生态文明建设过程中的法律问题研究

一、引言

改革开放以来，我国经济的高速发展几乎都是以环境污染加剧和资源能源的大量消耗以及生态破坏为代价的。目前我国仍有61%的城市没有污水处理厂，不足20%的城市生活生产垃圾能够按环保的方式处理，三分之一的土地遭遇过酸雨的袭击，七大河流中一半以上的水资源完全不可用，四分之一的中国人没有纯净的饮用水，三分之一的城市人口不得不呼吸被污染的空气。人口包袱沉重、自然资源不足、生态系统破坏、环境质量下降宣告着环境危机正在越来越严重地制约经济发展，成为吞噬经济成果的恶魔。因此，从高能耗、低产出、污染严重的工业文明，走向高效率、高科技、低消耗、低污染、整体协调、循环再生、健康持续的生态文明，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路是我们唯一的出路。事实已经证明，人类的发展应该是人与社会、人与环境、当代人与后代人的协调发展。正是在这种情况下，胡锦涛同志在十七大报告中正式提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。

生态文明体现了科学发展观的重要内涵：落实以人为本，要求生态文明；全面协调发展，就是全面推进经济、政治、文化、社会、生态等各个方面的发展，并使之相互协调，生态文明建设是其中最重要的一个方面，因此，要想实现我国的可持续发展的伟大战略目标，就要求将生态文明建设摆到重要的战略地位。

二、目前我国生态文明建设过程中存在的主要法律问题

十七大的召开让我们看到了绿色家园建设的希望，说明如今我国已经在认真地着手于环保事业的建设与发展。虽然党的十七大将生态文明建设作为建设我国有中国特色社会主义的一个主要战略目标，国家也已经采取了相应的措施来建设我国的生态文明，但是我们不得不看到，在我国的生态文明建设过程中存在许多的法律问题和制度上的障碍，而这些问题和障碍阻碍我国的生态文明建设的顺利进行。

（一）目前的环境保护法律制度上存在一定的缺陷。

首先，《环境保护法》作为综合性基本法偏重于污染防治，立法的内容仅考虑到当代人的利益，不可能把当代人与后代人的利益相结合对环境保护提出要求；其次，当前经济发展急需的环境保护法律、法规的某些领域出现空白，如在光污染防治、湿地保护等方面还没有相应的法律，已经颁布的单行法，很多还缺乏配套的条例、实施细则，给环境保护法的执行带来困难，其三，环境保护法律规范交叉、重叠，矛盾和冲突；其四，自然资源保护单行法只重视资源的经济价值而对其生态价值的重视不够等等，不一而足。

（二）环境责任的责任追究制度上存在缺失与局限。

首先，生态刑事法律规定的缺失，环境刑事责任难以得到追究。

《刑法》第338条到第346条规定了14种关于危害生态环境的犯罪,但是所有这些犯罪都必须具备违反相关行政法规的前提条件。这反映出在生态环境保护问题上，刑法只是行政法的强化和辅助手段,并没有独立的地位。另外，在具体的法律条文中，还存在着诸如刑罚过轻、仅规定结果犯等等问题。再有，由于环境破坏和环境污染等具有隐蔽性、长期性等特点，其因果关系的认定具有很强的技术性，甚至涉及非常深奥的科学知识，因此往往难以确定行为与结果之间的因果关系，要受害人证明加害者有错则更加困难。这样便很容易使危害环境者逃脱惩罚。

其次，现有民事制裁模式难以起到对生态环境违法的有效制裁作用。

一方面，我国民事责任采取的是补偿性原则，故而对环境违法的处罚往往这能计算其造成的直接损失、实际发生的现有损失等，而环境违法往往造成的间接损失更大或其对环境的破坏经历的时间长，损失往往是难以估量的，故而现有民事法律的规定对于环境违法的惩罚过轻，不能起到惩戒的作用。另一方面,多数企业为了事业的发展采取一切办法,它们把民事赔偿仅看成是经营管理上的成本和代价,并把这种代价最终转嫁于消费者，所以，从最终的结果看，还是社会和公众是环境违法的最终承担者，而非实际的生态环境违法的实施者。。

其三，环境公益违法缺乏必要的权利救济途径

我国目前诉讼法在某些制度上缺乏对环境公益违法的权利救济途径的规定，甚至限制了权利的有效救济。如我国行政诉讼法第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”，民事诉讼法第一百零八条规定“原告必须与案件具有直接利害关系”。两大诉讼法均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系，诉讼的目的是为了维护自身的合法权益，诉讼利益归属于原告。而环境生态违法往往没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯社会环境公益。两大诉讼法的这种规定必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。从实体法来看，我国的宪法、环境保护法、水污染防治法等相关法律均未规定公民享有环境权，相反环境保护法、水污染防治法等相关法律规定直接受到损害的人才有权获得赔偿，这就排除了因社会公益受损而获得赔偿的实体权利。

