江苏育龄女性生育保障制度

　　育龄女性的生育保障制度是社会保障制度的重要组成部分，完善这一保障制度，既是我国当前调整社会结构以提高资源和机会分配公正性的主要领域，也是进一步落实《劳动法》、《妇女权益保护法》等保护女性权益各项法律的要求。江苏省育龄女性生育保障制度建设起步较早，1999年就已经正式颁布实行了《江苏省城镇企业职工生育保险规定》，对我省部分育龄女性生育保障起到了积极的作用，彰显了政府的公共责任。随着经济社会的不断发展，我省育龄女性生育保障制度覆盖面不全、生育成本承担主体或生育基金缴纳主体合理性等问题日益突出，成为建设高水平育龄女性生育保障体系的困境。因此，适时修订我省既有的育龄女性生育保障制度，促进女性权益保障的公平正义，调整滞后于经济结构的社会管理，已经成为具有战略意义的一项政策议题。

　　一、目前我省生育保障制度及实施情况

　　（一）目前我省生育保障制度中涉及的生育成本范围

　　1、城镇企业职工的生育保障。我省于1999年10月1日起施行的《江苏省城镇企业职工生育保险规定》（省政府第161号令），是以城镇企业职工为对象的一部生育保障法规。

　　——保障对象。在该法规中，保障人群为省内城镇各类企业（国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业）和与之形成劳动关系的劳动者。

　　——保障范围。女职工符合计划生育规定的，享受的保障待遇有：（1）产假。女职工生育或者流产，按照国家和省有关规定享受产假。产假期间本人原工资照发，生育保险基金以生育津贴形式对企业予以补偿。（2）医疗就诊。女职工怀孕后，在规定的医疗、保健机构就诊，因生育或者流产所需符合规定项目和标准的检查费、接生费、手术费、普通病房住院费和医药费等生育医疗费；超出规定的范围和标准的费用（含自费药品），由职工本人负担。（3）健康补助。对符合享受国家规定90天以及90天以上产假的女职工，发给一次性营养补助费，标准为不低于当地上一年职工年平均工资的1％。

　　——承担主体。企业必须按照政府规定的比例（一般为企业职工工资总额的0.6%－0.8%，最高不得超过1%）向经办机构缴纳生育保险费，企业缴纳的生育保险费列入企业管理费用，职工个人不缴纳生育保险费。

　　2、农村女性的生育保障。

　　（1）新农合制度中涉及的生育保障。新型农村合作医疗，是指由政府组织引导，农村居民自愿参加，按照个人缴费、集体扶持、政府补助的筹资方式，实行门诊统筹与住院统筹相结合的农村居民医疗互助共济制度。《江苏省新型农村合作医疗条例（草案）》于2010年11月经省十一届人大常委会第十八次会议初次审议，将提交省十一届人大常委会第二十次会议二次审议。

　　——保障对象。农村居民，居住在乡镇的城镇居民和其他人员。

　　——保障范围。“新农合”对女性生育保障没有明确列出，但作为医疗互助救济制度，实际上包括育龄女性生育过程就医内容。

　　——承担主体。新型农村合作医疗基金的来源包括：参加人个人缴费、财政补助资金、农村集体经济扶持资金、农村医疗救助资金、社会捐赠资金、利息收入等。

[导读]：育龄女性的生育保障制度是社会保障制度的重要组成部分，江苏育龄女性生育保障制度尽管取得良好成效，但仍然存在许多问题，如生育保障覆盖群体还不全面；政策法规不统一，居民生育保障“城低乡高”；生育保险统筹层次偏低，生育保障待遇水平差异较大；成本补偿不完整，生育成本分担不够科学等。 　　（2）财政专项补助中的生育保障。《江苏省农村孕产妇住院分娩专项补助资金管理暂行办法》（苏财[2009]7号）中，对农村孕产妇住院分娩补助的安排是：

　　——保障对象。拥有本地户籍农业/乡村人口（在取消农业/乡村户籍的地区，补助对象指户籍所在地为非城镇者），符合计划生育政策，在取得助产技术执业资质的医疗卫生机构住院分娩的孕产妇。

　　——保障范围。住院分娩费用；2009年，农村孕产妇住院分娩的人均财政补助标准不低于400元。

　　参加新型农村合作医疗的农村孕产妇在财政补助标准之外的住院分娩费用，可按当地新型农村合作医疗制度的相关规定给予补偿。符合享受生育保险待遇的农村孕产妇，其生育医疗费用由生育保险基金支付以外的差额费用，低于财政补助标准的，按差额补助；高于财政补助标准的，按标准补助；其余部分按当地新农合制度规定给予补偿。对个人负担较重的贫困孕产妇，可按规定由农村医疗救助制度给予救助。

