海南省兴隆华侨农场诉海南省人民政府撤销行政复议终止通知书案

海　南　省　高　级　人　民　法　院
行　政　判　决　书

(2006)琼行终字第19号

　　上诉人(原审原告)海南省兴隆华侨农场。住所地海南省万宁市兴隆镇。
　　法定代表人冯炜，场长。
　　委托代理人马立，海南日新律师事务所律师。
　　委托代理人李亚雄，海南日新律师事务所律师助理。
　　被上诉人(原审被告)海南省人民政府。住所地海南省海口市海府路59号。
　　法定代表人卫留成，省长。
　　委托代理人王青松，海南省人民政府法制办公室公职律师。
　　原审第三人海南上溪省级森林经营所。住所地万宁市三更罗镇三更罗墟。
　　法定代表人黄育雄，所长。
　　委托代理人许喆，万宁市林业局副局长。
　　委托代理人裴伟清，万宁市林业局林业股长。
　　上诉人海南省兴隆华侨农场(以下简称兴隆华侨农场)因其诉被上诉人海南省人民政府(以下简称省政府)及原审第三人海南上溪省级森林经营所(以下简称上溪森林经营所)撤销行政复议终止通知书一案，不服海南省海口市中级人民法院2005年9月18日作出的(2005)海中法行初字第23号行政判决，于2005年10月8日通过海南省海口市中级人民法院向本院提起上诉。本院2006年元月19日立案受理后，依法组成合议庭，并于2006年4月3日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人兴隆华侨农场的委托代理人马立、李亚雄，被上诉人省政府的委托代理人王青松，原审第三人上溪森林经营所的委托代理人许喆、裴伟清到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
　　经审理查明，1990年5月，原万宁县人民政府根据国务院办公厅1989年6月转发林业部关于国有林权证颁发情况及限期完成发证工作意见及省政府办公厅1990年4月《关于认真抓好我省国有林权发证工作的通知》精神，成立了由县府办牵头，县农委、林业局、国土局、公安局、民政局、司法局、法院、海南农垦局万宁办事处为成员单位，各乡镇、各国营(华侨)农(林)场配合的万宁县国有林定权发证工作领导小组。1990年8月，万宁县国有林定权发证工作领导小组组织了包括上诉人兴隆华侨农场在内的近十家单位对上溪森林经营所的地界进行核查，并于1990年9月15日制作了《万宁县上溪森林经营所国有山林界线核定书》，上诉人兴隆华侨农场、原审第三人上溪森林经营所、万宁县国有林定权发证工作领导小组及其它六个相邻单位在该核定书上盖章或签字。其后万宁县国有林定权发证工作领导小组向万宁县政府呈报《关于要求给万宁县上溪森林经营所颁发国有山林权证的请示》，1990年10月17日，万宁县政府作出万府函(1990)65号《关于同意给万宁县上溪森林经营所颁发国有山林权证的批复》，认为＂万宁县国有林定权发证工作组和有关单位，于今年8月间，对上溪森林经营所管理的国有山林界线进行核定，其核定书和核定图符合海南省人民政府办公厅琼府办(1990)67号文规定。县政府同意给万宁县上溪森林经营所颁发国有山林权证。＂1990年10月17日，万宁县人民政府依照《万宁县上溪森林经营所国有山林界限核定书》所核定的上溪森林经营所经营的国有山林的界限范围及面积为上溪森林经营所颁发了山林地证字第6号《国有山林土地权属证书》，上诉人兴隆华侨农场还在该《国有山林土地权属证书》所附的《国有山林界线核定书》核定山林界限一栏中加盖了公章。上诉人兴隆华侨农场称其于2005年元月5日在万宁市档案馆查找有关资料时，发现了万宁县政府万府函(1990)65号批复，始得知万宁县政府于1990年10月17日将包括兴隆华侨农场5000亩林地在内的174943亩林地以批复的形式确权给上溪森林经营所，并颁发国有山林权证，遂于2005年2月24日向省政府申请行政复议，请求撤销万宁市人民政府万府函(1990)65号《关于同意给万宁县上溪森林经营所颁发国有山林权证的批复》中的5000亩部分。省政府于2005年2月28日正式立案受理该复议申请，并于2005年4月22日召开了由各方当事人参加的听证会。2005年5月17日，省政府以兴隆华侨农场已于1990年10月参加了万宁县上溪森林经营所的土地权属现场指界，并在国有山林权属证书＂界限核定书＂和＂界限核定图＂上盖章认可，应当知道万宁县政府给上溪森林经营所颁发国有林权证的行为，至2005年2月才申请行政复议明显超过了法定期限为由，并根据《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》第四十三条第一款第六项的规定，作出琼府复终字[2005]第29号《行政复议终止通知书》，终止了该行政复议程序。兴隆华侨农场不服，诉至法院。
