陈某明诉某阳市运输管理处行政处罚上诉案

200X年某月10日，陈某明驾驶出租车在某阳市正常载客，被某阳市运输管理处违法扣押出租车达一个月之久，作出行政处罚决定罚款三万元。陈某明被扣车后先向某阳市人民政府申请行政复议，市政府法制办多次对该市运管处做工作，但无济于事。由于该市运管处处长在该市称霸一方，根本不把市政府法制办放在眼里，陈某明的权利无法得到维护，并且被继续扣车。陈某明于是向某阳市某祥区人民法院提起行政诉讼，该法院明显偏袒被告方，对被告方提供的证据全部予以采信，对原告方提供的证据全部不予采信，并作出一审判决：判决维持行政处罚决定书。陈某明不服一审判决，2006年1月向某阳市中级人民法院提出上诉。二审中几经周折，但正义终于战胜了邪恶！
二审法院判决：一、撤销某阳市某祥区人民法院（2005）某行初字第某号行政判决;
　　　　　　 二、撤销市运管处作出的某交运政罚字（2005）No.某0015号交通行政处罚决

定。


代 理 词

审判长、审判员：
律师事务所接受上诉人恒丰出租车有限公司和陈某明的委托，指派我在上诉人不服某阳市某祥区人民法院（2005）某行初字第×号行政判决，与被上诉人某阳市公路运输管理处行政处罚二审案中担任代理人，现已仔细阅读了本案的材料，参加了庭审，在充分了解本案的详细情况后，根据事实和法律、行政法规、国务院文件、最高人民法院司法解释和最高人民法院文件的有关规定发表如下代理意见：

一、被上诉人超越职权作出行政处罚，该行政处罚无效
首先，被上诉人是法律、法规授权的组织，不是行政机关，其职权只能来自法律、法规的明确规定，根据我国法律规定，法律并没有授予被上诉人某阳市公路运输管理处对城市内出租汽车进行管理的权力。
其次，根据建设部和公安部制定的《城市出租汽车管理办法》第二条和第七条规定，出租汽车客运行为依法由建设行政主管部门管理。
再次，根据《中华人民共和国道路运输条例》第二条规定的道路运输经营不包括出租车客运行为，又因该条例第八十二条明确把出租车客运行为排除在本条例的调整范围之外，即该条例并没有授权被上诉人对城市出租车进行管理；交通部制作的2005年8月1日起施行的《道路旅客运输及客运站管理规定》第二条、第三条、第九十七条同样规定，出租汽车客运由国务院另行制定有关管理规定，把城市出租车客运行为排除在《道路旅客运输及客运站管理规定》适用范围之外。也就是，《中华人民共和国道路运输条例》和《道路旅客运输及客运站管理规定》均未授权道路运输管理部门对出租车的客运行为进行管理，因此，被上诉人无权对出租车客运行为进行管理、处罚。
第四、被上诉人以某阳市人民政府的命令为由对出租车进行管理及处罚，该理由不能成立。某阳市人民政府不是国务院批准的较大的市，没有立法权，更无权以命令的形式对抗国家的法律和国务院的行政法规及命令，也就是地方政府发布命令必须有上位法作为根据，否则，其命令因违法而无效。并且市政府的命令依法不能作为行政审判的依据。本案被上诉人以自己的名义作出行政处罚，不是以市人民政府名义作出的，不属于行政委托。因为我国法律没有授予道路运输管理部门对城市内出租汽车进行管理的权力，因此，被上诉人以某阳市人民政府的命令为由对出租车进行处罚，该理由不能成立，该超越职权的行政行为，属违法行为。
总而言之，出租汽车客运行为依法由建设行政主管部门管理。本案被上诉人无权对城市出租车的客运行为进行处罚，被上诉人在城市内对出租车的客运行为进行处罚，属超越职权的行政行为，越权行政行为是无效的行政行为。

