浅析我国行政听证法律制度之完善

福建重宇合众律师事务所泉州分所温永尚律师

【摘　要】行政听证制度是民主法制中的一项重要制度，在行政程序的过程中有着举足轻重的作用，但由于我国民主法制建设仍然比较薄弱，社会整体对听证制度的认识不够深刻，导致我国行政听证制度中存在一些问题。听证制度所要求和体现的精神，即通过公开、合理的程序形式将行政行为建立在合法适当的基础上，避免行政行为给相对人带来不公正的影响，从而实现行政管理公平、公正这一崇高的价值目标。本文将从行政听证制度在我国的产生和发展、现状及其存在的问题等方面来论述，并提出一些完善我国行政听证法律制度的相关建议。

【关键词】行政听证 法律制度 现状 完善

一、我国行政听证制度的产生与发展

所谓行政听证制度是指行政机关在做出重大的、影响相对人权利义务关系的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人由表达意见、提供证据以及行政机关听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实材料而做出行政决定的一种程序所构成的一种法律制度。这一制度以公开、合理的组织形式把相对人和行政主体放到了平等的位置上，充分听取行政相对人的意见，从而既保护了公民的合法权益，又能促使行政主体依法行政。听证制度是行政程序的一个很重要的制度。因此，各国政府在行政管理中全面引进行政听证制度已经成为一种发展趋势。

听证起源于英国普通法上自然公正地听取两方面意见的法理。我国听取群众意见的制度自古有之，从儒家思想到众多杰出帝王将相，无不在反复阐释人民在历史发展过程中的重要作用，他们的声音比任何的强权都重要。“兼听则明”，“群众的眼睛是雪亮的”等等脍炙人口的口号无不在传承着我们中华民族的优良传统，但作为一种法律制度，我国的听证制度理论大多从西方移植而来。我国系属大陆法系，有相当多的法律都是在借鉴、移植西方优秀法制成果的基础上颁布实施的。在新中国成立初期，我国法制建设几近空白，法治环境亟待完善，当时大批出国留学者把西方先进的法治理念引入我国，为我国法制建设做出了巨大的贡献。在九十年代末，随着民主建设的不断进步，一种广泛听取群众意见制度的建立和完善成为迫切的需要，因此西方比较成熟的听证制度开始被广大法学者所接受和肯定。听证最初适用于司法领域，是司法审判中所谓的司法听证。紧接着在立法领域中也逐渐采取这种立法机关制定法律必须听取各方意见的制度即立法听证。二十世纪后随着行政权的不断扩张，听证逐步为行政领域所吸收，以防止行政专断，保护行政管理相对人的权益，1996年3月颁布的《中华人民共各国行政处罚法》，在我国行政处罚领域初步确立了听证制度。

