对规划建设局的行政处罚是否应裁定准予强制执行

　　[案情]

　　2005年3月28日，被申请人许某某与王某某签订协议书，王某某将别墅区40号宅地（含土地使用证、970059号建设工程规划许可证）转让给许某某。2005年5月17日，许某某在别墅区40号宅地位置进行住宅楼建设，未按照970059号建设工程规划许可证规定的内容施工，超面积建设112.7平方米。2005年6月8日根据群众举报，申请人派工作人员对许某某的房子进行了现场检查，对许某某之妻进行了询问，并向许某某送达了停工（核查）通知书，同月10日对许某某进行了询问。2005年7月12日，向许某某送达了行政处罚陈述、申辩权告知书。2005年8月22日，申请人规划建设局以许某某2005年5月17日持编号为970059建设工程规划许可证在别墅区40号住宅房建设中，未能按照建设工程规划许可证规定的内容施工，擅自超面积建设112.7平方米，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，严重影响城市规划，根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，作出行政处罚决定，限许某某户于2005年8月30日前自行拆除超出1996年8月30日别墅区批准图纸部分的违法建筑物，并按有关规定补办相关手续。2005年8月24日，申请人向许某某邮寄送达了该决定书，被申请人于8月25日签收了处罚决定书。许某某既未在法定期限申请行政复议和提起行政诉讼，又未自行拆除违法建筑，申请人规划建设局于2006年2月10日向人民院申请强制执行。

　　[争点]

　　1、被申请人许某某的违法建筑是否严重影响城市规划？

　　2、本案法院应否准予强制执行？

　　[分析意见]

　　本案合议庭评议及院审判委员会讨论时形成两种意见。第一种意见：本案应裁定不予执行。理由如下：1、申请人认定被申请人的违法建筑严重影响城市规划的证据不足。《中华人民共和国城市规划法》第三十五条规定，任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设。第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。某省实施城市规划法办法第三十七条规定，在城市规划区内，有下列行为之一，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处以土建工程造价的百分之三以上百分之十五以下的罚款：（一）未取得建设工程规划许可证进行建设的；（二）擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设的；（三）买卖、擅自转让建设工程规划许可证进行建设的；（四）利用失效的建设工程规划许可证进行建设的；（五）其他违反城市规划进行建设的。1995年11月14日《最高人民法院行政审判庭关于对〈中华人民共和国城市规划法〉第四十条如何适用的答复》（答复吉林省高级人民法院的请示）认为：违反城市规划的行为人其违法行为是否属于“严重影响城市规则”，应从其违反行为的性质和后果来确认。违反该法第三十五条规定的，属于“严重影响城市规划”的行为，但“严重影响城市规划”的行为不仅限于该规定，应根据个案的具体情况予以确认。2002年8月30日国家建设部颁布的《城市规划强制性内容暂行规定》第七条规定，城市详细规划的强制性内容包括：(一)规划地段各个地块的土地主要用途；(二)规划地段各个地块允许的建设总量；(三)对特定地区地段规划允许的建设高度；(四)规划地段各个地块的绿化率、公共绿地面积规定；(五)规划地段基础设施和公共服务设施配套建设的规定；(六)历史文化保护区内重点保护地段的建设控制指标和规定，建设控制地区的建设控制指标。第十二条第一款规定，违反城市规划强制性内容进行建设的，应当按照严重影响城市规划的行为，依法进行查处。被申请人许某某未按970059建设工程规划许可证规定的内容建设住宅楼，违反了城市规划是事实，但该违法建筑并不符合《中华人民共和国城市规划法》第三十五条、《城市规划强制性内容暂行规定》第七条的规定，其一层部分的违法建筑并不严重影响城市规划。2、该小区内像被申请人这样一楼部分满建的违法建设较多，申请人并未处罚拆除。要拆只能拆除被申请人二层的部分违法建筑，拆除难度大，且拆除后的保留部分有可能成为危房。因此，该处罚决定损害了当事人的合法权益。3、本案申请人作出的处罚决定书认定事实错误，适用法律、法规错误。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条和第九十五条第（一）、（二）项的规定，应裁定本案不予执行。

　　第二种意见也是笔者的主导意见：本案应裁定准予强制执行。其主要理由有：1、本案申请人作出的处罚决定认定被申请人违法的基本事实有申请人提交的核查情况登记表、现场检查笔录、询问许小锁、许某某的笔录、停工（核查）通知书、案件处理审批表、 [2005]04号违法建设性质界定的复函、行政处罚陈述、申辩权告知书、送达回证及邮寄回执、协议书、970059号建设工程规划许可证附件、城市总体规划用地规划调整图、拆迁安置点图、别墅楼底层平面图等证据为证。申请人作出的处罚事实清楚，主要证据充分。2、被申请人的违法建筑严重影响城市规划。被申请人未按970059建设工程规划许可证规定的内容建设住宅楼，违反了城市规划法律规范的有关规定。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。某省实施城市规划法办法第三十七条规定，在城市规划区内，有下列行为之一，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处以土建工程造价的百分之三以上百分之十五以下的罚款：（一）未取得建设工程规划许可证进行建设的；（二）擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设的；（三）买卖、擅自转让建设工程规划许可证进行建设的；（四）利用失效的建设工程规划许可证进行建设的；（五）其他违反城市规划进行建设的。本案被申请人的违法行为已影响城市规划的顺利实施。3、我国法律、法规乃至规章，对违法建设是否严重影响城市规划，没有一个明确的界定标准，在这种情况下，对违法建设是否属于严重影响城市规划的认定，行政机关理应拥有一定的自由裁量权。本案申请人认为被申请人未能按照建设工程规划许可证规定的内容施工，擅自超面积建设，严重影响城市规划，不属于尚可采取改正措施的情形，应予采纳。还有，折除难度大，不应成为不予执行的理由。被申请人所在小区内违法建设较多，申请人并未处罚，同样，也不应成为法院裁定不予执行的理由，法院可以向其提出司法建议，督促其依法行政。特别强调的是，对于当事人既不申请复议、又未提起行政诉讼而由作出具体行政行为的行政机关申请人民法院强制执行的非诉行政执行案件，其审查标准有别于行政诉讼审理案件，只要被申请执行的具体行政行为不是明确缺乏事实根据，明显缺乏法律规范依据或其他明显违法并损害被申请人合法权益的情形，人民法院均应裁定准予强制执行。这里的明显缺乏事实根据主要指两种情形：一是行政机关不提供具体行政行为认定的主要证据；二是行政机关提供的证据明显不能证明具体行政行为所认定的基本事实。这里的明显缺乏法律规范依据也主要指两种情形：一是具体行政行为没有适用任何法律规范，且其所针对的情形也无相应的法律规范依据可以适用的；二是具体行政行为错误适用法律规范，并导致定性或处理明显不当的。4、本案申请人作出的处罚决定书认定被申请人违法的基本事实清楚，主要证据充分，处罚程序合法，适用法律、法规正确，符合人民法院强制执行的法定条件。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条和第九十三条的规定，本案法院应裁定准予执行。