儋州市新州镇大屯村委会高田村民小组诉儋州市新州镇大屯村委会小屯村民小组土地行政复议决定案

海　南　省　高　级　人　民　法　院
行　政　判　决　书

(2005)琼行终字第78号

　　上诉人(原审第三人)儋州市新州镇大屯村委会高田村民小组。
　　法定代表人羊开敏，该村民小组组长。
　　委托代理人蔡先国、王朝辉、海南维特律师事务所律师。
　　被上诉人(原审原告)儋州市新州镇大屯村委会小屯村民小组。
　　法定代表人陆良义，该村民小组组长。
　　委托代理人曾理，海南乾诚律师事务所律师。
　　原审被告海南省人民政府。
　　法定代表人卫留成，省长。
　　委托代理人陈志新、祁海贝，海南省人民政府法制办复议处公务员。
　　上诉人儋州市新州镇大屯村委会高田村民小组(以下简称高田村民小组)因被上诉人儋州市新州镇大屯村委会小屯村民小组(以下简称小屯村民小组)诉原审被告海南省人民政府土地行政复议决定一案，不服海南中级人民法院2005年4月19日作出的(2005)海南行初字第62号行政判决，于2005年4月27日通过海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于2005年6月13日受理该案后，依法组成合议庭，并于2005年7月14日在本院第二审判庭公开开庭审理了此案。上诉人的委托代理人蔡先国、王朝辉，被上诉人的法定代表人陆良义及其委托代理人曾理，原审被告的委托代理人陈志新、祁海贝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　经本院审理查明：争议地位于儋州市新州镇大屯村委会行政辖区内小屯村和高田村两村之间。争议地有两块，一块称为＂斋坛地＂，四至为东至桶井岭爸栏坎、南至高田村林地、西至小屯村林地、北至小屯村渡槽潦沟：一块称为＂新栏鸡嘴地＂，四至为东至高田老路、南至高田村田坎、西至小屯村兵栏地、北至小屯村兵栏古车巷。争议地总面积为96．8965亩。争议地原为荒地，历史上从未确定过土地权属。1958年至1963年金光大队(即大屯村委会的前身)在该地上办农场。在此期间，高田村民小组在该地上种植作物和造林。1963年农场解散后，高田村民小组在该地上种植小叶桉树。2003年11月，小屯村民小组向儋州市人民政府提出确权申请。2004年1月，儋州市人民政府受理申请后组织争议双方进行现场指界、测量和调查取证。根据调查的情况，市政府认为该争议地原属小屯村集体所有，虽然1958至1963年期间由大队办农场使用，但当时农场历任书记、厂长以及其他领导都承认办农场用地是向小屯村借来的。农场解体时，高田村人占用该地，虽然已达几十年，但在用地初期和20年内，小屯村连续几次提出异议。因此市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第16条和海南省人民政府令第126号《海南省确定土地权属若干规定》第7条第(1)、(3)项及第20条的规定，作出儋府[2004]94号处理决定，决定双方争议的＂斋坛地＂和＂新栏鸡嘴地＂，总面积96．8965亩土地的所有权和使用权属小屯村民小组。
　　高田村民小组对儋府[2004]94号处理决定不服，向海南省人民政府提出行政复议申请。经省政府复议后，于2005年1月10日作出琼府复决字[2004]第202号行政复议决定。该行政复议决定认为，确定土地权属必须遵守国家和本省有关法律、法规，从实际出发，尊重历史，面对现实，有利于社会稳定和经济发展。但儋州市政府的94号处理决定不符合这一要求。1958年至1963年间，原金光大队在争议地上办农场，其后高田村民小组在该地上已种植作物及植树造林，对土地的实际使用未曾间断，至今四十余年，属于《海南省确定土地权属若干规定》第7条第3项规定的＂自《六十条》公布前，农民集体经济组织一直使用至今的土地＂的情形。依据该规定应当将土地所用权确定给高田村民小组。儋州市政府单方面采信原大队及农场部分老同志的证词，认为该地属于1962年《六十条》实施时确定给小屯村民小组的集体土地，后来被高田村民小组占用植树造林，这一认定没有相应的事实根据予以支持。即使实施《六十条》时确定给小屯村民小组所有，依据《海南省确定土地权属若干规定》第20条＂一个农村集体经济组织连续使用另一个农村集体经济组织的集体土地已满20年的，应确定属现使用者所有＂的规定，同样不能确定给小屯村民小组所有。故决定：撤销儋州市人民政府[2004]94号《关于儋州市新州镇大屯村委会小屯村民小组与高田村民小组土地权属争议的处理决定》，限儋州市人民政府于收到本行政复议决定30日内重新作出处理决定。