我国《行政处罚法》首次以立法形式规定了听证程序，对这一领域的行政听证制度规定得比较完整正式。该法第42条规定：“行政机关作出责令停产停业，吊销许可证或者执照，较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”这里明确了适用听证的行政处罚行为的范围，此外还规定了听证基本原则及程序，如该法规定“除涉及国家秘密、商业秘密或个人秘密的外，听证应公开举行。”确立了听证的公开原则。 1997年12月29日通过的《中华人民共和国价格法》，规定了政府定价听证制度。这说明我国《行政处罚法》中首次规定的听证制度又有了新的发展。主要考虑是出于调整价格也要民主，不能搞“内定”，因为各类价格的最后承受者都是广大群众，所以定价前要广泛听取人民群众的意见。应该说目前政府制定价格的范围还很宽：例如大中小学收费，医院收费，水电收费，电话收费等等这些公益、公用性服务价格大都由政府部门内定。这就往往出于主观而不符合价值规律的要求，也没有考虑到广大群众的实际承受能力。我国《价格法》第23条规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格，公益性服务价格，自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。这样可以使政府定价能更趋于合理。 1999年3月通过的《中华人民共和国立法法》明确规定：立法前应当广泛听取意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。法律界专家认为，这一规定意味着立法听证制度的确立，标志着我国的立法制度向民主化迈出了重要一步。2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》将听证程序引入行政许可制度中，专门用了3个条款对行政许可的设定、实施的听证程序进行了规范。2005年8月28日通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》，其第98条规定：公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违法治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。 马克思说过：“理论在一个国家的实现程度，决定于理论满足这个国家的需要程度。”听证制度之所以成为行政程序的核心制度，原因在于其为政府行政权力的公正行使提供了程序上的保障。回顾行政权力的历史发展，我们不难发现它是在不断膨胀的，为了防止行政权力专横，以程序来制约实体，从而实现民主法治及保障相对人的合法权益这一目的，就产生了听证。因此，听证制度最初具有的功能就是促使依法行政功能和相对人合法权益保护功能。　　首先，听证制度具有促使行政主体依法行政的功能。我国提出依法治国方略，其核心就是要实现依法行政。在现代法治国家，要保障行政相对人的权益一方面是有实体上的法可依，另一重要的方面就是依靠正当程序来保障了。如果一个国家出现了“有法不依、执法不严”的现象，就应当认真审视其相关程序是否健全了。行政听证是程序民主化的产物，在没有设立行政听证程序之前，大部分行政决定都是在行政机关调查之后直接做出，加之行政复议、行政诉讼自身的局限性，很容易出现 “暗箱操作”，从而导致腐败。有了行政听证程序，行政行为的过程的得以公开。这不仅有效地保障了相对人权益，同时，更重要的是在依法治国的进程中，公民和行政执法人员的法律意识得到了加强，极大的促进了依法行政的实现。　　其次，听证制度具有保护相对人合法权益的功能。行政听证程序的目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实表达意见的机会。其本质就是赋予公民一种法定的权利以抵抗行政机关可能的不当行政行为，缩小公民这类“弱势群体”与行政机关之间地位不平等所造成的巨大反差。 听证制度所具有的上述两大功能也正是世界各国引进听证制度的意义所在。尽管在不同的国家，对于听证的概念、范围以及具体程序的立法规定不尽相同，但是其所追求的价值却是一致的，即通过合理的、公开的程序实现行政行为实体上的公正，从而保障相对人合法权益免受不公正的影响。

二、我国行政听证制度存在的问题

目前我国行政听证制度尚处于初创阶段，实践中适用的范围还十分有限。1996年10月1日开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》、1998年5月1日生效的《中华人民共和国价格法》、2000年通过的《中华人民共和国立法法》、2003 年8月颁布的《中华人民共和国行政许可法》、2004年国务院颁布的《依法行政纲要》中虽然都对听证程序做出了相关规定，但是不可否认的是从整体上来讲我国的行政听证制度还相当的不完善。近年来，随着互联网的兴起和快速传播，一方面，人们对政府行为监督的积极性不断上升，这就要求政府行为需要不断的的透明化，也就为行政听证制度的适用创造了空前有利的大环境。另一方面，经济的快速发展和人民物质文化生活需求的矛盾以及经济结构、地域发展不平衡之间的矛盾使得一些社会矛盾特别突出，群体事件不断发生给我国处理这些新问题提出了全新的挑战，而解决好这些无疑需要听证制度的支持。

行政听证，小到对个体的治安处罚，大到对公司企业营业执照的吊销都应该而且必须起到积极的作用。实际上我国《行政处罚法》已吸收了公开和回避等外国比较完善的原则。我国行政听证制度从无到有正在逐步趋于完善，但是听证制度在我国还属于新事物，不少问题尚待解决。

