蒋恩泉与广饶县公安消防大队消防行政赔偿案

山　东　省　东　营　市　中　级　人　民　法　院
行　政　赔　偿　判　决　书

(2004)东行终字第38号

　　上诉人(原审原告)蒋恩泉，男，汉族，1969年2月6日生，广饶县广饶镇二村人，农民，现住该村。
　　委托代理人陈绍信，山东广胜律师事务所律师。
　　被上诉人(原审被告)广饶县公安消防大队。
　　法定代表人孙象平，队长。
　　委托代理人王金刚，山东齐征律师事务所律师。
　　上诉人蒋恩泉因诉广饶县公安消防大队消防行政赔偿一案，不服河口区人民法院作出(2004)河行初字第4号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2004年7月12日公开开庭审理了本案。上诉人蒋恩泉的委托代理人陈绍信，被上诉人广饶县公安消防大队的委托代理人王金刚到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
　　原审判决认定：2000年12月16日晚，广饶县机电公司出租商品房发生火灾，火灾涉及原告蒋恩泉经营的恩泉摩托车销售中心及他处。被告接到报警后，赶赴现场将火扑灭，后经过现场勘察、调查，核定了火灾损失，认定火灾原因不明，未作出《火灾事故责任认定书》，但作出了《12.16火灾报告》认定起火部位在原告经营的恩泉摩托车销售中心。2001年5月，与原告相邻的承包户城中百纺批发部业主陈小芳起诉要求原告赔偿经济损失，并出示了被告向其出具的《12.16火灾报告》。该案民事诉讼二审期间，原告提起行政诉讼，经广饶县人民法院和东营市中级人民法院审理，均判决被告履行法定职责。但由于各种原因被告一直没作出火灾责任认定。东营市中级人民法院(2001)东民终字262号民事判决书认定“广饶县公安消防大队经过火灾调查之后制作的《12.16火灾报告》确定了起火部位在上诉人蒋恩泉的摩托车店内，而上诉人提供不出有力证据证明其对此次火灾没有责任，应当对因火灾造成的被上诉人的损失承担赔偿责任。”判决原告赔偿陈小芳经济损失149765.63元。2002年12月，东营市金昌酒水有限公司同样依据被告向其出具《12.16火灾报告》起诉原告要求赔偿经济损失，由于被告仍未作出火灾事故责任认定，广饶县人民法院以同一理由判决原告赔偿经济损失13000元，后经东营市中级人民法院主持调解，原告赔偿经济损失7000元。在(2002)东中行终字第3号行政判决书作出后，被告一直在履行法定职责，但由于火灾原因一直未能查明，至今被告也未作出《火灾事故责任认定书》。
　　原审判决认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”(2002)东中行终字第3号行政判决书认定：被告广饶县公安消防大队确曾迟延履行法定职责，但在广饶县人民法院(2001)广行初字第32号行政判决书作出后其继续履行法定职责。虽然被告迟延履行法定职责的行为违反了《中华人民共和国消防法》和《火灾事故调查规定》的相关规定，具有违法性，但(2001)东民终字第262号民事判决书、(2003)东民一终字第169号民事调解书均在(2002)东中行终字第3号行政判决书之后，因此，(2002)东中行终字第3号行政判决书认定的被告迟延履行法定职责的行为并没有侵害原告蒋恩全的合法权益。且自被判决履行法定职责后，被告至今仍在继续履行其法定职责，只是由于客观原因至今未作出《火灾事故责任认定书》，因此被告的具体行政行为尚未完成，也就不可能对原告的合法权益造成侵害。由于法律、法规并未对《火灾事故调查报告》能否向社会出具作禁止性规定，也未对出具的程序作限制性规定，被告出具《火灾事故调查报告》的行为并没有违背行政公开原则，未对原告的合法权益造成侵害。虽然被告确曾迟延履行法定职责且该行为违法，但被告的违法行为并未侵害原告的合法权益；被告继续履行法定职责的行为尚未完成，不能对原告的合法权益造成侵害；被告出具《12.16火灾报告》的行为并未对原告的合法权益造成侵害。原审判决驳回原告诉请判令被告赔偿原告的经济损失198000元的诉讼请求。
