旅游开发热潮中农村集体权益保护

北京振邦律师所 邹伙发

近几年旅游开发的热潮可谓是席卷了全中国，在传统的旅游名胜区热度居高不下的同时，区域性的旅游开发也在地方政府的大力推动下如火如荼的展开。一般来说，新近开发的旅游区都以地方性的名山为主

，而一系列的开发过程又往往和靠近这些名山的村庄产生了纠葛。

我国《物权法》第四十八条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”但遗憾的是，在全国各地，尤其偏远的农村，土地所有权得到确权发证的很少。这就导致了这样一种严重的后果，那就是基本上所有的森林与山岭都被推定为国家所有。但是这种推定的不明确的所有权状态又和现实中的资源利用状态存在严重的不匹配，在纠纷发生时，往往发生裁判无所依的境地。

俗语云“靠山吃山靠水吃水”，傍山而居的村庄必然会依赖山地所提供的物质资源与文化资源。在政府管制较少的情况下，农村居民可以充分利用山区的生物资源开展采集业与养殖业，部分可供开发的荒地也可以开发成耕地发展种植业。农村居民的文化娱乐活动也离不开山地与森林，其为居民们提供了游冶的娱乐场所，同时一些地方性的宗教文化活动也离不开山地所扮演的角色。

农村居民这种自由利用山地的活动和政府开展的旅游区建设存在着难以调和的矛盾。出于经济利益的考量，一般的风景区实行的都是封闭管理制度，通过售票的方式来创造经济价值。在封闭管理的模式下，居民的进山需求往往受到极为严格的限制甚至是彻底禁止。封闭管理和自由的进山需求之间的矛盾如何破解，正是我们所要解决的问题。

当争议的山地、森林处于某个村的行政区域范围内，且历史以来该地就由该村管理使用等情况下，村民可以依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议处理办法》等的规定，以村委会或村集体经济组织名义启动所有权、使用权确权程序，村委会或村集体经济组织不启动相关程序的，半数以上的村民可以联名以村集体经济组织名义通过法律途径维护权益。

当所有权被确认予国家的情况下，村民基于历史形成的长期的对山地和森林的土地开发利益，在地方政府的旅游开发热潮中也应当被忽视。这种对其合理的既得权利的忽视会导致更为严重的社会问题和官民

对抗。在这样的情况下，就需要地方政府在开发过程中既要追求经济效益，也要在一定程度上维护这些农村集体的既得经济文化利益。通过适当的制度设计，在不损害农村集体利益的前提下，使其也能收到开发所获得的收益。