（一）申请行政听证的主体范围过于狭窄

目前，我国行政听证程序的当事人仅限于行政机关和相对人，如我国的《行政许可法》第48条就规定，如果行政机关认为没有必要而不将听证会内容予以公告的话，其他人是没有机会参与听证的。再如我国《行政处罚法》虽然规定了当事人可以申请进行听证，但是并没有规定和案件有关的第三人是否可以申请参加听证。而从实践来看，第三人一般都不申请进行听证，也没有参加听证。这种规定显然不尽合理，因为行政机关的决定通常间接的甚至有可能直接的影响到第三者的合法权益，如果的确在事实上侵犯了第三人的权益，而他们不能通过听证程序寻求自身合法权益的保护，显然不公平，那么就有必要允许他们申请并参加听证。　　 而在西方国家，一切与该行政处理决定有利害关系的人均可参加，这对于相对人权益的保障和行政管理目标的实现更为有利，比如日本《行政程序法》中规定：听证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照作出该不利益处分所依据的法令，认为其与该不利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申请。依此规定，不利益处分中，所有利害关系人参加听证的权利均受到法律保护。

（二）行政听证制度的应用范围狭窄

根据我国有关法律的规定，听证的适用范围非常狭窄。我国《行政处罚法》规定的行政听证制度，仅适用于行政处罚领域，对其他领域的行政行为尚缺少这方面规定。行政处罚法规定“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等”适用听证程序。实践中，一般认为应当听证的行政处罚仅限于这三类。由于听证制度在我国的发展起步较晚，社会整体对听证制度在行政行为中的认识不够，使听证制度的应用没有深入到政府行为的各方面。行政听证对国家人力、物力和技术方面的支持的要求很高，这对于中国这样一个听证制度刚起步不久，财政基础薄弱的国家似乎有些困难。对举行听证会的费用，法律规定纳入行政机关本身的预算，由本级财政予以保障。这无疑加重了各级行政机关和各级地方政府的财政负担，一些行政机关因此不情愿举行听证，民众又对自身权利的保护和听证的作用认识不够，给行政机关以便利和借口不举行听证，人为的又缩小了听证的范围，阻碍了群众听证意识和听证制度本身的发展，助长了行政机关滥用公权的不良行为。

从行政听证制度的历史发展来看，几乎所有采用听证程序的国家均未将该程序局限于行政处罚领域更不可能将其局限于某几种行政处罚。从保护公民法人合法权益角度看，除行政处罚外，还有很多行政行为有可能造成相对人损害，如果将听证程序的适用范围仅限于严厉的行政处罚是很不恰当的。

（三）听证结果效力不高

听证笔录效力低下是当前听证制度存在的一个比较突出的问题。效率是行政管理所追求的目标之一，而听证作为一项高度司法化的行政程序制度，需要耗费大量人力财力时间，是一种牺牲行政效率保证实体决定公正的制度。行政机关的最终决定必须以听证会的记录为根据作出，反映当事人在听证会提出的意见。因此，如果行政机关作出的具体行政行为没有以听证会的记录为根据就会导致有限的行政资源的浪费。这样不仅没有达到举行听证的目的，而且更是对听证的无视和践踏，最终伤害的是民意。我国正在构建和谐社会，显然，如果行政机关一意孤行，置民心于不顾将有可能会激发一些社会矛盾，违背构建和谐社会的宗旨。

听证会要行政机关对公民重大权益产生影响的决定以高度司法化的程序作出，最集中体现了现代行政的公正，民主。而听证记录对行政决定的约束力是听证制度真正实现保护公民重大权益的前提条件。由于现行法律缺乏听证会记录对行政决定的约束力规定，一些听证会听而不证，导致引入这项现代行政程序制度的初衷并没有很好的得以实现，虚化了这项制度。

（四）行政听证形式过于单一，不利于充分发挥听证的作用

在形式上，听证分为正式听证和非正式听证。正式听证又称审判性听证，是指当事人一方有权对另一方所提的证据发表意见，进行口头辩论和质证，而行政机关必须根据听证的记录作出决定的程序。非正式听证是指行政机关在作出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出决定。相比正式听证，非正式听证具有成本低、灵活性强、效率高的特点。听证本质上是行政机关提供给相对人对将作出的行政决定陈述、申辩的机会和权利，正式听证和非正式听证都能保障相对人这种权利的行使，区别在于正式听证对于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有利于相对人权利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的责任感。但是相比非正式听证，成本较高。