　　——承担主体。中央财政对全省农村孕、产妇人均补助100元，省财政对经济薄弱地区农村孕、产妇人均补助150元，其余由市县财政补足。

　　3、城镇非就业女性的生育保障。《江苏省人民政府关于建立城镇居民基本医疗保险制度的意见》（苏政发[2007]38号）规定，从2007年起，将城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围以外的城镇居民（包括少年儿童和中小学生）全部纳入城镇居民基本医疗保险，在全省建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度。城镇非就业女性的生育保障可以在此政策中获得。

　　——保障对象。城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围以外的城镇居民。

　　——保障范围。以大病医疗统筹为主，重点解决住院和门诊大病医疗费用。

　　——承担主体。城镇居民基本医疗保险参保费用实行个人缴费和财政补助相结合，财政补助向困难人群倾斜，补助比例由各统筹地区确定。

　　从目前我省实践来看，育龄女性生育保障主要以上述政策法规为主，涉及对象包括城镇企业职工、农村户籍女性、城镇非就业女性；保障范围主要有产假、就诊就医、住院分娩补助、营养补贴。

[导读]：育龄女性的生育保障制度是社会保障制度的重要组成部分，江苏育龄女性生育保障制度尽管取得良好成效，但仍然存在许多问题，如生育保障覆盖群体还不全面；政策法规不统一，居民生育保障“城低乡高”；生育保险统筹层次偏低，生育保障待遇水平差异较大；成本补偿不完整，生育成本分担不够科学等。 　　（二）实施情况

　　1、施行机构。我省目前对育龄女性生育保障工作进行行政管理的职能机构，依据执法内容的不同，分布在以下几个部门：

　　（1）执行《江苏省城镇企业职工生育保险规定》的机构，是县级以上劳动行政部门，县级以上各级社会保险经办机构负责基金的征缴、支付和社会化管理等业务工作。

　　（2）执行《江苏省新型农村合作医疗条例（草案）》的机构，是县级以上地方人民政府卫生行政部门，新型农村合作医疗管理委员会（由实行新型农村合作医疗基金统筹的设区的市、县（市、区）人民政府的有关部门和参加新型农村合作医疗代表等组成），负责统筹地区新型农村合作医疗有关组织协调等工作。

　　（3）执行《江苏省农村孕产妇住院分娩专项补助资金管理暂行办法》的机构，市、县财政、卫生部门，这些部门可结合本地实际制定本地区专项补助资金的拨付和管理办法。

　　2、主要成就。我省生育保障政策和制度的完善是一个渐进的过程。1988年南通市由妇联倡议，在全国率先开展女职工生育基金统筹，1989年制定了女职工生育补偿办法；1999年江苏省政府颁布的第161号令《江苏省城镇企业职工生育保险规定》则是一个标志，这些在全国是比较早的。2006年省劳动和社会保障厅又出台《意见》，进一步在实践中完善了女性职工的生育保险；2009年省人力资源与社会保障厅颁发了《关于妥善解决城镇居民生育医疗费用的通知》（人社厅发[2009]97号），该文件解决了我省城镇非就业女性的生育保障问题，在政策层面上实现了全省生育人群基本全覆盖。

　　近年来，我省又大力推进社会各项社会保险制度建设，据省人保厅初步统计，各险种参保女职工均已超过500万人，生育保险参保人数达到962.4万人，其中女性参保人数达到427.6万人参保规模位居全国前列。苏州、南通、泰州等地已经将生育保险覆盖范围扩展到机关事业单位、个体工商户和灵活就业人员。与此同时，生育保险待遇水平不断提高，特别是产前检查、顺难产、流产生育医疗费、生育营养补贴、计划生育手术等费用的报销比例逐步扩大。2009年全省生育保险基金总收入16.65亿元，生育保险待遇支出11.52亿元，享受生育保险待遇人群达到23.3万人次。

　　近年来，我省各地积极探索生育领域的惠民利民之策，无锡、南通等地按上年职工平均工资的2-3%计算发放生育营养费；南京、淮安等地建立了免费妇科体检制度；苏州等地积极推进生育保险医疗费用直接与定点医疗机构结算，提高了生育保险社会化管理程度，方便了企业和参保职工。

[导读]：育龄女性的生育保障制度是社会保障制度的重要组成部分，江苏育龄女性生育保障制度尽管取得良好成效，但仍然存在许多问题，如生育保障覆盖群体还不全面；政策法规不统一，居民生育保障“城低乡高”；生育保险统筹层次偏低，生育保障待遇水平差异较大；成本补偿不完整，生育成本分担不够科学等。 　　二、存在问题

　　（一）生育保障覆盖群体还不全面。目前，我省既有的生育保障制度覆盖到城镇职工、符合条件的农村女性和城镇非就业女性，但还未能覆盖到所有育龄女性。省政府“第161号令”规定的参保范围为城镇各类企业和与之形成劳动关系的劳动者，虽然“苏劳社医[2006]5号文件”要求生育保险覆盖范围扩大到自收自支或企业化管理的事业单位以及民办非企业单位及其职工，由于没有以政府令的形式加以明确，因而职工生育保险扩面的难度较大。此外，广大机关事业单位，还有一些人群，如流动人群、灵活就业人员的生育保险也没能在明确的政策法规中体现。

