陈庆忠与海南省人民政府行政复议决定案

海 南 省 高 级 人 民 法 院
行　政　判　决　书

(2006)琼行终字第134号

　　
　　上诉人（原审原告）陈庆忠，男，１９４３年１０月３日出生，汉族，临高县新盈镇人，住新盈镇人民路１０号。
　　委托代理人王敬秀，男，汉族，７０岁，退休干部，住临高县临城干部新村三行七号。
　　委托代理人卫青岭，女，汉族，６４岁，海口市美兰区人民法院退休法官，住临高县临城干部新村三行七号。
　　被上诉人（原审被告）海南省人民政府，住所地海口市海府路５９号。
　　法定代表人卫留成，省长。
　　委托代理人林海，海南省人民政府法制办行政复议处公务员。
　　原审第三人魏壮强，男，１９６４年１０月出生，汉族，临高县人，现住临高县新盈镇人民路３４号。
　　委托代理人陈作良，海南省临高县信托投资公司干部，住临高县外经委宿舍。
　　委托代理人涂耀中，中国建设银行海南省分行职员，住海口市龙华路１７号。
　　上诉人陈庆忠因其诉被上诉人海南省人民政府（以下简称海南省政府）及原审第三人魏壮强行政复议决定一案，不服海口市中级人民法院于２００６年８月４日作出的（２００６）海中法行初字第１８号行政判决，于２００６年８月１５日通过海口市中级人民法院向本院提起上诉，本院２００６年９月５日受理后，依法组成合议庭，并于２００６年１０月１９日上午在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人陈庆忠及其委托代理人王敬秀、卫青岭，被上诉人海南省政府的委托代理人林海，原审第三人魏壮强及其委托代理人涂耀中、陈作良到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
　　经审理查明，本案所涉土地原系临高县工商行政管理局新盈工商所（以下简称新盈工商所）办公用地，位于新盈镇人民路，四至为：东至屋垄、南至新盈市场、西至屋垄、北至人民路，土地面积２２２．４平方米。１９９０年，该宗地上建成１层面积１１１平方米混合结构平房。该宗地西侧的部分土地由于历史形成，已作为群众出入新盈市场的公共通道使用。临高县人民政府（以下简称临高县政府）于１９９９年５月２４日颁发了临国用（１１）字第１３２７号《国有土地使用证》（以下简称第１３２７号《土地使用证》），该土地证上标明土地使用者为：临高县工商行政管理局（新盈工商所），使用权类型为划拨，使用权面积为２２２．４平方米。２００２年７月１５日，临高县政府向临高县工商行政管理局颁发了临国用第００６４３３号《房屋产权证》，该房产证标明房屋所有权人为临高县工商行政管理局，房屋总层数１层，建筑面积１１１平方米，土地证号为（１１）字第１３２７号，使用面积２２２．４平方米，该证的＂房产平面图＂上房产西侧注明有＂首层公共通道＂字样，标明东西宽度为６．９３米，南北为７．３４米。２００２年９月１２日，陈庆忠与临高县工商局签订《土地使用权置换合同》，陈庆忠以自己所有的位于新盈镇雾田开发区内的土地及房屋另加１１万元与原属新盈工商所使用的上述土地、房产进行置换。同年１２月１９日，陈庆忠写下《承诺书》，称：只要市场不搬迁，本人愿意积极配合市场管理工作，绝不封死该过道。２００３年３月３日，临高县政府向陈庆忠颁发临高县房权证临字第００６４６３号《房屋所有权证》，其中的房地产平面图与临国用第００６４３３号《房屋产权证》一致。２００３年９月２２日，海南省工商行政管理局根据临高县工商局的请示，作出琼工商函字［２００３］６８号《关于临高工商局处置新盈工商所请示的函复》，同意双方置换。同年１１月２７日，临高县国有资产委员会办公室作出临国资办函［２００３］６号《关于临高县工商局占有、使用、部分资产评估结果审核验证意见的函》，称海南佳颐会计师事务所对置换的土地及房产出具的《资产评估报告书》符合规定，同意备案。同年１２月１６日，临高县政府作出临府函［２００３］１３９号《关于同意办理土地使用权置换的批复》，同意双方置换。同年１２月２４日，临高县政府向陈庆忠颁发临国用（１１）第２３２８号《国有土地使用证》（以下简称第２３２８号《土地使用证》），该证所载的四至与第１３２７号《土地使用证》一致。现本案所涉置换给陈庆忠的土地上原有的建筑已由陈庆忠拆除，陈庆忠未经报建在该宗地上新建三层楼房，房屋改建后一层仍留有通往新盈市场的公共通道。