陈振能与台山市国土资源局土地行政处罚案

广　东　省　江　门　市　中　级　人　民　法　院
行　政　判　决　书

(2005)江中法行终字第3号

　　上诉人(原审原告):陈振能，男，一九五六年八月二十六日出生。汉族，广东省台山市人，现住台山市大江镇陈边村民委员会沃朗村。
　　委托代理人谭励君，广东志信律师事务所律师。
　　被上诉人(原审被告)：台山市国土资源局。地址：台山市台城镇龙华里34号。
　　法定代表人伍其准，该局局长。
　　委托代理人李超雄，该局执法监察股股长。
　　委托代理人曾智勇，该局执法监察股副股长。
　　原审第三人台山市大江镇陈边村民委员会。
　　法定代表人陈振侠，该村委会主任。
　　上诉人陈振能因诉台山市国土资源局土地行政处罚一案，不服台山市人民法院(2004)台法行重字第1号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。
　　原审法院审理认定，二十世纪八十年代初，原告陈振能租赁大江镇陈边村委会的土地建竹木结构临时设施经营小卖部。原告每月交纳3元租金及3元管理费给陈边村委会。1995年间，原告未经依法办理用地申报审批手续，擅自将临时设施扩建为目前49.4平方米的砖木结构房屋。2002年初，大江镇陈边村委会拟在上述土地建老人之家，与原告协商拆迁该房屋未果后，于2003年5月向被告台山市国土资源局要求解决。台山市国土资源局经调查，认定陈振能违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，属非法占用土地行为，并于2003年7月1日向陈振能送达台国土资监字[2003]174号《土地行政案件处罚听证告知书》，并应陈振能要求于2003年7月17日举行听证会。2003年7月31日，台山市国土资源局作出台国土资监字[2003]194号《土地行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定对陈振能处罚如下：“责令陈振能退还非法占用的土地49.4平方米，限其自接到处罚决定书次日起15日内，拆除在非法占用土地上所建的房屋。”并于2003年8月4日留置送达给陈振能。陈振能不服台山市国土资源局的处罚决定，于2003年9月26日向台山市人民政府申请行政复议。台山市人民政府于2003年11月20日作出台府复决字[2003]6号《行政复议决定书》，复议决定：维持台山市国土资源局作出的台国土资监字[2003]194号《土地行政处罚决定书》。陈振能不服，于2003年12月25日提起行政诉讼，请求撤销台山市国土资源局作出的台国土资监字[2003]194号《土地行政处罚决定书》。
　　原审法院认为，原告陈振能的建房用地是属大江镇陈边村委会集体所有的土地。原告虽以租赁的方式使用该土地，但其土地所有权性质没有改变，仍属集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。” 原告在租赁的土地上将临时结构小卖部改建成砖木结构的住宅房屋，应当依法向有关部门办理用地审批手续。广东省国土厅于1997年7月31日发出《关于限期申办土地初始登记和变更登记的通告》第二条规定“1987年1月1日《土地管理法》实施以来，凡未向县级以上人民政府国土部门申请土地使用权初始登记的，必须于9月30日前主动向土地所在地的县级以上国土部门申请办理土地初始登记，逾期不办的，依照非法占地的有关法律、法规规定处理。”直至起诉日止，原告陈振能未经批准在集体土地建房，又没有申请办理土地初始登记。其行为属非法用地行为，其占用的土地应退还给集体使用。被告对原告作出具体行政行为事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，判决维持被告台山市国土资源局对原告陈振能作出的台国土资监字[2003]194号《土地行政处罚决定书》。案件受理费一百元，由原告负担。
　　上诉人陈振能不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定事实错误。1、原审判决认定上诉人之房屋是建于80年代初是毫无事实根据的。本人于1973年间经当时的大江镇陈边大队同意，在位于原陈边村委会旧管理区对面处建一住宅，面积约50平方米。一家四口近三十年来均居住于此，且村中并无其他居住。2、原审法院认定我非法占用集体土地是错误的。根据1989年7月5日施行的国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第30条之规定，1982年2月国务院公布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改建、新建的，原则上按现有实际使用面积确定集体土地建设使用权。