　　上述事实，各方当事人无异议，本院予以确认。
　　原判认为，兴隆华侨农场1990年在万宁县人民政府组织的林权证发证调查中已在《万宁县上溪森林经营所国有山林界线核定图》盖上公章，对上溪森林经营所所有的山林林权地界进行了核定，还以相邻单位的身份在山林地证字第6号《海南省国有山林权属证书》中的《国有山林界线核定图》、《国有山林界线核定书》上加盖公章，不仅说明其在核定林权地界时对万宁县人民政府向上溪森林经营所的山林林权确权调查的行为是清楚的，而且证明了其对当时万宁县人民政府向上溪森林经营所颁发《海南省国有山林权属证书》的行为也是清楚的。其认为万宁县人民政府向上溪森林经营所的确权发证行为侵犯了其合法权益，并于2005年2月24日申请行政复议，此时距其当初核定林权地界并盖章确认已有15年之久，显然已超过了行政复议法关于申请行政复议的期限。此外《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》是省政府为了更好地在本省贯彻实施《行政复议法》而制定的政府规章，就其在本案中所适用的该办法第四十三条第一款第六项的规定而言，并未与其他上位法律法规相冲突，应为合法有效。综上认为，省政府的琼府复终字[2005]第29号《行政复议终止通知书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决予以维持。
　　兴隆华侨农场不服一审判决上诉称：一、一审法院认定上诉人行政复议申请超过法定期限错误。1、上诉人虽然在《国有山林权属证书》＂界线核定书＂和＂界线核定图＂上加盖公章，但林权证并没有附随任何＂界线核定图＂，＂界线核定书＂文字说明部分也是另行粘贴的而非《国有山林权证书》固有的装订页面，无法确认上诉人盖章时明确知道万宁市政府颁发林权证的具体内容。而《万宁县上溪森林经营所国有山林界线核定图》既没有详细的文字说明，也没有明显的山林权属界线，无法确认签署该图的时间和目的。因此一审法院以上诉人在《国有山林权属证书》和《万宁县上溪森林经营所国有山林界线核定图》加盖公章为由认定上诉人知道万宁市政府颁发林权证证据不足。2、万宁市政府向上溪森林经营所颁发林权证的时间是1990年10月17日，晚于上诉人盖章的时间。同时，本案争议地一直由上诉人管护，万宁市政府颁证后未告知上诉人，上溪森林经营所也从未向上诉人主张过权利。因此一审法院认定上诉人应当知道万宁市政府颁发林权证给上溪森林经营所的行为没有依据。3、上诉人2005年1月5日在万宁市档案馆查找有关资料时，发现了万府函(1990)65号文件，得知万宁市政府1990年10月17日将属于上诉人的约5000亩林地向上溪森林经营所颁发林权证，2005年2月24日即申请行政复议，此时距知道发证行为才50天，尚未超过60日的复议期限。二、一审法院认定被上诉人终止行政复议程序合法有效错误。《行政复议法》除第25条规定了行政复议决定作出前，申请人撤销行政复议申请的，行政复议终止外，没有规定任何其他可以终止行政复议程序的法定事由。《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》将＂超过申请行政复议法定期限＂列为终止行政复议程序的事由，显然扩大了海南省人民政府的职权，违反了《立法法》和《行政复议法》的规定，是无效的。一审法院认定被上诉人终止行政复议程序合法有效显然是错误的。三、被上诉人应当撤销万宁市政府错误的行政行为。综上，上诉请求撤销海口市中级人民法院(2005)海中法行初字第23号行政判决；撤销被上诉人琼府复终字(2005)第29号《行政复议终止通知书》，责令被上诉人作出新的行政复议决定并承担诉讼费用。
　　省政府辩称：1、1990年8至10月，上诉人参加了上溪森林经营所土地权属现场指界，并在国有山林权属证书＂界线核定书＂和＂界线核定图＂上盖章认可，知道了万宁市政府给上溪森林经营所颁发国有林权证的事实，上诉人于2005年2月才提起行政复议申请明显已超过法定的期限。2、被上诉人颁布的《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》，没有同上位法相抵触，具有法律效力，被上诉人根据该办法作出的29号通知是有充分依据的。请求驳回上诉，维持原判。
　　上溪森林经营所述称：1、兴隆华侨农场1990年自始至终与万宁县林权发证工作领导小组的工作人员进行调查，还到现场进行指界，且在国有山林权属证书＂界线核定书＂和＂界线核定图＂上盖章认可。因此其对万宁市政府的发证行为是早已知道的。故其于2005年提起行政复议申请，远远超过了法定的期限。2、65号文是在万宁县国有林权发证工作领导小组的统一领导下，经过有关人员认真调查、核实后作出的，符合政策、法律规定。3、万宁市政府给上溪森林经营所颁发的国有山林权证没有侵害兴隆华侨农场的土地使用权。综上请求驳回上诉。
