统查询退役军人个人资料，并通过该系统招聘符合单位需求的人员，为退役军人的就业提供便捷渠道。美国政府除为退役军人提供短期培训外，还非常重视退役军人的正规教育，对受正规教育的退役军人，军队都要给予数量可观的助学金。此外，美国从联邦政府到各州，无论是军方、官方或民间都成立了大量的、机构完备的退役军人团体。仅全国性的就有30多个，特别是成立于1919年的“美国退役军人事务和康复委员会”，是全美最大的退役军人民间团体，其退役军人会员达300多万人[27]，专门为会员提供服务，协助会员就业。英国也有类似的组织。

计划安置是社会主义国家安置退役军人的特色。它是在政府掌握人力资源配置的主导权的情况下，市场配置人力资源的作用基本忽略不计，货币职能弱化，实物配置优先，政府仅依靠行政命令就可完成退役军人退役安置的计划、部署、实施。实行计划安置的国家主要是朝鲜、越南、古巴等社会主义国家。

（一）退役军人的数量多少安置去向均由政府计划确定。政府每年根据需要，确定一定数量的军人退役，并根据确定的退役军人数量，制定退役军人计划，其安置去向一般按照“从哪里来到哪里去的原则”。如朝鲜，退役军人不能自主选择安置地，他们必须在军事动员局的统一安排下，主动前往参军前的道、市、郡军事动员部和社会安全部办理军人身份证件和普通公民身份证件的转换，并根据政府提供的就业岗位，安置到相应的单位工作。古巴、越南也都按照“从哪里来到哪里去的原则”确定退役军人的安置去向。

（二）退役军人的就业岗位全凭政府指令指明。在退役军人到达政府确定的安置地区后，由该地区相应的行政机关按照相应的安置计划，给每一个退役军人指明相应的岗位，退役军人按相应岗位就业。象朝鲜的军官退役后，政府根据其专长、文化程度、职务、表现以及年龄等情况，指令性分配到各级党政机关或经济部门工作。古巴把保障退役军人就业当作政府的责任，把保障退役军人的就业当作对退役军人的最好保障。军人退役后，政府指令性地把它们安置到政府机关、国有企业和工厂工作，退役军官在就业享有无可争议的优先权。

（三）政府保障退役军人的教育培训优先。退役军人教育培训的优先权，是计划安置退役军人国家的普遍作法。朝鲜规定，地方大学在招生时，必须为退役军人预留30%的名额，只要是符合条件的退役军人，不用参加全国统一的入学考试，只要参加政府专门为他们组织的考试，就可以择优录取考入大学。古巴规定，不但考上大学的公民服役后可以复学，而且没有考上大学的公民，如果在服役期间表现优异，也可免试入学。越南政府也在各地区开办职业培训学校，对退役军人到职业培训机构学习的，适当减免学费。

以俄印为代表的国家，采取计划安置与市场安置相结合的退役军人安置方式，这种安置方式，既保障了退役军人安置的效率，又兼顾了社会公平，既注重了市场配置人力资源的作用，又避免了市场安置的效率低下的负作用。是社会转型时期国家选择，它主要利用以下几种方式来保障退役军人的就业。

（一）建立退役军人保障的法规制度，确保退役军人的就业。俄印都制订了保障退役军人就业的法规制度，俄罗斯法律规定，只要是退出现役后不选择退役金保障的军官，政府都会为其安排工作，其安置去向一般为政府各级机关、院校、国营企事业单位等。印度的国防部安置局，每年都要制订退役安置计划，指令性地为各级政府下达指令性安置指标，要求政府各级机关、国营企事业单位为退役军官预留编制岗位，并将这一规定强行性地推及到私营企业，要求私营企业也要为退役军官预留一定的就业岗位。