　　小屯村民小组对琼府复决字[2004]第202号行政复议决定不服，向海南中级人民法院提起行政诉讼。海南中级人民法院审理该案后，于2005年4月19日作出了(2005)海南行初字第62号行政判决。该判决认定，争议地自解放后至1958年由小屯村民小组集体耕种使用，1958年金光大队(即现在的大屯村委会)跟小屯村民小组借用该地办大队农场。1963年大队农场解散后，高田村民小组占用该地造林，小屯村民小组提出异议而引起纠纷，当时大队领导出面进行处理，要求高田村民小组将林木砍伐后将土地归还小屯村民小组。1974小屯村民小组与高田村民小组因土地问题再次发生纠纷，1978年双方因土地纠纷发生冲突，小屯村民小组写出书面材料请求当时的新州公社进行处理。1991年小屯村民小组再次书面请求儋州市政府进行确权处理。一审法院认定上述事实，主要是依据证人郭衍裘、郭英助、陈曾助、郭炳麟以及麦宏模、范玉寿、陈肇成的证言，小屯生产队1978年5月8日给新州公社写的《关于要求解决土地争议的报告》。高田村民小组在一审时提供证人肖小长、陈曾助、曾克勤、吴应祥、曾庆勋的证言，证明当时金光大队办农场是向各个村借地，农场解体后由各村自行耕种；1974年两村发生纠纷是因林木权属，发生土地纠纷是在1991年，1978年小屯村没有用书面的形式向新州公社提出解决土地纠纷的请求。一审法院对高田村民小组提供的上述证人证言，因其没有提供上述证人的身份证明的文件，不予采纳。一审法院认为省政府的琼府复决字[2004]第202号行政复议决定，未确认金光大队1958年兴办农场是向小屯村民小组借地以及高田村民小组使用争议地未满20年之前小屯村民小组曾提出归还土地的要求这些事实，属于认定事实不清，证据不足，适用法律错误，故作出判决：一、撤销省政府琼府复决字[2004]第202号行政复议决定；二、由省政府重新作出具体行政行为。
　　上诉人高田村民小组上诉中提出：第一、争议地原来是农村祭祀用的，历史上没有进行过确权。1958年金光大队办农场时正是全国推行公社化时期，实行供给制，所有土地、房屋等财产都是人民公社管理使用，不可能存在＂借地＂一说。一审法院仅凭几个人的证言就直接认定争议地的原有权属是小屯村民小组的，是没有任何事实与法律依据的。上诉人从1963年开始在争议地上植树造林，至今已有40余年，这是不争的事实。在土地权属不清的情况下，省政府以现有土地使用者来确权完全符合我国目前土地确权的指导原则。第二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第34条的规定，人民法院有权要求当事人提供或补充证据。上诉人都是农民，一审时没有委托律师，所以在证据的收集上没能达到法律的要求，也就是提交的证人证言缺少证人的身份证明。人民法院为了能够查清事实，应该指导当事人举证，要求当事人补充证人的身份证明。但原审法院简单地以上诉人的证据不符合法定形式而全盘否定证据效力，在这种完全不审查证据的实体内容也不指导当事人完善证据的形式要件(是可以完善的)的情况下所作出的判决，显然是违背客观事实的。相反，对于小屯村民小组提供的相互矛盾、漏洞百出、甚至事后伪造的证据，一审法院却全部予以认定。例如，对于小屯村民小组提供的1978年要求新州公社解决土地纠纷的报告，主张曾以书面的形式要求归还土地。对此，小屯村民小组应当提供新洲公社认可收到该报告或者根据该报告进行过土地纠纷处理方面的证据，否则就应当承担举证不能的法律后果。第三，原审法院适用法律错误。原审判决适用《海南省确定土地权属若干规定》第20条的规定是错误的，适用这一条规定的大前提应该是被上诉人一定是原争议土地的所有者。本案中，争议地既没有确权过，也没有任何法律凭证证明被上诉人是争议地的所有者。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回原审原告的诉讼请求。