　　本院认为，本案争议的焦点问题有两个，一是兴隆华侨农场申请行政复议是否超过法定复议期限；二是省政府琼府复终字[2005]第29号《行政复议终止通知书》适用《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》是否违法。
　　关于第一个问题，本院认为关键要看兴隆华侨农场是何时知道或应当知道原万宁县政府为上溪森林经营所颁发《国有山林权属证书》的。《国有山林权属证书》是由政府颁发给国有山林权属所有者的一种权属所有证明文书，颁发这种证书的前提是必须依照有关法律、法规及相关政策进行确权，而有关法律、法规和相关政策对这种确权的实体要求和程序要求都有比较明确、甚至是相当严格的规定。其中召集相邻各方进行现场指界，签章或签字认可相邻各方的划分界限就是一项非常重要的既包含实体内容又包含程序内容的要求。相邻各方如果参加了现场指界，并在相关的核定各方界限的图表或文书上签字或盖章予以认可，那就证明各方对其界限是同意的、确认的。本案中，上诉人兴隆华侨农场不仅参加了1990年8、9月间万宁县国有林定权发证工作领导小组组织的对上溪森林经营所地界的核查工作，而且还在该领导小组1990年9月15日制作的《万宁县上溪森林经营所国有山林界线核定书》上签字盖章予以认可，同时也在1990年10月17日万宁县人民政府为上溪森林经营所颁发的山林地证字第6号《国有山林土地权属证书》所附的《国有山林界线核定书》核定的山林界限一栏中加盖了公章。这些事实足以证实兴隆华侨农场对万宁县国有林定权发证工作领导小组为上溪森林经营所所核定的国有山林界线是清楚的，对万宁县人民政府为上溪森林经营所颁发《国有山林土地权属证书》的行为也是清楚的。兴隆华侨农场上诉称其在《国有山林土地权属证书》上盖章的时间在先，万宁县政府的颁证行为在后，且该《国有山林土地权属证书》上的文字说明是其后粘贴的，所以兴隆华侨农场并不知道该证所核定的上溪森林经营所经营的国有山林土地的四至和面积，也不知道万宁县政府万府函(1990)65号批复的基本内容。因此行政复议终止通知书和一审判决认定其于1990年就应当知道万宁县人民政府给上溪森林经营所颁发国有林权证的行为是没有依据的、是错误的。事实上，无论是万府函(1990)65号批复，还是山林地证字第6号《国有山林土地权属证书》，其中关于上溪森林经营所国有山林界线范围及面积的确定均系来源于万宁县国有林定权发证工作领导小组1990年9月15日制作的《万宁县上溪森林经营所国有山林界线核定书》，而兴隆华侨农场在该核定书上是盖章签字认可的，同时也非常清楚制作该核定书的目的和意义，更何况其还在山林地证字第6号《国有山林土地权属证书》上盖了公章。这些都充分说明兴隆华侨农场在1990年即已知道了万宁县政府为上溪森林经营所所确定的国有山林的土地面积、四至及其后的颁证行为，该农场于2005年才提起行政复议申请，已远远超过了申请行政复议的法定期限。
　　关于第二个问题，其实是《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》第四十三条第一款第六项是否合法有效的问题。《立法法》规定：省级人民政府为执行法律、行政法规、地方性法规的规定，对属于本行政区域的具体行政管理事项可以制定地方政府规章，但不能与上位法相抵触。海南省人民政府为了在我省更好地贯彻执行《行政复议法》，制定了该办法。其中的第四十三条第一款第六项确实属于《行政复议法》没有明确规定的，但是却没有与《行政复议法》以及别的法律、行政法规、地方性法规相抵触。因此兴隆华侨农场上诉认为其违反上位法《行政复议法》及《立法法》的规定，没有法律依据，本院不予支持。
　　关于兴隆华侨农场上诉提出的省政府应当撤销万宁市政府为上溪森林经营所颁发《林权证》的具体行政行为的主张，因其已超出本案的审查范围，本院亦不予支持。
　　综上，原审判决和省政府的琼府复终字[2005]第29号《行政复议终止通知书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。兴隆华侨农场的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　一、二审案件受理费共200元，由上诉人海南省兴隆华侨农场承担。
　　本判决为终审判决。

审　判　长　赵　立 　
审　判　员　钱　冰 　
代理审判员　陈　建

　
二00六年五月八日

书　记　员　赵道远