吴业祥诉武汉市城市规划管理局、武汉市土地管理局行政案

湖　北　省　武　汉　市　中　级　人　民　法　院
行　政　判　决　书

(2001)武行终字第180号

　　上诉人(原审原告)吴业祥，男，1945年6月21日出生，汉族，湖北省武汉市人，江汉建筑公司退休职工，住江汉区精武路268号。
　　委托代理人孙佑民，男，武汉市六渡桥门市部退休职工。
　　委托代理人李建章，男，武汉市管道煤气公司工程师。
　　被上诉人(原审被告)武汉市城市规划管理局。住所地江岸区三阳路13号。
　　法定代表人张林，该局局长。
　　委托代理人杨丹，该局工作人员。
　　委托代理人张树勤，湖北大晟律师事务所律师。
　　被上诉人(原审被告)武汉市土地管理局。住所地江岸区三阳路13号。
　　法定代表人张林，该局局长。
　　委托代理人杨丹，该局工作人员。
　　委托代理人张树勤，湖北大晟律师事务所律师。
　　第三人新峰房地产开发建筑(武汉)有限公司。住所地江岸区解放公园路83号。
　　法定代表人沈跃生，董事长。
　　委托代理人易渊，该公司职工。
　　上诉人吴业祥不服武汉市江岸区人民法院对吴业祥诉武汉市城市规划管理局、武汉市土地管理局武规土[1999]043号复函一案作出的(2001)岸行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人孙佑民、李建章，被上诉人武汉市城市规划管理局、武汉市土地管理局的委托代理人杨丹、张树勤，第三人新峰房地产开发建筑(武汉)有限公司的委托代理人易渊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　一审判决认定事实如下：1993年原告与第三人签订了房屋拆迁还建协议，由第三人就地对原告进行安置。1999年10月，二被告根据第三人的申请，经报请政府，同意第三人将民权路新峰广场项目的土地及地上物无偿上缴市政府，由政府承担拆迁户的安置工作。同年12月，有关部门作出通告，用现房异地解决拆迁户的还建问题。
　　一审法院经审理认为，二被告是城市规划和土地管理的主管部门，第三人在无资金投入无力继续开发的情况下，将项目土地及地上物无偿上缴政府，是符合法律规定的。二被告作出的复函，并未规定对拆迁户进行异地安置。复函与公告没有法律上的因果关系。原告认为异地安置公告与二被告的复函有必然联系，异地安置公告就是二被告的行为的观点无法律依据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，判决：维持武汉市城市规划管理局、武汉市土地管理局武规土[1999]043号复函。
　　上诉人上诉称：自1993年起，上诉人与第三人签订了房屋拆迁还建的书面协议，由第三人就地还建。但第三人至今已逾多年仍未就地安置，也未补足过渡费。对此，武汉市城市规划管理局、武汉市土地管理局武规土[1999]043号复函，系与第三人单方协商，属非法行政，且违反了我国法律规定，一审判决以“第三人在无资金投入、无力继续开发的情况下，将该项目土地及地上物无偿上缴政府，是符合法律规定的……”“异地安置公告的发布单位是另一个独立行政主体，复函与公告没有法律上的因果关系”为由作出维持被上诉人武规土[1999]043号复函是错误的，请求二审法院依法公正判决。
　　被上诉人武汉市城市规划管理局、武汉市土地管理局答辩称：(1)该局向第三人作出的武规土[1999]043号复函属于履行工作职责的行为；(2)该复函并没有强行变更第三人与上诉人原有的拆迁安置协议。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
　　第三人新峰房地产开发建筑(武汉)有限公司未作书面答辩。
　　在一审法院审理中，被上诉人提交的证据有：(1)武汉市城市规划管理局、武汉市土地管理局武规土[1999]043号复函；(2)武汉市人民政府关于新峰广场项目处理问题的批复；(3)武汉市城市规划管理局、武汉市土地管理局“关于对新峰公司在汉开发项目处理意见的复函”(武规土拆字[1999]035号文)和“关于新峰广场项目处理意见的请示”(武规土拆[1999]039号文)；(4)新峰房地产开发建筑(武汉)有限公司“关于解决‘新峰广场’拆迁安置问题的报告”(新峰武汉文字[1999]068号文)。
