【案件背景：积极办理手续却被算成闲置土地？】

2008年，xx县政府先后两次到丽石公司处进行考察，并希望公司投资当地石材和苴却砚产业。后经过双方多次协商于同年的8月12日签订招商引资项目协议书，约定县政府提供土地约300亩，公司投资建设的xx县石艺城必须整体实行规划、利用、开发，并且整体规划必须由公司策划，交由县政府审批后方可实施。

2012年，县政府才决定土地挂牌，但其将300亩土地分为四个地块进行挂牌出让。但由于出让、办证程序繁琐，公司于2016年方才取得全部4本土地证。

在获得项目全部的土地使用权后，公司便开始办理规划许可和施工许可。但是在勘测过程中，发现案涉地块的270亩中有207亩为膨胀土，并且为重度膨胀系数，需要深达两米的换填，公司治理该问题就花了两年的时间和大量资金。

在换填完成后，公司便向住建局申请施工许可。2019年4月30日，公司才获得了第一期的施工许可证，并完成了8幢基础工程及2幢主体工程的建设。

正当施工有条不紊地进行过程中，县自然资源局却作出了闲置土地处罚决定，将非施工地块认定为闲置土地，并要求公司缴纳土地闲置费，如再不开工就要无偿收回土地。

公司的相关领导百思不解，为什么在其花费大量人力、物力解决膨胀土问题后，并且现阶段该地块尚没有取得施工许可，不具备施工条件的情况下，县自然资源局会作出如此的行政处罚。因对该处罚不满，公司领导找到了北京在明律师事务所的许玉龙律师。

【律师说法：闲置土地认定应符合信赖利益原则】

许玉龙律师在接受委托人委托后，仔细分析了案情，认为涉案处罚决定确实存在很多不妥之处。县自然资源局的行为严重干扰当地正常的营商环境，也让公司面临蒙受巨大的经济损失。具体理由如下：

一、公司主观上没有让土地闲置的动机，也一直在积极配合政府工作，案涉项目于2019年才开工完全系由当地行政机关怠于履行法定职责所导致。

首先，公司在2008年签订招商引资协议后，在2016年及2019年方才取得了全部土地证及部分施工许可。该事实充分说明了当地政府行政效率低下，无法保障公司的开发条件。

其次，自2008年起，公司已经在该项目投资近1亿元。公司希望尽快完成建设，开始盈利。该项目每拖延一天，对公司都是一笔巨大的损失，故公司没有闲置土地的动机。

二、处罚决定所陈述的回填土问题，公司没有回填义务，因此原因导致的施工延迟公司不负有责任。

《闲置土地处置办法》第二十一条第（五）项规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：

（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。

国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条规定，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。

基于以上法律规定，土地出让前，就应当做到三通一平，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置。

并且在土地一级开发的实践当中，政府作为土地出让合同的一方当事人，土地的三通一平是促成土地出让合同履行的附随义务。

而且作为对案涉土地具有统筹管理职责的地方一级政府，政府理应在其职权范围内为土地受让方完成开工前的准备提供必要的帮助，做好促成开工建设的协调沟通和配套工作。

因为有些问题也是土地受让人无法通过自身努力予以解决的，需要政府及其职能部门提供必要的帮助。

因此，本案中，由于土地没有做好平整，需要回填导致的施工延迟，恰恰是当地政府在出让过程中没有作好相应的工作，导致出现现在的局面。并且公司还花了相当的时间和资金帮助政府平整土地，故施工延迟并非公司的过错，公司也不应承担相应后果。

三、案涉地块尚没有取得施工许可，不具备开工条件

《建筑法》规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。

因此在没有施工许可的情况下，公司根本无法进行开发，究其原因还是因为县政府没有做到净地出让，导致案涉地块一直达不到施工标准。因此将土地闲置的原因全部归责于公司，有失公允。

四、案涉项目是一个整体项目，现在一期已经开始施工，应当视为项目整体已经施工，不存在土地闲置的情形。

案涉项目只有一个规划许可，说明该项目属于一个整体项目，统一规划，统一协调建设。并且云南省住建厅也在政策咨询复函中说明了，该石艺城项目是一个整体建设的项目，可以根据施工建设进度分别办理施工许可。

并且在建设实践中，一个开发公司完全无法负担所有建筑同时开工的成本，存在大量分期建设的情形。

因此本案中，省厅作为主管全省建设的专业机关，在其已经同意可以分期建设的情况下，县自然资源局再下达闲置土地的处罚确实不当。

综上所述，该闲置土地的认定确实有大量不妥之处，应当予以撤销。并且基于信赖利益保护原则，行政机关既然通过招商引资让公司在当地投资，就应当充分尊重公司的合法利益。但是当地政府不但拒绝帮助公司协调解决困难，还一直成为公司施工中的阻碍，充分说明了当地投资环境之恶劣。现阶段该案正在审理过程当中，我们也希望法院在充分调查事实的基础上，依法作出公正的判决。（许玉龙/文）