目前，我国法律只规定正式听证方式， 听证形式单一。这既不适应行政听证制度的自我发展，也不能满足现代行政管理的需要。听证程序的运行，或多或少将影响行政行为的效率，在保障了正义、公平的同时，可能造成人力，财力的浪费。因此，缺乏灵活的听证形式就必然使一些简单的裁决走入复杂程序的怪圈中，一方面不利于行政主体职责的履行，另一方面也不利于相对人合法权利的保障。　

此外，我国听证程序缺乏事后听证的规定。事后听证程序的缺乏同样导致了听证程序适用范围的狭窄。借鉴世界上听证较为发达国家的实践经验，可以发现，这些国家在实施听证程序之前，并不一概采取事先听证的形式，而是区分不同的情况，分事先和事后两种形式予以解决。甚至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。

（五）行政听证主持人制度不合理

听证主持人是指负责听证活动组织工作的调节和控制，使听证活动按法定程序合法完成的工作人员。由此可见，听证主持人在听证过程中居于主导地位。可是我国的行政程序法典，并没有与国外、境外的行政程序法一样，对行政听证主持人的法律地位及其职权做出明确规定。我国的《行政处罚法》虽设定了听证主持人，却未对其职责权限做出明确规定。而我国《立法法》却只规定了行政法规规定的听证形式，对听证主持人及其职责权限却并未做出规定。现有主持人任用机制使主持人对行政机关有过分的利益依赖，使主持人的独立性、公正性大大降低。听证主持人的产生由行政机关指定而产生的，对于被指定人讲，也许指定者就是他们的顶头上司，或者是与自己的工作有千丝万缕联系的人，他们手中也许掌握着对决定被指定人利益的大权，被指定人因为这些利害关系，会在主持过程中不自觉地倾向于行政机关，有可能造成一些不良后果。而对于主持人个人素质要求的规定仅停留在行政法规、地方法规、政府规章、甚至规范性文件中，这对于保证主持人中立地位是远远不够的。

（六）对违反听证程序的行政听证缺乏有效的监督和救济机制

我国并没有对听证制度作出专门的立法，而是将听证制度散落于几部具体法律之中，从行政处罚法到价格法，立法法，行政许可法虽然做出了一定的规范但并没有对违反听证程序的行政听证进行有效的监督和救济。行政主体对行政听证是否举行，如何举行等等可以为所欲为，其结果就是听证制度流于形式使得原来是维护当事人权益最好的程序形同虚设。这方面的缺乏，使某些法制观念淡薄的官员无视听证程序，在执法中往往以粗暴的方式来对待相对人，肆意践踏民意，行政主体既是执法者又是监督者，很难保证公平，公正。比如：较大数额罚款的听证问题。治安处罚的听证规定界限是2000元以上，可是在执行中，某些公安执法人员作出处罚时只罚1900；其他行政行为也有类似，如：按规定5000元以上罚款需要听证时，就只罚4900元。就在这模棱两可的“恰恰” 达不到、而又最接近听证标准的界限以内做文章，目的是尽可能不举行听证就作出处罚。

三、我国行政听证制度的完善对策

（一）适当扩大行政听证参加人的范围

　 为达到行政听证全面、公正的要求，各国行政程序参加人的范围也呈扩大趋势，特别是为吸收利害关系人参与行政听证程序，有些国家设置了行政听证参加制度。这种参加制度可分为辅助当事人参加与对立当事人参加两种。前一种参加人是与当事人利益一致的，后一种参加人则在法律利益方面与当事人持相反立场。参加人可以主动申请参加听证，主持人认为必要时，也可要求利害关系人参加听证。我国《行政处罚法》中“当事人”的概念规定过窄，该法中的听证程序没有规定行政机关和管理相对人以外的任何利害关系人可以参加听证。对此，有些学者建议：为保证听证程序的实际效果，“必须在听证过程中加上另一主体，使听证成为三方或多方参加的法律行为。”

我国的行政听证应当借鉴国外有关听证参加人范围的规定以及我国行政诉讼的相关做法，允许和具体行政行为有利害关系的第三人申请参加听证。这样才能真正确保公民、法人和其他组织的合法权益。