（二）出台保障退役军人就业的优惠政策，鼓励退役军人自谋职业。印度政府制订多种政策措施，鼓励推动退役军人自谋职业。一是采用提供生产资料、低息货款等措施，鼓励退役军官自主创业。二是对退役军官创办的企业提供政策支持。如印度国防部规定，在每年的例行性年度采购计划中，有上百中商品必须从退役军人创办的企业中采购。三是为退役军人创办企业提供担保。印度国防部安置局为退役军人创办企业提供担保，并协助退役军人代为办理企业注册登记，对想从事运输的退役军人，国防部将从退役车辆中择优、优先、低价提供给他们。

（三）提供各种就业培训，为退役军人的就业创造条件。俄罗斯联邦政府设立了许多面向退役军人招生的职业培训学校，政府利用自身的影响，和一些大型企业协作建立政企合作的退役军人职业培训机构，着重培养退役军人的职业素养和职业能力，使他们熟练掌握职业技能，增强就业能力。印度国防部同200多所信息技术学院和85家大型国有企业合作，针对退役军人开设400多门职业培训课程，针对企业职业技能需求进行培训，为退役军人进入企业就业创造条件。

从各国退役军人安置来看，基本一点就是各国的安置规定均与各国的政治环境相适应，以英美为主的西方发达资本主义国家，实行多党制，执政党一般不干预退役军人安置事务，而是依靠国家法律来调整。而以俄印为代表多党制尚不成熟的国家，政府对退役军人安置享有有限的干预力，就实行计划与市场相结合的安置模式。而对古、朝、越这类一党执政的国家，执政党具有绝对权威，退役军人安置事务也为执政党政策所左右。我国实行中国共产党是中国唯一的执政党，其他民主党派仅在政治生活中发挥参政议政作用，这决定了中国的政治由共产党来决定，而军队不仅是国家的暴力工具，更是执政党的执政工具。因此，中国的自主择业规定，首先应建立在党的领导之下，坚持党对自主择业立法及政策制定的领导，在立法调研、草案草拟、草案提出、人大表决、司法执法、法律监督的全过程中，全面贯彻党的领导，实现党的意志，切实把党的利益与国家利益相结合，自主择业退役军人利益与党的利益相结合，才能更好的实现对自主择业退役军人安置的立法，也才能确保法律实施过程中避免折扣效应。

经济基础决定上层建筑，英美等国之所以实行退役军人安置的完全市场化，得益于其高度发达的经济，国家有充裕的财力对退役军人进行安置。俄印等经济中等发达国家，国家财力不充裕，无法实行完全市场化安置。古朝等经济欠发达国家，国家根本不具有市场安置的财力，因此，不得不采用计划安置。自主择业规定只有与中国经济环境相适应，才能充分体现中国国情，体现中国特色。中国尽管已经是世界第二经济大国，但人均经济水平落后，人民生活仍处于发展中国家水平，科技实力与西方先进国家相比仍有很大差距，整体生产力水平不高，加之贫富差距巨大，中产阶级相对较弱。这一特定的国情，决定了中国的退役军人自主择业安置不能与发达国家的退役军人相比。因此，中国自主择业安置规定应与中国经济特色相适应、应与中国的经济发展水平相适应、应与中国的经济进步相结合。在充分考虑国情的基础上，将自主择业退役军人安置利益与国家经济发展相绑定，使自主择业退役军人充分享受到国家经济发展的成果。

自主择业安置规定本身就是我国吸收西方市场化安置的成果基础上，结合我国原有的计划安置特点出台的，因此，对其发展完善也应建立在“扬”与“弃”的基础上。我国家在建设社会主义法律体系过程中，大量吸收了前苏联、西方大陆法系国家的法律成果，也借鉴了英美法系的立法经验，退役军人自主择业立法完善同样应该如此。在立法过程中，总结既有实践经验，充分吸收世界各国先进理念、先进技术、先进实践，充分考虑中国国情，抛弃各国立法中的糟粕，建立起具有前瞻性的中国特色的退役军人自主择业安置法律体系，充分考虑到军人特定职业对国家利益、政党利益、人民利益的贡献，实现退役军人自主择业安置与政党利益、国家利益、社会各阶层利益的平衡。