（三）利益驱动，违法成本太低，政府在环境保护中的责任不明确，导致政府不作为。

环境违法往往存在下述模式：少数企业（尤其是管理者）获利，形成利益集团——地方财政增收——干部出政绩（导致地方保护主义）——水资源和周边生态环境遭到破坏——民众的生存权受到损害、健康受损、收入减少（承担环境的代价）——环境治理最终由政府买单。在上述模式下的这条利益链条上，地方政府也扮演了一个不光彩的角色，但是由于现有环境保护法对于政府的责任的规定太过简单，无法明确确定政府应负的责任。如：尽管《环境保护法》第16条规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。但它对如何落实政府的环境责任没有具体的措施；《环境保护法》24条尽管规定了环境保护责任制度，但不是政府责任制度，而是企业责任制度；《环境保护法》只规定了地方政府的责职，但如果不履行职责则没有相应的法律制裁。这些情况必然导致政府在生态文明建设中缺乏主动性，这往往带来政府的不作为。

三、建立我国生态法律制度的合理构想。

　　（一）完成环境保护法的生态化，加速完善我国的环境保护法规制度。

首先，对现有的环境保护综合性基本法——《环境保护法》进行全面修改，增加对自然保护的内容，使其既有防治环境污染的功能，又能对自然资源提供保护，对其存在的不足进行修改，在环境保护的原则、制度方面增加资源保护的内容。使得这部法律真正起到环境保护基本法的作用。

其次，加快污染防治和资源保护立法的步伐。如前所述，我国环境保护立法已有一定规模和基础，但在一些领域，仍存在环境保护的法律空白。因此，应尽快制定《光污染防治法》、《土壤污染防治法》、《农业污染防治法》等。

（二）完善生态环境刑事法律制度。

　首先，根据实际情况建议增设若干新罪名。如：非法取水罪；违法发放采矿许可证罪；采矿破坏环境罪；虐待动物罪，破坏草原罪等。

其次，适当加重部分环境犯罪的法定刑，扩大财产刑的适用，设置资格刑和非刑罚措施。对部分性质比较严重而法定刑又比较轻缓的犯罪（比如重大环境污染事故罪、盗伐林木罪等），适当加重其法定刑；根据某些环境要素的特点（例如矿产资源），增设资格刑。

（三）加大环境违法的民事、行政惩罚力度。

根据前面的分析，传统民事责任一般采取的是补偿性原则，只有消费者权益保护法中规定了一定的惩罚性质的民事责任。这样的违法成本对企业来讲，与其获益相比，违法成本过低，这样很难起到对环境违法的制裁作用，所以我国的环境民事责任宜引进惩罚性的原则，环境违法行为规定严厉的民事责任，如在衡量违法责任时即考虑直接损失，同时考虑间接损失，并可以考虑环境违法带来环境破坏而带来的其他公民环境权受损的损失等，这样有利于对环境违法起到一定的震慑作用。同时应加大环境违法的行政处罚力度，加大罚款数额或者增加行政处罚的等级。

（四）变革环境违法的诉讼制度，确立公益诉讼制度。

首先，变革环境刑事违法的诉讼制度。具体措施有：赋予环保机关提出起诉意见权和特定条件下的起诉讼权，对于一般公诉的环境刑事案件，环境保护机关享有起诉意见权，对于公安机关应立案而不立案的环境刑事案件，有被害人的，环境保护部门可以支持被损害的单位或个人向人民法院起诉；对于没有被害人的，由环境保护部门直接向人民法院提起诉讼；在法定条件下实行举证责任倒置，由被告依法收集能够证实自己无罪、犯罪情节轻微的各种证据，被告不能提供可证实自己无罪或犯罪情节轻微的证据或提供的证据不能证实自己无罪或犯罪情节轻微的，应当承担刑事责任。

其次，基于前面的分析，由于现有诉讼法的局限性，以及生态环境违法的公益性，环境公益诉讼制度的建立显得非常必要。随着我国经济建设的高速发展，社会的文明进步，公民生态环保意识的不断提高，环境问题公益化的趋势越来越明显，然而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此，尽快建立我国环境公益诉讼制度已势在必行。环境公益诉讼应该包括民事、行政、刑事三种类型。这三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应有相应的制度保障，使这种被侵犯了的环境公益得到救济。

（五）明确政府作为环境保护的责任主体，并明确责任承担的方式。

环境保护事关公共利益，政府理应成为环境保护的责任主体。在强调环境保护是企业和个人应承担的责任的同时，应进一步强化政府的环境责任，提高政府环境保护意识。同时，要建立环境保护政绩考核机制和环境保护工作问责制，细化政府责任、领导责任和管理责任；针对跨界资源环境管理问题，强化区域、流域环境保护目标责任制；规定因为违法行政或行政不作为带来的生态环境破坏的法律责任，如果造成人民群众的利益受损，还应启动国家赔偿，如果政府的行为严重危害生态环境，还应追究主要负责人的刑事责任等。

四、结语

21世纪是生态文明建设的世纪，人们崇尚生态文明的新纪元已经到来。结合我国现实情况，适应生态文明建设要求，改变并完善我国的环境保护法律制度、诉讼法律制度、刑事法律制度以及立法理念、司法理念，对于我国的生态文明建设具有重要的现实意义。在此背景下，我国传统的法律制度也应与时俱进，作出适当的调整与变更。