（二）扩大行政听证的应用范围

第一，将较为严厉的行政处罚都纳入听证范围。因为，行政处罚法的意图在于通过听证规范严厉的行政处罚行为，但是由于立法条文的局限性，又不可能将所有严厉的行政处罚都一一列举，所以采用了“等”字来概括。因此，在具体操作中，将严厉的行政处罚都纳入听证范围是符合立法原意的。第二，适用听证的具体行政行为也不应当局限于行政处罚领域，凡是行政机关作出的对公民、法人或者其他组织有重大影响的行政行为，比如行政许可、行政收费等，都应当纳入听证的范围。第三，抽象行政行为也应当经过听证。我国《立法法》规定，国务院制定行政法规，省、自治区、直辖市和较大的市人民政府制定政府规章是否要进行听证，由行政机关决定。听证制度健全后，那些对当事人权利有重大影响的具体行为，都可以考虑适用行政听证制度。一般的抽象行政行为是否要听证，法律没有明确的标准，行政机关的随意性比较大。显然，这样的规定是否举行听证的主动权完全在行政机关一方，相对人丧失了对关乎自己切身利益的抽象行政行为的救济。而且抽象行政行为作出以后，可以反复使用，对社会公众的影响更大，因此，通过听证来规范抽象行政行为，可以从源头上规范行政行为，也可以取得更高的效率。因此，涉及公众利益的的抽象行政行为，也应当纳入听证的范围。

（三）明确听证笔录的效力

在各国的行政程序法中都规定了听证要制作笔录，虽然对其效力的规定不尽一致，但都是做了明确的规定。比如，德国的《联邦行政程序法》第69条规定，行政机关应斟酌全部程序的结果再作出决定。而美国《联邦行政程序法》则规定了“案卷排他”原则“证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成行政机关作出裁决的唯一案卷”。这样明确的规定无疑为此后的行政决定奠定了基础。　　而目前在我国，行政机关做出最终处理决定时的依据是什么，是限于听证笔录中的内容还是要结合其他内容，法律并没有明确规定。这无疑会使得行政听证制度形同虚设，也会使得人们对听证失去信心。因此，美国《联邦行政程序法》的做法是值得借鉴的，若听证笔录不是行政主体最后作出裁决的唯一依据，在举行了听证后行政主体仍然享有自由裁量的权力的话，就会使得行政听证所追求的以程序正义保障实体公正的价值荡然无存，因此，在我国立法中明确这一点非常必要。

（四）听证形式应根据不同情况而多样化

目前，我国法律只规定正式听证方式，听证形式单一。这既不适应行政听证制度的自我发展，也不能满足现代行政管理的需要。我国应在完善和规范正式听证制度的同时，视不同案件的具体情况，采用更为多样的听证形式，而且规定多种形式的听证也可避免因行政行为范围的扩大而导致效率低下。我认为在行政行为中，对于那些关系公众切身利益的事项以及行政机关根据有关法律的授权必须采取正式听证程序的，行政机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外，在法律没有规定排除听证的例外情况和非紧急情况下，行政机关作出具体行政行为时应采用非正式听证。在程序运作中，行政机关应在公告中公布非正式听证的期间，公众既可用口头方式发表自己的看法，也可向行政机关提供书面意见、书面资料，行政机关应根据听证情况制作详细的笔录。

另外，大多数的听证在行政决定作出之前事先进行，以避免当事人陷入不可弥补的损失之中。但是有些听证也可以在行政决定作出之后举行。例如，在紧急情况下，行政机关必须立即作出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害；而行政决定的作出又不能违背最起码的公正程序，即不要任何形式的听证程序。此时，可以在时间上予以变通，举行事后的听证。例如，在我国抗击“非典”期间，有关部门批准建立专门收治非典病例和非典疑似病例的医院及特护病房时就可适于举行事后听证程序。