二、被上诉人在行政程序中的扣车行为违法
（一）被上诉人于2005年7月10日使用《城西停车场扣车停放单》扣押上诉人的出租车，被上诉人的行为属于使用非法单据扣车，是违法的；又因为被上诉人在一审庭审中不认可《城西停车场扣车停放单》是其作出的，也就是，没有开具任何凭证扣押上诉人的出租车，是典型的违法行为，所以，被上诉人或者使用《城西停车场扣车停放单》扣车，或者不使用任何凭证扣车，其行为都是违法的。
（二）被上诉人于2005年9月1日没有使用任何凭证扣押上诉人的出租车直至2005年9月23日，是严重的违法行为。9月6日，被上诉人作出行政处罚决定，依法应当对上诉人的出租车解除扣押措施。但是，被上诉人没有解除扣押，一直扣车到9月23日，因为被上诉人没有行政强制执行权，所以，其扣车行为是严重违法的。
（三）被上诉人在扣车时没有制作违章待理证。二审的庭审中出示违章待理证，依法不能作为行政行为成立的依据，不能作为定案依据
被上诉人的执法人员制作的违章待理证不是在扣车时制作的，并且没有送达给上诉人，而由被上诉人自己保存直到本案的二审程序开庭后才提交给二审合议庭，该违章待理证依法不能成立。如果该违章待理证是合法作出的，那么，被上诉人依法应当在行政复议中作为证据提交，但被上诉人在行政复议过程没有提交而直接在二审庭审中提交，依法不能作为行政行为合法的依据。因此，违章待理证依法不能作为证据使用，当然地没有证明力。
综上，被上诉人使用非法单据扣押上诉人的出租车，是严重的违法行为，上诉人根据我国《行政处罚法》第56条规定有权拒绝处罚。被上诉人没有使用任何凭证扣车从9月1日直到9月23日，是典型的违法行为。

三、被上诉人作出的行政处罚严重违反法定程序
（一）被上诉人于2005年7月 10日（星期日）中午12：00在城市内（某阳卫校门口）扣押上诉人的出租车，被上诉人的执法人员没有着制服、没有出示执法证件强行扣车。被上诉人认为上诉人违法载客，但是，扣车时没有向在上诉人出租车上的乘客调查取证，也没有制作现场笔录。上诉人当场提出多项抗辩事由，但是，被上诉人的执法人员拒绝听取，执意非法强行扣车。
（二）被上诉人在行政程序中非法剥夺了上诉人的听证权和陈述、申辩权
1、被上诉人于2005年9月 6日向上诉人同时送达《交通违法行为通知书》和《交通行政处罚决定书》，被上诉人在行政处罚过程中一边告知上诉人有要求听证的权利，又一边没有给上诉人要求听证的机会，就直接作出行政处罚决定。实质上，被上诉人非法剥夺了上诉人的听证权，就是拒绝听取上诉人在行政程序中的陈述、申辩。
2、被上诉人认为是2005年9月5日向上诉人送达《交通违法行为通知书》，假如被上诉人的观点成立，根据我国《行政处罚法》第42条的规定，上诉人要求听证的权利在3日内行使，而被上诉人在9月6日就作出行政处罚决定，依法也是非法剥夺了上诉人在行政程序中的听证权。因此，被上诉人无论是2005年9月6日向上诉人送达《交通违法行为通知书》，还是9月5日向上诉人送达《交通违法行为通知书》，依法都是非法剥夺了上诉人在行政程序中的听证权。
3、被上诉人认为上诉人放弃听证权和陈述、申辩权，该认为不能成立
公民可以依法自由行使自己的权利，但是，在权利行使的期限内放弃自己的权利须自己明确表示。在本案中，被上诉人凭其内部工作人员的办事说明认为上诉人放弃自己的听证权，是不成立的。因为该内部工作人员是被上诉人的组成部分，存在法律上的利害关系，也就是自己为自己的违法行为进行辩解，根本不是举证行为。被上诉人认为上诉人放弃自己的听证权，必须提供上诉人放弃权利的笔录。然而被上诉人却没有举证证明，而只是一种主观推测，该推测依法不能成立的。
（三）被上诉人认为凭9月5日的询问笔录可以证明其行政行为的合法性，是错误的
被上诉人因多次、长期非法强行扣押上诉人的出租车，上诉人处于明显的弱势地位和极度的危难中，被上诉人采取扣车不放等非法手段威胁上诉人（而事实上，被上诉人也非法强行扣车直到2005年9月23日），迫使上诉人在9月5日的询问笔录上签字，因此，该笔录不具有真实性和合法性，更没有证明力。
综上，被上诉人在行政程序中于法定公休时间没有着制服、没有出示执法证件，没有调查取证、没有制作现场笔录，非法强行扣车；被上诉人在非法剥夺上诉人的听证权和陈述、申辩权的前提下作出行政处罚，依照我国行政处罚法第四十一条规定该行政处罚不能成立。人民法院依法应当判决确认该行政处罚无效。