　　上诉人蒋恩泉不服，提出上诉：一、原审法院虽然认定被上诉人迟延履行法定职责的行为具有违法性，但认定未对上诉人合法权益造成侵害，明显不当。1、原审法院认定被上诉人未对上诉人合法权益造成损害的理由之一是违法确认在前，上诉人民事赔偿在后，即先有(2002)东行终字3号行政判决，然后才有(2001)东民终字第262号民事判决和(2003)东民一终字民事调解书，不符合逻辑。原审判决已认定上诉人因(2001)东民终字第262号民事判决和(2003)东民终字第169号民事调解书确认的赔偿义务，而使上诉人的合法权益造成侵害。2、原审法院以被上诉人的具体行政行为尚未完成，不可能对上诉人的合法权益造成侵害，是对本案的误解。上诉人起诉并非是对责任认定本身，事实上被上诉人也未作出责任认定，上诉人不可能对其提起诉讼，上诉人所主张的是迟延作出责任认定的违法性导致自己合法权益的侵害，与具体行政行为是否完成并无关系。本案属不作为赔偿之诉，而不是作为错误赔偿之诉。因此，原审法院以具体行政行为尚未完成不可能对上诉人合法权益造成侵害的理由是错误的。二、原审法院以被上诉人出具《火灾事故调查报告》的行为没有违背行政公开原则，未对上诉人合法权益造成侵害为由驳回上诉人的诉讼请求，明显不当。原审法院以法律法规只要没有禁止性规定便可作为的说法，在行政法上是不成立的。被上诉人违背行政公开原则，违法出具《火灾事故调查报告》，是导致上诉人民事赔偿案败诉的重要原因，显然侵犯了上诉人的合法权益。三、被上诉人在火灾事故调查中出现了迟延作出火灾事故责任认定和出具《火灾事故调查报告》的违法性，具有重大主观过失，应当承担相应的赔偿责任。原审法院对被上诉人违法性的重大过失行为视而不见，其实质是对被上诉人过错的放纵，不利于保护上诉人的合法权益。四、原审法院未能查清本案的特殊性，导致判决不当。被上诉人非法出具《火灾事故调查报告》，对上诉人的合法权益产生了影响，应由被上诉人承担赔偿责任。请求二审法院查清事实，支持上诉人的赔偿请求。
　　被上诉人广饶县公安消防大队答辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分，依法应予维持。一、《火灾事故调查报告》是一份技术性的个案分析报告，其本身是一份工作书面总结，属于内部行政公文。该报告并不是火灾统计资料，被上诉人依法向有关调查人员出具，并不违法。二、火灾事故责任认定是被上诉人的法定职责，(2002)东行终字第3号行政判决作出后，被上诉人一直在履行职责，不存在迟延履行职责的问题。三、至于《火灾事故责任认定书》一直没有出具的问题，是因“12.16”火灾原因不明，无法确定火灾责任主体，依据《火灾事故调查规定》第29条的规定，目前尚不具备出具的条件。四、出具《火灾事故责任认定》应当具备两个前提：1、确定事故责任主体和火灾原因；2、具有合法的法律依据，符合依法行政的要求。关于广饶县“12.16”重大火灾事故的调查报告是合法的，并无不当。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
　　被上诉人广饶县公安消防大队向本院提交的证据与原审相同，即以下证据和依据：
　　1、东营市中级人民法院(2002)东中行终字第3号行政判决书复印件一份；
　　2、广饶县公安局广公消认[2001]第007号火灾原因认定书及送达回证复印件一份；
　　3、广饶县消防大队会议纪要3份；
　　4、《中华人民共和国消防法》第39条；
　　5、中华人民共和国公安部令第37号《火灾事故调查规定》第六章第28、29、30、31条的规定；
　　6、公安部《关于对火灾事故认定有关问题的批复》。