　　上诉人提交的证据有：(1)武规土[1999]043号复函；(2)1999年10月20日，武汉市人民政府征地拆迁办公室“关于解决新峰公司民权片被拆迁户安置问题的通告”；(3)2000年9月12日武汉市城市综合开发办公室关于新峰房地产开发建筑(武汉)有限公司等公司为二级企业资质等级的公告；(4)有关拆迁协议。
　　上述证据均已随案移送本院。
　　在二审期间，上诉人、被上诉人、第三人均未提供新的证据。
　　上诉人、被上诉人提交的上述证据，经过一审和二审的庭审质证。本院经审查核实，认为被上诉人提交的上述证据、上诉人提交的武规土[1999]043号复函和拆迁协议可以作为认定本案基本事实的依据。
　　本院根据上述确认的合法有效的证据，在原判认定的事实基础上，补充认定如下事实：1999年7月16日，被上诉人以武规土拆字(1999)035号文“关于对新峰公司在汉开发项目处理意见的复函”，要求第三人的上级单位深圳经济特区房地产(集团)股份有限公司于同月25日前就新峰广场项目还建房的开工、安置、过渡费发放等问题，拿出切实可行的实施方案。同月29日，第三人以新峰武汉文字(1999)068号文致函被上诉人，以该公司在没有资金投入无力继续开发新峰广场项目的情况下，提出“关于解决‘新峰广场’拆迁户安置问题的报告”。同年8月19日，被上诉人以武规土拆字(1999)039号文，针对700余户(含18家企业)拆迁户长期在外过渡、安置问题得不到解决、过渡费不能按期领取、拆迁户情绪反映非常强烈等问题，就第三人对新峰广场处理意见的报告，向武汉市人民政府提出了“关于新峰广场项目处理意见的请示”。同月26日，武汉市人民政府作出“关于新峰广场项目处理问题的批复”，同意被上诉人对新峰广场项目的处理意见。同年10月9日，被上诉人以武规土(1999)043号文，对第三人作出“关于新峰公司将其新峰广场土地使用权及其地上建筑物附着物无偿上缴武汉市人民政府的报告的复函。”函中涉及新峰广场项目的内容为：“你公司虽然在新峰广场做了大量工作，拆迁户也已安置400多户，但仍有近700户在外过渡，其中部分拆迁户在外过渡达六年之久，造成社会极大不稳定。考虑到你公司的实际困难，经请示武汉市人民政府，同意你公司[1999]068号文件提出的将你公司位于武汉市民权路新峰广场项目土地使用权及其地上建筑物附着物无偿上缴武汉市人民政府的意见，武汉市人民政府无偿接收新峰广场地块的土地使用权及其地上建筑物、附着物后，出资承担七百户拆迁居民的安置工作，为你公司排忧解难。”函中还涉及第三人在武汉市的另一项目的建筑规划等问题。上诉人以该复函意见改变了原“就地安置协议”和“产权调换协议”，并采用行政手段，强行对上诉人进行异地安置等为由，向法院提起诉讼，请求撤销被上诉人的武规土(1999)043号复函。
　　本院认为，上诉人与第三人就其房屋拆迁事宜订有拆迁协议书，系民事法律关系。被上诉人作为武汉市的土地、规划行政主管部门，基于包括上诉人在内的700余户拆迁户长期在外过渡，给社会增加了不利因素等情况，为了保障拆迁户的合法利益，多次督促第三人及其上级单位尽快做好拆迁户的还建安置工作，此后就第三人的报告，经市人民政府同意，作出武规土(1999)043号复函。该复函没有解除上诉人与第三人的拆迁协议。函中涉及对新峰广场项目的意见，对上诉人的权利义务的影响，处于一种不确定状态，且不具有行政强制执行力。上诉人认为该“复函”意见改变了上诉人与第三人的拆迁还建协议并强行对上诉人进行异地安置的主要依据不足，其诉讼请求不能成立。上诉人与第三人之间的拆迁还建纠纷，可通过其他救济途径解决。该复函还载有并非涉及本案的事项，且未经司法审查，原审法院判决维持该复函全文内容不当，应予撤销。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决如下：
　　一、撤销武汉市江岸区人民法院(2001)岸行初字第19号行政判决；
　　二、驳回上诉人的诉讼请求。
　　三、本案一、二审案件受理费各100元人民币，均由上诉人负担。
　　本判决为终审判决。

审　判　长　王晓华 　
审　判　员　肖　丹 　
代理审判员　张　静 　

二○○一年十月二十四日

书　记　员　陈有松