作者，林圣全，海南惠海律师事务所律师，全国律协行政诉讼法专业委员会委员

三亚市人民政府等与三亚市凤凰镇羊栏村委会土地权属纠纷处理决定纠纷上诉案 海南省高级人民法院行政判决书 （2006）琼行终字第124号 　　上诉人（原审被告）三亚市人民政府。 　　法定代表人陆志远，市长。 　　委托代理人潘天雷，三亚市国土资源局干部。 　　委托代理人蔡世峰，海南嘉天律师事务所律师。 　　上诉人（原审第三人）三亚市林业科学研究所。 　　法定代表人罗金环，所长。 　　委托代理人林圣全，三亚市人民政府法制办干部 　　被上诉人（原审原告）三亚市凤凰镇羊栏村委会。 　　法定代表人黎少华，村委会主任。 　　委托代理人黎祖辉，该村委会村民。 　　委托代理人刘一凡，海南三和元律师事务所律师。 　　原审第三人三亚市凤凰镇水蛟村委会新开田第一村民小组。 　　法定代表人李成，组长。 　　委托代理人林庆丰，海南海大平正律师事务所律师。 　　原审第三人三亚市凤凰镇水蛟村委会新开田第二村民小组。 　　法定代表人董昌辉，组长。 　　委托代理人林庆丰，海南海大平正律师事务所律师。 　　上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、三亚市林业科学研究所（以下简称林科所）因被上诉人三亚市凤凰镇羊栏村委会（以下简称羊栏村委会）诉三亚市政府颁发三亚国用（1990）第1号《国有土地使用证》、第004号《国有山林权证》和三府〔2004〕162《关于凤凰镇水蛟村委会新开田第一村民小组、第二村民小组与凤凰镇羊栏村民委员会土地权属纠纷的处理决定》（以下简称162号《处理决定》）一案，不服三亚市中级人民法院（以下简称三亚中院）作出的（2005）三亚行初字第21号行政判决，分别于2006年6月30日和同月27日通过三亚中院向本院提起上诉。2006年8月1日，本院受理后依法组成合议庭，并于同月17日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。三亚市政府的委托代理人潘天雷、蔡世峰，林科所的法定代表人罗金环及其委托代理人林圣全，羊栏村委会的法定代表人黎少华及其委托代理人刘一凡，三亚市凤凰镇水蛟村委会新开田第一村民小组（以下简称新开田一组）的法定代表人李成与其委托代理人林庆丰，三亚市凤凰镇水蛟村委会新开田第二村民小组（以下简称新开田二组）的法定代表人董昌辉及其委托代理人林庆丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 　　原审法院查明：1975年10月，三亚市政府前身崖县革委会从羊栏、水蛟两村委会划出470亩土地作为知青菜场，1981年撤销菜场后将菜场所占的土地无

偿划拨给县农科所和林科所使用。1981年在崖县政府主持下，羊栏、水蛟村和林科所签订土地界限协议，约定林科所的土地界限范围。1982年崖县政府给林科所颁发第023140号林权证，确认林科所面积为1900亩。1990年被告依照原来的林权证给林科所颁发了004号林权证和三亚国用（1990）字第农1号土地证，确认林科所土地使用面积为1709．5亩，其中包括了争议地339亩。1998年林科所将土地发包，因原告阻止而引发争议。2003年原告与林科所达成土地界限协议，将339亩土地划归原告集体使用。2004年新开田一组、二组认为上述339亩土地是其集体所有并在上面抢种而引发纠纷。2004年三亚市政府作出162号《处理决定》，确认争议土地中的339亩是国有土地，119．32亩归新开田一组、二组集体使用。原告不服，认为339亩和119．32亩均属其所有，遂诉至法院，要求撤销被告颁发给林科所的林权证、土地证和162号《处理决定》。另查，争议土地339亩的四至为：东至南渠沟、南至水蛟村用地、西至116高程点、北至农科所公路；争议地119．32亩四至为：东至南渠沟、南至新开田园地、西至小路、北至林科所与羊栏协议地。王文星、王文庆与羊栏村委会承包的造林位置四至均在争议地119．32亩的范围内。羊栏村委会没有在1981年土地协议界限协议书上签字，被告在1990年颁发第004号林权证和三亚国用（1990）字第农1号土地证时，没有通知原告到场指界、签字。 　　原审法院认为：被告在1990年给林科所颁发林权证和土地证时，没有通知羊栏村委会到场指界或签字，导致对颁发的林权证和土地证认定事实不清，程序违法，原告主张撤销该两证应予支持。