　　以上证据证明，1、被上诉人接到报警后，立即赶到现场，把火扑灭，并进行了勘查，因火灾原因认定不明，未作出火灾事故责任认定书；2、上诉人蒋恩泉于2001年3月9日收到火灾原因认定书后没有在法定期限内向被上诉人的上级部门提出申请重新认定；3、被上诉人对火灾事故调查工作进行布置及安排，并多次开会对该事故进行研究，不存在不履行职责的问题。
　　上诉人认为，对1号证据，东营市中级人民法院(2002)东中行终字第3号行政判决书恰好证明被上诉人迟延履行职责，并且该判决确认了被上诉人迟延作出责任认定的违法性；对2号证据本身无异议，但该份火灾原因认定书中没有载明发生火灾是上诉人处引起的，因此上诉人不存在对该火灾原因认定不服的问题；对3号证据缺乏真实性，不能证明被上诉人履行职责；对4号证据，法律没有赋予被上诉人迟迟不履行职责的权利，被上诉人不履行职责，实际上就是对上诉人权益的侵害。第5、6号证据，公安部门作为一个独立的行政部门，无权对法院的受案范围作出规定。总之，被上诉人提供的证据足以证明其迟延履行职责，且被上诉人的行为是违法的。
　　同时，上诉人向本院提交的证据与原审相同，即以下证据：
　　1、(2002)东行终字第3号行政判决书复印件一份；
　　2、(2001)东民终字第262-3号民事裁定书复印件一份；
　　3、(2001)东民终字第262号民事判决书复印件一份；
　　4、(2002)广民初字第1134号民事判决书复印件一份；
　　5、(2003)东民一终字第169号民事调解书复印件一份；
　　6、2000年12月20日作出的关于广饶县'12。16'重大火灾事故的调查报告复印件一份；
　　7、广饶县人民法院2001年8月20日、2001年9月24日诉讼费专用票据(预收)各一张，2002年3月8日、2003年4月19日诉讼费专用票据(结算)各一张，2003年4月19日实支费收据一张，2003年4月19日案件过款收据一张，2003年4月19日现金过付清单一张，2001年11月28日上诉费预收票据一张，2003年10月8日上诉费预收票据一张；东营市中级人民法院2001年8月20日、2001年11月28日收据各一张，2003年10月8日诉讼费专用票据(结算)一张；济南市历下区人民法院2002年7月18日诉讼费专用票据(结算)一张。
　　上述证据证明，1、被上诉人未经批准擅自向社会出示《火灾事故调查规定》是违法的；2、被上诉人迟延履行职责，且被上诉人的违法行为与上诉人的损失之间有着直接的因果关系，因此，被上诉人应赔偿上诉人所造成的损失。
　　被上诉人认为，上诉人提交的证据均不能证明其观点成立，其主张应不予支持。
　　经庭审质证、认证，法庭认为，被上诉人提供的事实证据中1号证据，是一份生效的法律文书，应予认定；2号证据与本案无关，应不予采信；3号证据的真实性上诉人虽有异议，但无相反的证据予以反驳，应认定为有效证据。上诉人提交的1、2号证据，能够证明被上诉人曾迟延履行职责，认定为有效证据；3、4、5号证据与本案无关，为无效证据；6号证据不能证明被上诉人出具《火灾事故调查报告》行为的违法性，为无效证据。
　　根据以上有效证据，本院确认事实同原审判决所认定事实一致。
　　本院认为：(2002)东中行终字第3号行政判决认定了被上诉人曾迟延履行职责的行为违法，虽然至今被上诉人仍未作出《火灾事故责任认定书》，但被上诉人在该判决生效后，继续履行其法定职责，上诉人主张的损失与被上诉人的行为之间无必然的因果关系。故上诉人请求被上诉人赔偿其经济损失198000元的诉讼请求，本院不予支持。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　本判决为终审判决。

审　判　长　宋继业 　
审　判　员　焦　伟 　
审　判　员　侯丽萍

　
二00四年七月十六日

书　记　员　邵金芳