　　被上诉人小屯村民小组答辩称：1958年金光大队(即现在的大屯村委会)为办大队农场向小屯村民小组借用现在的争议地，1963年大队农场解散后，该地被高田村村民占用。当时被上诉人即提出归还要求，经大队领导调解处理，要求上诉人将林木砍伐后将争议地归还被上诉人。此后上诉人与被上诉人就该争议地问题纠纷不断。1978年被上诉人与上诉人因土地问题产生的纠纷发展成暴力冲突，被上诉人书面请求当时的新州公社进行处理。新州公社派出司法所、国土所等部门工作人员进行调查，但对土地权属争议未作出任何书面处理意见。1991年被上诉人再次书面请求儋州市政府处理土地争议。以上事实有1958年经手借地的金光大队书记、副书记、农场场长、农场会计以及处理过双方纠纷的公社副书记、公社派出所民警等相关人员的证言证明。上述证人作为本案土地争议事件各个历史时期的见证人，与本案无利害关系，且各证人证言内容基本一致，足以作为定案的依据。众所周知，我国在《土地管理法》实施前对集体所有土地的管理极不规范，几乎没有任何权属凭证或书面文件。土地管理部门或人民法院在处理历史遗留的集体所有土地纠纷时，基本上只能依据证人证言作出判断。事实上，上诉人主张争议地归其所有所举出的证据也是证人证言。因此，被上诉人认为一审判决所采信的证据已经形成了完整的证据锁链，足以证明争议地属被上诉人所有的事实。
　　原审被告省政府答辩称：本案有两个基本事实是清楚的：第一是1958年时土地由人民公社统一管理使用，这是一个简单的常识性问题，不存在＂借地＂的事实，争议地没有确权给小屯村民小组。第二是高田村民小组使用争议地从1963年至今，已有40余年之久。基于这两点，我们认为儋州市政府将争议地确权给小屯村民小组是不符合有关确定土地权属的法律、法规的。
　　本院认为：上诉人高田村民小组在一审期间提供的证人证言，因没有提供证人的身份证明，未被一审法院采纳，但在二审开庭前，高田村民小组补交了证人的身份证明，故对其提供的证人证言应予采纳。从上诉人和被上诉人双方所提供的证据来看，可以确定一个基本事实：争议地原是荒地，历史上从未确权，从1958年至1963年该地由原金光大队办农场使用，从1963年后高田村民小组在该地上植树造林至今，在高田村民小组使用该争议地期间，双方曾因林木及土地权属问题发生纠纷。依据《海南省确定土地权属若干规定》第7条第(3)项的规定＂自《六十条》公布前，农民集体经济组织一直使用至今的土地＂属于集体所有。儋州市政府将争议地确定为集体所有是正确的，对此各方当事人均无异议。依据《海南省确定土地权属若干规定》第18条＂对土地所有权和土地使用权有争议，争议各方均拿不出确凿证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上土地行政主管部门根据具体情况做出处理意见，报同级人民政府决定其归属＂的规定和第3条＂确定土地权属必须遵守国家和本省的有关法律、法规，尊重历史，实事求是，有利于社会稳定和经济发展＂的规定，结合本案的具体情况，儋州市政府将争议地只确权给小屯村民小组一方是不当的，省政府的琼府复决字[2004]第202号行政复议决定，决定撤销儋州市政府的儋府[2004]94号处理决定，由其重新作出处理决定，是正确的。原审判决认定事实不清，证据不足，应予撤销。上诉人请求撤销一审判决的理由成立，应予支持。上诉人请求撤销一审判决，本身就含有请求维持省政府琼府复决字[2004]第202号行政复议决定的意思，故再请求驳回原审原告的诉讼请求，已无实际意义。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第(3)项的规定，判决如下：
　　一、撤销海南中级人民法院(2005)海南行初字第62号行政判决；
　　二、维持海南省人民政府琼府复决字[2004]第202号行政复议决定。
　　本案一、二审案件受理费共5670元，均由被上诉人小屯村民小组负担。
　　本判决为终审判决。

审　判　长　杨伟余 　
审　判　员　林玉冰 　
代理审判员　郑月涛

　
二00五年八月一日

书　记　员　容泽清