对司法体制改革的构想

蓝潮永

司法体制是指国家司法权配置的范围以及行使司法权的国家司法机关的职权划分及其相互关系。①根据我国宪法规定，我国的司法体制是由行使审判权的人民法院和行使检察权的人民检察院分别行使国家司法权的司法组织制度。

改革我国现行司法体制已成为引起整个司法理论和实践界重视的课题。改革我国现行司法体制，必须是超出部门的角度和利益，站在党、国家、人民、社会、历史的角度，从宏观上去研究判断是非曲直，讲求科学性、合理性、完整性。②

改革我国现行司法体制，不可避免地涉及到与司法体制有直接关系的其他体制的改革。在此笔者不揣冒昧，一并谈些个人的粗浅想法。

一、改革司法机关领导体制

应当把建立我国垂直领导的司法体制作为司法体制改革的首要目标。

根据宪法的规定，人民检察院实行双重领导体制，即受上级人民检察院和同级国家权力机关的领导；人民法院实行同级国家权力机关领导，上级人民法院对下级人民法院实行监督。实践证明，在市场经济条件下，这种领导体制使得司法机关独立行使职权遇到较大的困难。因此，需要从中央到地方建立垂直领导的司法体制，避免司法地方化，以便统一司法，实现法治。一个法制国家必须且只能有一个全国最高司法机关，因此，必须改变目前存在两个最高司法机关的不正常现象，根据法治原则对法律适用和法制统一的要求，在设立全国最高司法机关的基础上，根据案件管辖的范围来设立各级各类司法机关，各级各类司法机关的组成由最高国家权力机关决定。

二、对司法职能进行分解与组合

（一）审判与执行分离，组建执行院

人民法院对判决的执行，从职能上分析应该属于行政职能，不属于司法上的审判职能的范围。司法行政化的直接后果，就是增加了人民法院自身职能以外的工作，使其精力分散，不能集中力量搞好审判工作，因此有必要将司法职能进行分解与组合。具体说，就是将人民法院对各种判决的执行权剥离出来，交给新组建的执行院执行，以便彻底解决审判与执行分离，同时也解决了“执行难”或者“执行不力”的问题。

执行院的组建应以人民法院现行执行机构和现行司法行政机关为基础。此外，还应将看守所、劳教所、监狱等机构并入重新组建的执行院。

（二）检警一体化

公安机关的行政职能与司法职能应当分离，这就是治安警察与刑事司法警察的分立，将刑事司法警察从公安机关中剥离出来，按照检警一体化的原则，受检察机关节制。

检警一体化是指为有利于检察官行使控诉职能，检察官有权指挥刑事警察对案件进行侦查，警察机关在理论上只被看作是检察机关的辅助机关，无权对案件作出实体性处理。这种警检一体化的侦查体制赋予检察官主导侦查的权力，为其履行控诉职能打下了良好的基础。在检警一体的制度中，检察官对于刑事司法警察的侦查活动具有主导权，这种主导权实际上是指挥支配权，警察处于受支配的地位。检察官根据庭审控诉犯罪的需要，指导警察搜集证据，对于没有证据或者证据不足的案件及时予以撤销。在这种情况下，刑事司法警察的侦查活动不再受公安机关的治安管理职能的主导，惩治犯罪不再是治安管理的主要手段。检警一体化打破了以往公检是两道工序的关系，使之成为一个强有力的控方整体。③

（三）设置宪法法院

在改革过程中，违宪问题时有耳闻，尤其是公民个人的权利被践踏。现在是怕官不怕民，司法不公现象极为严重，司法民主被践踏。因此，有必要设立宪法法院，以加强司法监督，严厉制裁违宪行为，以进一步规范司法机关行为和长官意志行为，增大司法监督的范围和力度。至于宪法法院是设在全国人大还是最高人民法院等问题，都应从有利于司法民主、司法监督、司法改革这个大目标来定，目的是加强对权力行使的监督。④

三、改革司法人事管理体制

司法机关的人、财、物受地方的领导和制约，司法机关的地方保护主义和部门保护主义就难以避免，往往出现司法人员办人情案、关系案、金钱案，甚至出现滥用职权、徇私枉法、收受贿赂等问题。改革司法人事制度，进一步提高司法工作人员的素质，实现依法治国的战略，真正做到司法公正，首先必须建立和培养一支具有高素质、高水平的司法工作者。司法系统中的人事制度要独立于地方政府和党委。在接受党委的领导下，组织形式具有相对性。也就是人事的来源、关系由本系统定。克服地方政府和党委对司法人员任用的干涉，也就克服了地方保护主义的一个障碍。

根据外国法制发展的经验，完善的法官制是保障公正司法、建立有效监督机制的前提，因此根据社会主义市场经济发展的需要，我国也迫切需要建立符合中国国情的法官、检察官、执行官制。第一，各级法院、检察院、执行院分别由法官、检察官、执行官组成。最高法院院长、最高检察院检察长、最高执行院院长由国家主席提名，全国人大选举产生，其他法官、检察官、执行官分别由最高法院、最高检察院、最高执行院院长提名，全国人大常委会任命。国家最高权力机关应当制定法律对各级法院法官、检察官、执行官的人数和法官、检察官、执行官的地位作出规定。第二，对法官、检察官、执行官的任职资格作出更加严格的规定，对法官、检察官、执行官的任职条件增加法律实践年限的规定。第三，规定法官、检察官、执行官任期终身，提高法官、检察官、执行官的待遇。为了保障法官、检察官、执行官履行职责，法官、检察官、执行官必须终身任职，法官、检察官、执行官的免职也必须经过严格的法律程序。法官、检察官、执行官的工资不能按行政级别来区分，而应当略高于最高国家行政机关主要官员的工资。