故此，我是依法拥有现住宅所占用范围的集体土地使用权。3、关于宅基地申报问题，我的房屋是74年建的，而最早的关于农村农民建房需要宅基地办理有关审批手续的法律法规，也仅限于1982年2月13日施行的《村镇建房用地管理条例》，因此，此规定不适用于我的房屋。二、原审判决适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》是1987年1月1日施行的，而我的房屋是1974年建的，依据法不溯及既往的原则规定，该法不适用本案。而广东省国土厅《关于限期申办土地初始登记和变更登记的通告》仅仅是一份宣传公告，不能适用于本案。三、被上诉人滥用职权。依照1991年12月12日由国家土地管理局颁布的《关于土地权属争议处理问题的复函》及《中华人民共和国土地管理法》之规定，土地所有权和使用权的争议，应由人民政府处理，而不是由被上诉人处理。同样，上诉人所建房屋之土地，是向大江陈边村委会租赁所得，其关系即为土地租赁合同纠纷，应由人民法院管辖，而不应由被上诉人处理。鉴于上诉理由，本人请求二审法院查明事实，撤销台山市人民法院(2004)台法行重字第1号行政判决，依法改判撤销被上诉人的(2003)194号《土地行政处罚决定书》。
　　被上诉人台山市国土资源局答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
　　第三人答辩请求驳回上诉，维持原判。
　　各方当事人在二审诉讼过程中均没有提供其他新的证据。
　　根据上述当事人确认的证据，本院确认以上查明的事实。
　　本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第六十三条的规定，除通过兼并、破产、拍卖乡(镇)企业而取得集体土地使用权，以及农民集体办乡(镇)村企业和村民建设住宅经依法和批准使用本农村集体土地、乡(镇)村公共设施和公益事业建设使用集体土地外，不能取得集体土地使用权。国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十条规定，“农村专业户宅基地以外的非农业建设用地与宅基地分别确定集体土地建设用地使用权”。而土地使用权租赁是土地使用权人将土地使用权出租他人，他人取得土地使用权的租赁权，是一种他项权利。陈振能是沃朗村村民，其向陈边村委会租赁的土地不是沃朗村的，其并没有获准取得该土地使用权，因此，只能是获得对租赁土地的土地所有权、使用权确定后的他项权利，其权利登记必须要依附于前者。陈振能二十世纪八十年代初租赁大江镇陈边村委会的土地以竹木结构的临时设施经营小卖部，并每月缴纳租金及管理费给陈边村委会，事实上双方已建立了土地租赁关系。后陈振能在未经许可也未办理任何用地申报审批手续的情况下，擅自在其租赁土地上扩建砖木结构房屋以作住房和小卖部的场所。陈振能是以租赁的方式使用该土地，但土地使用权及使用性质仍无改变；其违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地、经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准”的规定，未经批准而改变租赁土地的用途，将在租赁土地上的临建房扩建为砖木结构房屋，是不当的，该行为应由土地行政管理部门处理。至于本案涉及的土地租赁关系若要处理，程序上应对出租和承租双方的权利义务和过错责任一并进行处理而不是对其中一方进行处理。被上诉人对本案的定性和适用法律处罚不当，应予纠正。原判决对本案的定性和适用广东省国土厅的《通告》对本案进行处理，也属失当。国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》已在1995年5月1日被该局《确定土地所有权和使用权的若干规定》所取代，且其第三十条给予1982年2月国务院公布《村镇建房用地管理条例》之前占用宅基地建房的农村居民确定使用权，并不适用于本案；陈振能并不能依该规定拥有违反土地用途所建房屋用地的集体土地使用权。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项之规定，判决如下：
　　一、撤销台山市人民法院(2004)台法行重字第1号行政判决；
　　二、撤销台山市国土资源局监字(2003)194号《土地行政处罚决定书》；
　　三、由台山市国土资源局重新作出具体行政行为。
　　一、二审案件受理费各100元，均由被上诉人负担。
　　本判决为终审判决。

审　判　长　冒庭媛
审　判　员　张志强
审　判　员　黄国坚

二○○五年三月十五日

书　记　员　聂健青