西方的市场化安置之所以比较成功，不仅得益于退役军人本身受益，更得益于它较好地平衡了社会各阶层利益。事实上，任何一项立法都是利益平衡的产物，自主择业的立法完善亦不例外。在进行自主择业安置立法时，首先，要考虑国防利益最大化，而国防利益最大化，离不开军人利益最大化，军人利益最大化离不开退役军人安置利益最大化，退役军人（当然包括自主择业退役军人）安置利益最大化，离不开国家经济发展最大化，只有经济发展了，国家富强了，才能更好地完善自主择业退役军人的安置。而自主择业退役军人安置的好坏，影响到退役军人安置的好坏，影响到现役军人军心士气，也影响到将要服役的公民对服役价值的判断。其次，要充分考虑到军人本身的社会价值，只有充分考虑到军人对国家利益、党的利益、社会利益的贡献，才能很好的定义军人的社会价值，也才能很好地认识到自主择业退役军人安置的重要性。第三，要充分照顾到社会各阶层的利益。自主择业退役军人的安置利益看似与社会各阶层利益无关，其实不然，自主择业退役军人是社会各阶层的一个阶层，是社会各阶层的有机组成部分，只有不与社会割裂，充分照顾到社会各阶层的利益，才能使自主择业退役军人溶于社会，自主择业退役军人的安置才能很好植根于社会，促进社会的整体和谐。

我国目前的自主择业退役军人安置立法分散在中发[2001]3号文件（《中共中央、国务院、中央军委关于印发<军队转业干部安置暂行办法>的通知》）、国转联[2001]8号文件（《关于印发<关于自主择业的军队转业干部安置管理若干问题的意见>的通知》）、国转联[2001]9号（《关于印发<自主择业的军队转业干部退役金发放管理办法>的通知》）以及《关于增加自主择业军队转业干部退役金的有关问题通知》及相应的法规规章中。规定零散，不具有系统性；效力层次低，缺乏公信力；有约束无制裁，缺乏执行力；规范背景与社会大背景相背离，缺乏实践力。这些无疑都是我国现行的自主择业退役军人安置立法体系的不足，与时代的发展、现实的要求有很大差距，只有对现行零散立法予以完善，重新系统立法，提高自主择业退役军人安置立法的公信力，只有明确违背约束条款承担的责任，加大处罚力度，才能更好地维护自主择业安置法规的权威，只有将自主择业立法实践与社会背景相融合，才能使自主择业法规更好地适应社会，体现出更好的社会效果。本着系统、融合、高效、公平、公正的要求，建议从以下几个方面对自主择业法规予以立法完善：

主要规范：一是现役军人退出现役选择自主择业的条件。首先，严格限制不符合法定条件现役军人退出现役；其次，取消自主择业的级别限制，无论职务高低，只要达到相应的服役年限，就可选择自主择业；第三，降低自主择业的年限限制，将现有的20年降低为16年。二是自主择业退役军人退出现役的程序，确保自主择业退役军人有尊严地退出现役。自主择业退役军人退出现役时，所在单位应强制性召开自主择业退役军人退出现役大会，对服满现役15年、20年、30年的授予荣誉勋章。三是自主择业退役军人退出现役的去向选择。明确规定自主择业退役军人退出现役后，安置去向不受地域限制。四是自主择业退役军人退出现役安置方法。明确自主择业退役军人退出现役安置的方式，目的及实现的方式方法。明确自主择业退役军人退出现役的生活保障水平不得低于相同职级的公务员的保障水平（应高于同职级公务员的10%）。五是自主择业退役军人退出现役关系移交。明确规定自主择业退役军人退出现役的关系移交，责任在其服役期间的团以上单位，由团（包括团）以上单位负责自主择业退役军人退出现役关系的移交，自主择业退役军人个人不承担关系移交的责任。自主择业退役军人退出现役的关系移交包括行政关系、组织关系、供给关系、保险（包括养老、医疗、伤亡、生育、失业保险）关系、住房关系（包括有无住房、住房公积金、住房补贴等）等。六是建立自主择业退役军人退役金与社会经济发展挂勾的退役金定期增长机制，确保自主择业退役军人能够享受到社会发展的成果。七是自主择业退役军人接收。明确自主择业退役军人接收的程序、要求、目标、范围。八是责任及处罚。明确履行自主择业退役军人安置责任的要求及违背安置责任的处罚，确保有法必依。

