经济适用房作为列入国家计划，由政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以保本微利价出售的住房，是国家在房价较高，住房结构性矛盾突出的形势下，为解决城镇中低收入家庭住房困难作出的政策性安排。鉴于此类房屋的特殊性质，国家及地方政府对其建设、购买、使用、交易均有严格的管理制度。实践中，个别购房人购买不满五年即转让给他人，其转让合同效力如何，存在两种不同观点。

一种观点认为应区分负担行为和处分行为。购买经济适用房不满五年转让的，其签订的房屋买卖合同是负担行为，该合同效力应基于合同成立、生效规则予以认定。经济适用房购买后五年内不得上市交易的限制性规定不符合合同无效的构成要件。

另一种观点认为转让合同无效。经济适用房具有较强的公共利益属性，系由国家财政负担的带有社会福利性质的住房，其目的是保障城镇中低收入住房困难家庭的住房利益。允许经济适用房在五年内转让将扰乱经济适用房管理秩序，进而损害社会公共利益，故应认定为无效。

笔者赞同后一种观点。经济适用房及其管理秩序关涉社会公共利益，允许购买不满五年的经济适用房转让将严重损害中低收入家庭住房利益。认定其无效实质是合理限制契约自由，对合同无效规则进行价值补充和漏洞弥补。

1经济适用房及其管理秩序涉及社会公共利益

社会公共利益是社会全体或者部分成员共同的、整体的利益，凝结着社会公众追求的价值目标，同时也包括促进社会整体发展的因素，如诚信、公益、公平、秩序和稳定等。经济适用房是政府提供政策优惠，限定套型面积、销售价格或租金标准的政策性住房，其公共利益属性主要体现在：一是购房人资格关涉特定群体公共性利益。申请购买经济适用房具有严格限制条件，购房人的住房面积必须低于规定限额，可支配收入和财产低于规定限额。只有符合特定限制条件的家庭才能进入轮候名册。二是经济适用房性质关涉社会公共利益。经济适用房由国家出资享有一定比例的所有权，但完全让渡了房屋的占有和使用权。由于国家免除了土地使用费，经济适用房比同地段、同类型的商品房价格显著偏低。故由国家财政投入解决住房困难家庭的房屋具有公共福利性。三是经济适用房处分关涉社会公共利益。购房人作为房屋共有人，在处分经济适用房时受到政策限制，如上市交易年限、政府优先回购等。限制经济适用房擅自处分，旨在防止房源流入不具备购房资格的人手中，或投机赚取中间差价，损害其他轮候购房者群体利益。

2购买经济适用房不满五年即转让损害社会公共利益

之所以应当认定购买经济适用房不满五年转让合同无效，是因为当事人从事的私行为关涉社会公共利益的保护，当事人不得逾越合同自由与社会公共利益的价值边界，以维护整体法律秩序。五年内擅自转让经济适用房，一是损害公共福利。国家对经济适用房建设一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，建设用地实行行政划拨方式供应，在土地供应计划中优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出，此为公共福利供给。二是损害不特定困难家庭利益。经济适用房申请购买具有严格的条件限制，大批困难家庭申请轮候，擅自转让经济适用房对按照政策规定轮候的困难家庭造成不公。三是损害了公共财政利益。经济适用房出售时，减免了土地费用，与此对应，购房者取得的权利也应受到限制。取得房地产权证未满五年，确因特殊情况需要转让经济适用房的，应向原住房保障机构提出申请，经审核同意后，由原住房保障机构予以回购，回购价格为原销售价格加同期银行存款利息。对于擅自转让的行为，除认定合同无效外，行政主管部门还应有其他处理措施。如《上海市经济适用房申请、供应和售后管理实施细则》对产权人擅自转让行为规定了“书面通知改正、要求支付违约金、在指定媒体通报、记录不良信用、直至收回房屋。”

3认定购买经济适用房不满五年转让合同无效实质是社会公共利益的价值补充

《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（以下简称《若干意见》）中规定：“购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购……政府回购的经济适用住房，继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。”合同法第五十二条第（五）项规定违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，而《若干意见》是国务院规范性文件，并非效力性强制性行政法规，不能直接据此认定转让合同无效。违反国务院规范性文件，不能适用合同违法无效规则，但在损害社会公共利益的情形下，应根据合同法第五十二条第（四）项认定合同无效。最高法院在2009年发布的《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中指出：“如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。”该意见是对损害社会公共利益为合同无效根本原因的肯定。因之，援引损害社会公共利益规则认定转让合同无效，其实质在于司法机关结合个案对社会公共利益这一抽象规定进行价值补充，并合理限制契约自由。