魏壮强的楼房位于新盈市场公共通道西侧，房产东侧有小门通向市场通道。该楼房原系新盈供销社所建，后转让给魏壮强。魏壮强于２００１年９月３０日办理了临国用（１１）字第２０３３号《国有土地使用证》，并于２００４年７月２０日办理了临房权证新盈字第ＸＹ０００１９号《房屋所有权证》。２００５年１月，陈庆忠认为公共通道的土地属其使用，拉来石块欲在其与魏壮强用地之间砌一堵墙，遂产生争议。后魏庆忠向海南省政府申请复议，海南省政府于２００５年１２月３０日作出琼府复决字［２００５］第５０号《行政复议决定书》（以下简称５０号《复议决定》），认为临高县政府在给陈庆忠颁证时未充分考虑到公共通道客观存在的历史原因，其颁发给陈庆忠的国有土地使用证未注明保留公共通道，应予纠正。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，撤销了临高县政府颁发的第２３２８号《土地使用证》。陈庆忠不服，诉至法院。
　　一审法院认为，临高县政府在向陈庆忠颁发土地使用权证时，应认真审核该宗地原为划拨地后置换给个人，以及该通道早已形成且目前仍在使用的历史和现实情况，在查明事实的基础上，尊重历史，立足现实，依照我国现行法律、法规及《土地登记规则》，并参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定，对市场公共通道权利进行登记或以其他方式合理处置，而临高县政府在颁发给陈庆忠的土地使用权证上没有对公共通道情况予以注明保留或登记。鉴此，海南省政府以临高县政府颁发给陈庆忠的国有土地证上未注明保留市场公共通道，责令临高县政府予以纠正，并依法撤销临高县政府颁发给陈庆忠的第２３２８号《土地使用证》的决定，并无不当。陈庆忠提供的姜忠深等人的证人证言以及新兴居委会的证明，仅能证明通道的面积不是１１１平方米。通道面积不是１１１平方米不足以成为撤销海南省政府作出的上述决定的充分理由，因而陈庆忠的上诉请求，应依法予以驳回。魏壮强的房产位于新盈市场公共通道西侧，其房产的东侧有门与该通道相通，其使用的土地与第２３２８号《土地使用证》项下的土地相邻，其有权依据行政复议法的规定提起行政复议，其具备行政复议主体资格。魏壮强是本案行政复议的申请人，与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系，依法应作为本案的第三人参加诉讼。临高县工商局目前已经不是该宗地使用权人或占有人，该宗地的处分以及如何处分均与该局没有利害关系。临高县工商局与本案被诉具体行政行为之间不存在法律上的直接利害关系，不应作为本案的第三人参加诉讼。陈庆忠主张海南省政府作出的被诉具体行政行为超过法定期限应为无效行为，缺乏法律依据，其以此请求撤销被诉具体行政行为理由不成立，不予支持。遂依据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回陈庆忠的诉讼请求。
　　上诉人陈庆忠不服一审判决上诉称，上诉人取得第２３２８号《土地使用证》项下的土地系与临高县工商局置换土地而来，置换手续完备，程序合法，置换后群众满意、市场管理运转自如，市场井然，海南省政府不应撤销第２３２８号《土地使用证》。海南省政府作出第５０号《复议决定》超过法律规定的期限，属于无效的行为，依法应予撤销。魏壮强不具备本复议案件的主体资格，其房屋原是新盈供销社的住房，与原新盈工商所右边尚隔有一条宽为０．６米的屋垅，是否撤销陈庆忠土地证与魏壮强无任何利害关系，５０号《复议决定》亦认定陈庆忠砌墙与魏壮强产生的纠纷属相邻权争议，可通过民事诉讼程序解决，不属其审查范围。魏壮强申请行政复议已超过了期限，海南省政府不应受理。无论撤销还是维持第２３２８号《土地使用证》都与作为土地置换一方的临高县工商局存在法律上和事实上的利害关系，海南省政府未通知其参加复议属遗漏了当事人。海南省政府作出的具体行政行为严重违法，请求：１、撤销一审判决；２、撤销海南省政府作出的５０号《复议决定》。