四、被上诉人作出的行政处罚适用法律明显错误
第一、被上诉人在答辩状中认为其有权根据《中华人民共和国道路运输条例》第59、63、64条以及交通部《道路运输处罚规定》第3条的规定对在城市内的出租汽车客运行为进行处罚，属于适用法律明显错误的行为
《中华人民共和国道路运输条例》是国务院制定的行政法规，交通部颁布的《道路运输处罚规定》是规章。由本代理词第一部分可以明确，《中华人民共和国道路运输条例》和《中华人民共和国道路运输条例》均没有授权道路运输管理部门管理城市出租车客运行为，因此本案被上诉人无权处罚诚实出租车客运行为。被上诉人在答辩状中认为其有权根据《中华人民共和国道路运输条例》第59、63、64条以及交通部《道路运输处罚规定》第3条的规定对在城市内的出租汽车客运服务进行管理和处罚，这种认为在违法争夺行政权力，是错误的，并且把 “城市出租车客运”概念偷换成“道路运输”概念，正如指鹿为马。
实质上，城市客运是指城市内的出租汽车客运和公共汽车客运；而道路运输是指《中华人民共和国道路运输条例》第二条的规定，即指城市之外的道路旅客运输经营和道路货物运输经营战场经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训五种，不包括出租车客运。二者具有明显质的区别性，是井水不犯河水的关系。因此，本案被上诉人对城市内的出租汽车客运行为进行管理、处罚，属适用法律明显错误的行为。
第二、被上诉人在答辩状中认为其可以根据《关于对出租汽车能否从事班车客运的复函》（以下简称：出租汽车复函）对城市内出租汽车客运行为进行处罚。该行政处罚是没有法律效力的
1、出租汽车复函是交通部公路司制作的效力在规章以下的具体应用解释，该复函不是正式的法律渊源，不具有法律规范意义上的约束力。依法既不应作为行政审判的依据，也不应作为行政审判的参照。
2、出租汽车复函第五条的规定是对城市出租车客运行为的错误定性，并将城市出租车客运行为的处罚权归入道路运输管理部门。这明显是为部门利益争夺行政权力的行为，这超越了《中华人民共和国道路运输条例》第二条规定的范围，并且违反了该法第八十二条的规定，同时也违反了《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定，所以，出租汽车复函的范围明显超越了上位法的调整范围，与上位法相抵触，依法无效。
3、被上诉人依据出租汽车复函实施对城市出租车管理权，并对出租车进行处罚，没有法律效力。《中华人民共和国道路运输条例》和《道路旅客运输及客运站管理规定》均没有授权道路运输管理机构管理城市出租汽车的客运行为，被上诉人依据出租汽车复函这个无效文件对城市出租车客运行为作出的行政处罚，是没有法律依据的，该处罚显然毫无法律效力。
总之，出租汽车复函是效力在规章以下的具体应用解释，把城市出租车客运行为和道路运输行为混为一谈，并且违反上位法《中华人民共和国道路运输条例》和《道路旅客运输及客运站管理规定》立法目的，超越行政法规和规章的调整范围而与其相抵触，根据我国《立法法》和最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，出租汽车复函是无效的。本案中，被上诉人正是根据出租汽车复函这个无效的文件实施对城市出租车客运行为进行处罚，因此，被上诉人作出的行政处罚属适用法律明显错误，该行政处罚无效。

综上所述，被上诉人明显超越职权对城市出租车客运行为进行处罚，依法是无效的行政行为；被上诉人违法扣车；被上诉人非法剥夺上诉人的听证权和陈述、申辩权，其作出的行政处罚依法不能成立；被上诉人作出的行政处罚决定适用法律明显错误，所以，本案被上诉人作出的行政行为（扣车措施和行政处罚）从头到尾都是违法的，无效的。
根据我国《行政诉讼法》的规定，人民法院作出维持判决的必要条件是：行政行为的行政主体合法、证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序、不超越职权和滥用职权等五个条件同时具备。但是，一审法院滥用职权对被上诉人作出的严重违法的行政行为予以判决维持，叫人不可思议！这只能说明一审法院审判人员滥用职权对适用法律明显错误的行政行为认定为合法；滥用职权采信被上诉人在一审中提供的全部证据，滥用职权不采信上诉人在一审中提供的全部证据；滥用职权歪曲案件事实、主观臆造上诉人放弃听证权；滥用职权适用违法无效的出租汽车复函作为定案依据等。该行为属于故意滥用职权践踏我国法律、蹂躏公民人权的行为，是故意违背事实和法律作枉法裁判的行为，是故意违背人民共同意志的行为，站在人民的对立面。为了维护法律的尊严和权威，为维护上诉人的合法权益，坚决同这种违法犯罪行为作不懈的斗争。
最后，提请二审合议庭对本案被上诉人的超越职权对城市出租车客运行为进行处罚、使用非法单据违法扣车、在行政程序中非法剥夺上诉人的听证权、适用法律明显错误这四个焦点事实予以高度重视，请依法撤销一审法院的错误判决；请依法判决确认×交运政罚字[2005]NO：×003015号行政处罚决定书无效；并依法支持上诉人的其他上诉请求。

以上代理意见，请二审合议庭依法采纳。
此 致
×阳市中级人民法院
　　　　　　　　　　　　　　
诉讼代理人：　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 （胡 顺 明）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二00 年 月 日