对现役军人的社会保障立法，既要体现军人工作的特色，考虑到军人对国家、社会的特殊贡献，又要考虑到与国家现行的社会保障体系的兼容，要建立起与国家社会保障同一证号，网络通联，相互可查，电子移交的现役军人社会保障法律体系，确保现役军人自主择业后的各种保险关系的迅速有效转移。对现役军人的社会保障立法，主要规范以下几个方面：一是总则。就现役军人社会保险的立法目的、立法宗旨、管理部门等做出界定。二是明确界定现役军人参加现役军人保险的范围，即哪些人可以参加现役军人社会保险。三是军人保险组织。就是军人保险的承办部门，组织机构、管理方法。四是经费来源。明确军人保险的保费由个人交纳三分之一，国家补助三分之二。五是监管。加大对军人保险基金保值增值的监管，明确军人保险基金的投资范围和不得投资的项目，确保军人保险基金的保值增值。六是移交。军人自主择业后，其社会保障基金的移交程序、办法及过程做出规定，确保军人社会保险与公民社会保险的无缝对接，尽最大限度地减少保险的移交程序，给自主择业退役军人提供方便。七是违法责任及处罚。强调国家、军队及政府各级在建立军人社会保险中的责任、对不按法定程序执行的相关机关的诉讼方法及不按法定程序执行的相关人员的处罚办法，加大处罚力度，确保立法执法的权威，维护军人保险法的法律尊严。

2000年国务院办公厅、中央军委办公厅联合印发了《军队转业干部住房保障办法》，明确提出：“改革现行军队转业干部住房保障办法，逐步实行军队转业干部住房分配货币化、商品化和社会化，以促进军队建设、维护军队转业干部的切身利益[28]”也明确了保障方式：“主要采取购买经济适用住房、现有住房或租住周转住房，以及修建自有住房等方式解决[29]”。这个文件的出台，给自主择业退役军人住房保障提供了一个很好的开端，但由于效力层次低，规定不完善，实际执行中显露出很多问题，最根本的一点是，无法保证自主择业退役军人的住房利益。因此，要对自主择业退役军人住房保障进行立法，主要从以下几个方面进行规范：一是确定住房保障面积。按照相应的职级，确定自主择业退役军人的应保障住房面积。二明确住房保障方式。明确自主择业退役军人住房保障以货币保障为根本，实物保障为补充。对退役时已购买了部队的经济适用住房的，补回其支付的价款；对参加了部队的集资建房，并已房改产权归个人的，退发其集资建房款。对于其租住部队公寓房或租住周转房的，一律退回部队，由国家按全国平均住房价格，及相应职级相应面积一次性支付购房补贴款。三是住房档案移交。对已购买部队经济适用房和部队集资建房，并已房改产权归个人的，部队就向安置地政府移交自主择业退役军人的住房档案。四是住房补贴。对未享受到相应的住房待遇的自主择业退役军人，由中央政府按相应的职级统一的标准发放住房补贴，对住房价格高于全国平均水平的，由相应的安置地政府按相应的价格差额补发相应的住房补贴。五是责任及处罚。明确各级政府未按法定的程序和方法为自主择业退役军人提供住房的，被保障人有权提起行政诉讼，各级政府机关办事人员，未严格按法定的程序和方法为自主择业退役军人提供住房的，就依法追究其法律责任。