（五）健全主持人制度

我国行政听证由行政机关指定非本案的调查人员主持而没有固定的听证主持人，这样影响了听证的效果。有学者提出听证主持人应当由政府法制机构的人员担任为宜，这是因为：第一，政府法制机构独立于其他行政机关，不受其影响，可以公正独立地作出决定。第二，从我国的现状来看，随着我国依法治国进程的加快和政府法制机构力量的增强，政府法制机构都配备了有丰富法律知识的人员，他们不但有能力主持听证，而且，听证工作的专门化也有利于提高听证的质量。笔者认为，应该改变我国的听证主持人的任免制度使听证主持人相对独立于行政机关。因此有必要借鉴美国“行政法官”制度的听证主持人任免机制。这样，有利于提高听证主持人的独立性、公正性。为保证和提高听证主持人的素质和能力，应该对听证主持人的资格加以规定：必须是从事法制工作或执法工作，熟悉法律和业务知识的人；要求品质正派、公道；具有相应的学历或能力，要求有一定从事法制工作的经验；要求通过我国的统一司法考试和听证主持人的考试考核等。《山东省行政处罚听证程序实施办法》第五条规定：听证主持人应当由在行政机关法制机构工作两年以上或者从事行政执法工作五年以上的人员担任。听证主持人实行资格认证制度，由省政府法制局统一负责，并颁发资格证书。山东省率先从制度上来保证听证程序主持人的专业性，无疑值得我们借鉴和推广。

（六）建立和完善违背行政听证程序的法律责任的追究机制

要建立对行政听证程序的监督和救济制度，最重要的就是要建立起行政听证程序中法律责任追究机制，这一机制对于行政主体而言是一种监督，于相对人则是一种权利救济。假如没有相应的法律责任追究机制，即使我们的听证制度设计得再完美也无法得到真正有效的实行。关于听证的法律救济，在主要发达国家的行政程序法和单行法中也一般都没有规定，因此行政程序法、行政救济法、普通实体法中关于行政程序、行政行为的各种原则、要求、救济手段等等通常都可以直接适用于听证程序。利害关系人一般可以通过行政和司法两种途径申请救济。申请行政救济的方式是向上级政府主管部门反映，要求其行使监督权，或者是向上级主管部门或者同级人民政府法制部门请求行政复议。申请司法救济的方式则是向人民法院提起行政诉讼。但是需要注意的是由于责任主体是政府，所以责任形式是行政责任，这种立法思维模式致使违反听证行政程序规范的法律责任处于一种虚化的状态。这不仅导致会给人们留下政府部门违反程序规范“改了就行”，没有什么法律后果这样一种印象，更严重的是，由于决策无效或者听证无效最常见的后果是在执行过程中导致相对人民事权益损失，这种权益损害是不能仅仅通过处分几个工作人员、责令重新做出行政行为的措施就能够弥补的，因此以民事责任补充行政责任是解决行政听证中违反程序的一个很好的办法，譬如增设“恢复原状”、“赔偿”、“补偿”、“违法决策部门与义务人共同承担连带责任”等规定，以体现公平正义的私法规范来解决实践的公法问题。

在此基础上，要充分注意行政听证制度与行政复议、行政诉讼制度的衔接与协调。行政听政与行政救济、司法救济不同，有着自己独特的功能。但应考虑到我国行政法制化的历史发展进程的特点，即《行政处罚法》最早颁布，且有《行政复议条例》、《国家赔偿法》等颁布于其后，在我国《行政处罚法》有关听证制度规定之前，复议、诉讼、赔偿等制度已经存在，因此听证制度的建立与完善应与复议、诉讼、赔偿制度相协调。但如果每一个行政案件都要经过非常复杂的程序，势必会造成我国行政机关沉重的负担，反而不利于依法行政的贯彻。

结论：行政听证程序是民主的体现，是贯彻宪法保护人权的要求。但是我国的行政听证制度尚处于初步发展阶段，各方面都比较不成熟，因此接下来的首要任务是确实贯彻落实行政听证制度，不断加于完善。随着我国行政法制化进程的进一步发展，我们期待一个理性的，成熟的行政听证制度的建立。

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