　　被上诉人海南省政府答辩称，一、本案涉及的通道系历史形成，是进出新盈市场的主要通道，临高县政府颁证给上诉人时未注明公共通道，显然不当，答辩人撤销该证并无错误。二、临高县工商局既非土地使用者，亦非颁证机关，与行政复议结果没有利害关系，不通知其参加行政复议并不违反法律规定。三、魏壮强房产东侧与公共通道有小门相通，公共通道的存在与否和其有直接利害关系，故魏壮强具备行政复议主体资格。四、当事人如认为行政复议机关逾期不作为，可以依法提起行政诉讼要求法院判令行政复议机关作为，但法律并未规定逾期作出的行政行为就是无效行为。答辩人作出的５０号《复议决定》没有错误，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求维持一审判决。
　　原审第三人魏壮强述称，临高县政府颁证行为存在明显过错，海南省政府对如此严重的行政违法行为予以撤销并不为过。不存在超过复议期限的问题，上诉人也无证据证明第三人超过了复议期限。临高县政府作出的具体行政行为损害了公众利益，第三人与上诉人发生的相邻纠纷是由于行政侵权引起的，第三人申请行政复议是法律赋予的权利。请求依法判决。
　　本院认为，本案被诉的具体行政行为是海南省政府作出的５０号《复议决定》，该复议决定并未对临高县政府颁发给陈庆忠的第２３２８号《土地使用证》进行全面审查，仅从该证未标明公共通道，违反《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十四条的规定这一角度进行审查，故本案审查的范围亦不应超过复议决定审查的范围。
　　陈庆忠通过置换土地取得新盈工商局原持有第１３２７号《土地使用证》项下的２２２．４平方米土地，该宗地中的部分土地因历史形成已作为进出新盈市场的公共通道使用。陈庆忠置换得该块土地时已明知除非新盈市场搬迁，否则该通道将一直存在的事实，并已就此作出承诺。现海南省政府认为临高县政府未依据原国家土地管理局（１９９５）国土（藉）字第２６号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十四条的规定，在向陈庆忠颁证时没有充分考虑到公共通道客观存在的历史原因，未注明保留公共通道，应予纠正并无不当。海南省政府的５０号《复议决定》虽未责令被申请人临高县政府重新作出具体行政行为，但根据原国家土地管理局《土地登记规则》第七十一条＂土地登记后，发现错登或漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记＂的规定，陈庆忠也可以重新申请临高县政府就其拥有使用权的土地颁证。根据《海南省确定土地权属若干规定》第四条＂土地所有权和土地使用权及土地他项权利由县级以上人民政府确定，土地行政主管部门具体承办＂的规定，由于陈庆忠置换取得的是２２２．４平方米土地的使用权，现基于新盈市场未搬迁、通道已历史形成，其置换取得的该宗土地已包含了公共通道这一事实，陈庆忠通过土地置换取得的公共通道部分土地应确定是土地使用权还是设定为他项权利，应由临高县政府在陈庆忠提出土地登记的申请时根据实际情况及有关规定予以确定，故对海南省政府认定的＂对于申请人在该通道上空享有使用权如骑楼，可设定他项权利给予保护＂这一表述是否正确本院不予确认。
　　陈庆忠主张海南省政府作出的５０号《复议决定》超过法律规定的期限属无效的行为，应予撤销。本院认为，法律并无行政机关作出的复议决定超过法律规定期限当然无效的规定，故陈庆忠的这一主张并无法律依据，本院不予支持。　　
　　魏壮强的房产虽与陈庆忠颁证土地不相连，但在陈庆忠置换取得的部分土地仍应作为公共通道使用的情况下，魏壮强作为该公共通道的使用人，其与临高县政府颁证给陈庆忠这一具体行政行为有利害关系，对陈庆忠认为魏壮强不具有行政复议主体资格这一主张本院不予支持。
　　陈庆忠主张魏壮强申请行政复议已超过了期限，但其并无证据证明魏壮强知道临高县政府颁证的具体时间，故对其这一主张本院亦不予支持。
　　临高县政府给陈庆忠颁证的土地虽是从临高县工商局处置换而来，由于临高县工商局现对本案所涉的土地已无使用权，其与临高县政府的颁证行为亦无利害关系，海南省政府未通知其参加复议不属遗漏当事人。
　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。陈庆忠的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　一、二审案件受理费共计２００元由陈庆忠负担。
　　本判决为终审判决。

审 判　长　　熊大胜
代理审判员　　陈　建
代理审判员　　王　华

二〇〇六年十一月十四日

书　记　员　　赵道远