三亚市政府162号《处理决定》在王文星和王文庆承包的林地是否在争议土地范围内，认定事实不清。判决：一、撤销三亚市政府162号《处理决定》；二、撤销三亚市政府第004号《国有山林权证》和第1号《国有土地使用权证》；三、责令三亚市政府对第1号《国有土地使用权证》载明的1709．5亩土地和林木重新确权。 　　三亚市政府不服原审判决上诉称：一、一审判决认定事实错误。争议土地的面积实为256．72亩，不是原判认定的339亩或458．32亩。王文庆承包地小于争议地，争议地包括了王文庆承包地，二者的面积、四至不同并不矛盾。二、一个行政诉讼只能对一个具体行政行为进行处理，原判将三个行政行为一并撤销，程序违法，而且羊栏村委会只对三亚市政府162号《处理决定》申请复议，对另外两个行政行为没有申请复议，原判撤销三个行政行为违反《行政复议法》　第30条规定的程序。三、林科所现在使用的土地，1981年已经作出了指界认定，以此为基础，三亚市政府颁发1990年的林权证和土地证是有依据的。请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的请求，诉讼费由被上诉人负担。 　　林科所不服原判上诉称：1981年《土地界限协议书》明确了我方的土地界限权属，1982年根据该协议书政府给我方颁发了《林权证》。1984年与被上诉人发生争议的过程中，我方同意在丈量确认各队土地面积基础上给予各生产队赔偿机耕费并向被上诉人等发出通知，被上诉人既没有领取，也没有就《土地界限协议书》向政府提出复议或异议。三亚市政府1990年给我方颁发的林权证和土地证是淘汰旧证换新证的行为，这仅仅是原来颁发林权证的重复，没有创设和确认权利。原审法院撇开《土地界限协议书》和1982年的《林权证》，认定三亚市政府1990年颁发给我方的林权证和土地证，是断章取义的做法。原判认定事实错误，导致错误判决，请求二审法院作出公正的判决。 　　羊栏村委会答辩称：一、知青菜场的土地是470亩，是从羊栏和水蛟大队借用的，这说明该土地最早权属是集体而非国有土地；将知青菜场划拨给林科所使用后，1984年林科与羊栏村委会发生土地争议。因此，羊栏村委会和林科所的土地存在着重叠、交界或重叠的可能。另外，1981年《土地划界协议》是在土地权属不明情况下作出的，据此作出的1982年《林权证》才引出后来争议。二、1990年三亚市政府给林科所颁发林权证和土地证不是对1982年所颁发林权证的重复行为，而是在我方与林科所土地存在争议的情况下作出的，确认的是林科所的土地使用权利。1982年《林权证》确认林科所土地面积为1900亩，而1990年政府颁发给林科所林权证和土地证所确认的面积为1709．5亩，从数量上看也不能说是重复行为。1990年政府颁发给林科所的林权证和土地证时，没有通知我方到场指界或签字，剥夺了我方权利，因此，1990年政府颁发的林权证和土地证，认定事实不清，程序有误，一审判决对此认定正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 　　新开田一、二组共同答辩称：一、三亚市政府162号《处理决定》程序错误。政府在受理羊栏村委会申请后，没有送达申请书副本和通知我方提交证据和答辩，该《处理决定》没有送达给我方。政府没有履行先行调解违反了《土地权属争议调查处理办法》第23条的规定。162号《处理决定》将争议土地一块137．4亩确权给林科所，而政府没有通知其参加土地权属争议调查。二、政府162《处理决定》认定事实不清，争议土地全部属于我方所有。林科所承接菜场的土地只有795亩，不包括争议地，而1990年林科所的林权证和土地证注明的土地面积是1709亩。三、1990年政府颁发林权证和土地证行为，没有通知各方指界和签字，该行政行为程序不合法。请求二审法院撤销三亚市政府作出的162号《处理决定》和1990年颁发给林科所的林权证与土地证。 　　本案经审理查明：本案争议土地的实际面积是从三亚国用（1990）字第农1号《国有土地使用权证》确认的土地中，划出的339亩之中的137．4亩和119．32亩，亦即256．72亩。原审判决的查明事实部分，除对争议土地的实际面积认定错误外，其他对本案基本事实的认定是清楚的。 　　