由于历史的原因，目前司法干部队伍中不胜任者占相当大的比例，而绝不是少数。所以，必须进行清理整顿。对其中或文化低，或未系统受过法学教育，或思想道德差，或职业责任不强者，痛下决心，限期调离。吐故之后再予纳新，重组司法队伍。

四、改革司法财政管理体制

司法系统应当有自己独立的财政。如果司法系统的财政对政府有依赖性，则就会受地方保护主义的左右，不能独立地、公正地执法。

根据现行的财政体制，地方各级司法机关是地方政府的一部分，因此司法机关的办案经费和司法机关工作人员的工资由各级地方财政负担。这种经费体制一方面造成司法机关内部经费多少不统一，不同地区的司法机关工作人员的工资标准高低不一，而且往往导致司法机关“严重地方化”，不符合司法机关的宪法地位。由于地方司法机关的经费只能靠地方财政开支，因此司法机关产生为地方经济服务的思想是可以理解的。然而经费控制足以左右司法机关的意志，往往使司法机关在适用法律解决案件时受地方政府的干涉或者潜在的威胁而自觉地维护地方的利益。但却是以牺牲国家法律的权威性和统一性为代价，这种现象如不加以改变则可能造成损害市场经济秩序，损害司法机关的宪法地位。解决这一问题的途径在于各级司法机关的经费由国库统一开支，地方不再负担司法机关的经费。⑤

五、改革司法监督体制

必须建立高效、可操作性、权威的司法监督体系。

（一）加强和改善党对司法的监督

与建立我国垂直领导的司法体制相适应，要建立一个分离于地方党委的司法系统党委体系，加强党对司法系统的领导。⑥中共中央政法委员会对最高司法机关起党的领导作用，最高法院、最高检察院、最高执行院分别设立党组（隶属于中共中央政法委员会），高级法院、高级检察院、高级执行院分别设立党委（分别隶属于最高法院党组、最高检察院党组、最高执行院党组），中级法院、中级检察院、中级执行院分别设立党总支（分别隶属于高级法院党委、高级检察院党委、高级执行院党委），基层法院、基层检察院、基层执行院分别设立党支部（分别隶属于中级法院党总支、中级检察院党总支、中级执行院总支）。

（二）建立健全国家权力机关的监督制度

监督体系中尤其要加强国家权力机关（特别是全国人大及其常委会）的监督，因为国家权力机关的监督最有权威。一是使这种监督制度化、具体化，要制订有效的可操作性强的法律；二是使这种监督经常化，可建立定期报告、质询、询问、查纠、视察等制度。

（三）建立健全社会监督机制

1、坚持完善、强化人民陪审制度

要选配高素质的陪审员并进行培训，提高人民陪审员的法律素质。要使所有合议庭都有人民陪审员参与，更充分地发挥人民陪审员的作用，而不流于形式。建议在条件成熟时，将人民陪审制度改造为陪审团制度。

2、建立规范的社会广大人民群众与司法机关的联系制度

比如各人民团体、社会团体及社区公民组织，保证社会呼声随时畅通到司法机关并赋予监督权利。

3、提高司法透明度

除涉密、隐私及未成年人等法律规定不能公开审理的案件外，审判均应允许自由旁听，并可公开报道。使大多数案件都在更多环节、更大程度上向社会公开，接受舆论部门和社会公众的监督。为加强对司法部门的监督，应尽快制订一部完整的《监督法》。

4、新闻对司法工作进行监督应当予以加强

新闻监督有利于防止司法不公，但是，新闻监督在报道有关案件时也存在问题，会产生负面影响。对于这些问题，有的人提出应该制定一部《新闻法》或者《新闻监督法》，有的建议制定《新闻记者法》明确新闻记者的权利和义务，用法律的形式加以规范。这有利于对司法工作进行有效的、合法的监督，并不会削弱党对新闻工作的领导。⑦

（四）强化司法机关内部监督机制

权力过分集中和监督不力，是产生司法腐败的机制上的原因。所以，改革就要适当科学分权和强化监督，分权也是监督。

1、强化自身的监督

检察、法院、执行院内部要研究适当分权，如检察院的受案、立案、侦查、拘捕、起诉等；法院的立案、一审，尤其是因抗诉、申诉引起的二审的审判监督；执行院的看守、劳教、监狱、强制执行等。

2、强化部门间的监督

主要是强化检察机关对法院、执行院的专司法律监督职能。当然法院也应加强对检察院、执行院的监督，执行院也要加强对刑事强制措施、刑罚及劳教执行中发现问题的监督。总之，长期以来 ,司法各部门间主要强调的是配合，而较少讲监督，这种不正常关系必须改变。

3、尽快建立冤、假、错案追究制度

要在司法系统建立科学的、规范的、行之有效的冤、假、错案追究制度。既要追究部门责任，也要追究司法工作人员的责任；既要追究直接责任人的责任，也要追究主要责任人的责任。克服目前这种无责任或不统一、不规范的追究办法。

附表一：司法新体制基本框架示意图

中共中央政法委员会 全国人大及其常委会

最高司法机关

最高法院 最高检察院 最高执行院

高级法院 高级检察院 高级执行院

中级法院 中级检察院 中级执行院

基层法院 基层检察院 基层执行院