我国对自主择业退役军人的管理模式，仍然采用政府主导的模式，没有民间自治性的管理组织，这种管理模式，最大缺点是政府主导，以政府利益为前提，忽视自主择业退役军人利益，缺乏信息的反馈交流，不掌握被管理人本身的主观意识、利益取向，造成信息反馈迟钝、信息处理缓慢、应对措施滞后。为改变这种现状，首先，应改变一元化的管理模式，建立起政府管理为主导、群众自治为补充的双重管理模式。其次，应以立法的形式，固定这种二元化的管理模式。对自主择业退役军人管理立法，应从以下几个方面进行规范：一是对自主择业退役军人的范围界定。从目前的客观现实看，应以自主择业人员为主，未来也可军队退休人员及符合安置条件未选择政府安置的退役军人纳入其中。二是自主择业退役军人的管理组织。第一是政府组织。政府设立独立的自主择业退役军人管理机构，改变现行的退休与自主择业军官分别管理的二元管理模式，负责自主择业退役军人的管理。自主择业退役军人管理机构下设培训机构、就业指导机构、退役退休金及福利发放机构、礼宾丧事机构。第二是建立自治性的全国自主择业退役军人自治协会，每一位符合条件的自主择业退役军人成为当然性的协会会员，协会按行政区划分级设立，但相互之间没有隶属关系，只有协作关系。协会经费来自于会员会费，协会的职能主要是维护自主择业退役军人合法权益，及时反馈自主择业退役军人反映强烈的问题，促进政府与自主择业退役军人之间的信息反馈，协助官方组织做好自主择业退役军人的管理。三是规范自主择业退役军人的接收程序。着重规范自主择业退役军人的档安接收、行政关系接收、供给关系接收、保险关系接收等，对符合法定条件的必须接收，对不符合法定条件的不予接收。四是违法责任及处罚。明确对管理机构没有尽到管理义务的，自主择业退役军人有权提起行政诉讼，对管理机构的管理人员没有尽到责任的，可依法追究其法律责任。

回顾我国现代退役军人安置发展的历史，在历史的积淀中深思，在横向的比较中探索，我们不能否认我国的退役军人安置无论是靠政策调整，或是靠法律规范，都取得了不可否认的历史功绩，实现了我国军队的新陈代谢，保障了军队的战斗力生成，捍卫了国家主权和领土完整，保卫了我国社会主义的建设成果，其历史贡献无可否认。但随着我国社会经济环境的发展，随着新一轮的军事变改，随着国际环境的变迁，军人的职业化已成为历史的必然，而随之而来的是对军人退役安置体系法律制度的完善。

我国在经济转型的过程中，经济改革已成雏形，政治改革刚要起步，经济改革对退役军人安置，特别是对自主择业政策的冲击，已日益凸现，矛盾冲突越来越尖锐，几乎到了很难调和的地步。如果政治改革展开深入，现在的退役军人自主择业安置政策与社会大环境的冲突将会越来越激烈，如果不予以改革完善，其将很难适应国家社会大环境的需要，也必将影响到国防和军队建设，影响到我国的国家安全。

综上所述，退役军人自主择业安置政策的改革完善势在必行。

[图书文献]

1. 尹南平等：《军人及其眷属法律权益》，永然文化出版股份有限公司出版社1996年版。

2. 荀恒栋：《士兵优抚与退役安置》，法律出版社2005年版。

3. 张春江、卢彬等：《退役士兵安置就业政策解答》，人民民武警出版社2007年版。

4. 沈阳军区军事法院：《军队军人军属合法权益指南》，白山出版社2010年版。

5. 中国人民解放军干部转业工作办公室、国务院军队转业干部安置工作小组办公室编写：《军转安置工作实用手册》，辽宁大学出版社2004年版。

6. 民政部优抚安置局、总参谋部军务部、总政治部干部部、总后勤部财务部、总后勤部卫生部、总后勤部基建营房部编写：《伤病残军人退役安置政策解答及文件汇编》，部队内部资料2009年版。

[期刊文献]

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4. 李冰洁：《浅论建立军人退役安置保险制度的必要性与可行性》

5. 佚名：《世界各国军人退役安置管理体制》

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8. 罗平飞：《简析当代中国军人退役安置制度面临的矛盾》，载于《理论前沿》2005年第24期。

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