本院认为：三亚市政府在调处土地权属争议过程中，未通知作为争议方的新开田一、二组到场指界，在作出162号《处理决定》前未履行先行调解程序，这违反了《海南省确定土地权属若干规定》第15条规定＂土地行政主管部门在调查土地权属界线时，必须在7日前通知各方当事人按时到指定地点指界…＂和国家土地管理局（1995）第4号《土地权属争议处理暂行办法》第4条规定＂土地权属争议…土地管理部门应当先进行调解…＂的规定，属于程序违法，依法应当予以撤销。原审判决对此判定是正确的。三亚市政府上诉认为162号《处理决定》合法，缺乏理由；新开田一组、二组答辩称162号《处理决定》程序违法有理，应当予以支持。 　　此外，有关三亚市政府上诉主张一审判决将三个不同性质的行政行为并入一个案件审理，是程序违法的问题。本案三亚市政府作出162号《处理决定》、颁发三亚国用（1990）字第农1号《国有土地使用权证》和第004号《国有山林权证》的行为，是三个在内容、性质和依据等方面均不相同的行政行为，一般来说，如果每个具体行政行为发生争议，对其应当分别立案进行审理；一审判决将上述三个行政行为并案审理是欠妥当的，但尚不属于程序违法问题。林科所上诉主张原审判决对政府作出三亚国用（1990）字第农1号《国有土地使用权证》和第004号《国有山林权证》的行为，认定事实错误，导致错误判决。实际上，三亚市政府对林科所颁发的三亚国用（1990）字第农1号《国有土地使用权证》和第004号《国有山林权证》，是政府根据琼府办（1990）号文件精神和琼林定（1990）018号文件通知，在重新核定土地界限的基础上，再行确认了林科所对其1982年《林权证》四至界限内的土地使用权的行为，三亚市政府所依据的事实是清楚的，程序也符合当时法律法规的规定　应当予以维持。因此，林科所的上述上诉主张有理，应当予以支持。羊栏村委会和新开田一组、二组，对政府在1990年给林科所颁发的林权证和土地证的过程中，没有通知其参与、指界和签字是不合法的答辩意见，理由不足，本院不予支持。 　　综上，原审判决部分事实认定不清，法律适用错误；三亚市政府对原判认定事实错误和对原判就其1990年所颁发的林权证和土地证判决错误的上诉主张有理，应当予以支持，对其认为162号《处理决定》合法有据的上诉主张不予支持；林科所对原判认定的政府作出三亚国用（1990）字第农1号《国有土地使用权证》和第004号《国有山林权证》的行为，认定事实错误，导致判决有误的上诉主张有理，应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）、（二）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条、第五十六条第（四）项的规定，判决如下： 　　一、维持三亚市中级人民法院（2005）三亚行初字第21号行政判决第一项； 　　二、撤销三亚市中级人民法院（2005）三亚行初字第21号行政判决第二、第三项；维持三亚市政府作出三亚国用（1990）字第农1号《国有土地使用权证》和第004号《国有山林权证》； 　　三、驳回三亚市政府的其他上诉请求和原审原告羊栏村委会的其他诉讼请求。 　　一、二审案件受理费，共200元，由羊栏村委会和三亚市政府各负担一半。 　　本判决为终审判决。 审判长　　　熊大胜审判员　　　林玉冰代理审判员　陈　建二ＯＯ六年九月五日书记员　　　容泽清

林圣全律师办案心得

政府的不是本案的关键，对此林科所已出具意见，同意让出部分土地使用权，交给村民使用；关键在于保住三亚国用（1990）字第农1号《国有土地使用权证》和第004号《国有山林权证》。1975年10月，三亚市政府前身崖县革委会从羊栏、水蛟两村委会划出470亩土地作为知青菜场，1981年撤销菜场后将菜场所占的土地无偿划拨给县农科所和林科所使用。1981年在崖县政府主持下，羊栏、水蛟村和林科所签订土地界限协议，约定林科所的土地界限范围。这两项事实有充分证据证实，各方均没有异议，根据　发证是否需要重新调查、重新指界？此次的重新发证行为，是在原来地界范围内，依照新的政策要求，以旧换新的行为，与第三人的利益无关；《土地登记规则》所要求的调查、指界的目的，是征求相连方的意见，以确定是否侵犯他人利益，本案中的以旧换新，与第三人的利益无关，自然无需重新调查、重新指界，政府90年的发证行为，合法有据。高院的终审判决，采纳了本代理人的观点，维持了政府的两个发证行为，从而维护了第三人林科所巨额土地权益。