　　（二）政策法规不统一，居民生育保障“城低乡高”。育龄女性是一个完整的政策对象，目前因育龄女性身份、职业的不同，形成了多个政策法规，城镇职工、农村女性、城镇非就业女性分别由不同的政策法规安排生育保障,差别较大。同时，对城乡居民生育保障制度缺乏整体设计，生育保障支付项目不规范，制度有失公平性。目前，我省农村孕产妇住院分娩补助标准不低于400元，同时，对参加新农合的孕产妇在财政补助之外的住院分娩费用，还可按当地新农合医疗制度的规定给予补偿。但是，城镇未就业女性的生育保障远不如农村女性，通过城镇居民医疗保险解决参保人员住院分娩发生的生育医疗费用问题，也还处于试点阶段。

　　（三）生育保险统筹层次偏低，生育保障待遇水平差异较大。各地经济社会发展不平衡，在生育保险筹资标准、基金支付方式、保障待遇水平等方面存在较大差异。我省城镇企业职工生育保险统筹层次为县（市）级统筹，虽然全省生育保险基金总体结余，但苏北一些地区基金供应能力不足，收不抵支；一些地区生育津贴发一半，生育医疗费定额补助标准偏低。由于基金无法统筹调剂，难以起到互助共济的作用。

　　（四）成本补偿不完整，生育成本分担不够科学。目前对生育成本的认定范围比较窄，在生产性成本、风险控制成本、机会成本和激励成本这四项成本中，只对生产性成本补偿做出了集中安排，其余几项几乎很少涉及。政策法规中对生育成本及补偿范围的认识，已经落后于社会的进步和发展，带来了女性权益的损失，尤其是职业女性在生育和事业发展中无法摆脱顾此失彼的困境，承担了过多的压力；生于成本和保障的低度选择，也造成风险控制付出得不到回报，在低成本控制行为中加大生育女性的身心不安全因素。

　　同时，目前几项与生育保障有关的政策法规中，生育成本的承担主体也不统一。例如，在城镇职工部分由企业负担，农村合条件的育龄女性由新农合和财政专项补助承担，客观上加大了企业负担，诱使企业产生规避生育福利的选择，而财政专项资金只补贴农村合条件的育龄女性，事实上也造成对城镇非就业育龄女性的不平等。

[导读]：育龄女性的生育保障制度是社会保障制度的重要组成部分，江苏育龄女性生育保障制度尽管取得良好成效，但仍然存在许多问题，如生育保障覆盖群体还不全面；政策法规不统一，居民生育保障“城低乡高”；生育保险统筹层次偏低，生育保障待遇水平差异较大；成本补偿不完整，生育成本分担不够科学等。 　　三、进一步完善我省生育保障制度的意见和建议

　　（一）倡导生育成本社会化改革，健全和完善保障理论

　　尽管将生育成本社会化作为一项改革目标具有较大的难度，但是仍然要强化全社会对女性生育社会价值的认识和认同，生育是女性对社会和家庭的一种责任，它是社会发展的整体需求，生育所带来的成本问题，应该由整个社会来共同承担。“生育不花钱”是当今生育政策目标的主流趋势。俄罗斯、新加坡、韩国等国家均由公共财政分担一部分生育成本，英国女性职工的产假工资是由国家支付给雇主,再由雇主发给职工。

　　将人类自身再生产的成本全部加于企业身上，是不合理的；让已经在人类自身再生产过程中付出价值牺牲的女性再去独自承担这些成本，同样也是不合理的。合理的解决方式应当是推行生育保险制度，通过社会统筹方式将生育成本等负担采用社会化分摊的形式，使企业不致因招收女工而带来效率和效益的损失。在国家财政允许的情况下，也可以借鉴其他国家的做法，由国家公共开支来支付部分生育成本。

　　（二）实行生育保障政策统一化，公正保障女性生育权益

　　在完善生育保险制度过程中，应根据社会和经济发展的现实，在严格执行计划生育基本国策的前提下，健全生育保险群体范围，这主要是指不应仅仅制定针对“城镇企业职工”的条例，将机关事业单位、农村及城镇非就业女性排除在正式的生育保险条例之外，由其它较低层次的法规做出不完整的安排。因此，建议通过修改省政府“第161号令”，健全和完善生育保障制度体系，公正科学地保障女性生育权益。为此，提出以下几点具体建议：

　　1、建立完善覆盖全体育龄女性的生育保障制度。政府应承担对育龄女性提供生育保障的责任，对统筹城乡、统筹各种职业以及非就业女性的生育保障制度提出指导意见，逐步建立覆盖全体育龄女性的生育保障体系，最终实现城乡所有育龄女性人人享有生育保障的目标。

　　2、统筹城乡，实现生育保障待遇的公平合理。尽快制定全省统一、科学合理的生育保障项目，规范生育保险待遇和标准，加强和改进生育保险服务管理。同时，建议增加财政对城镇未就业女性生育的补助，改变目前城乡居民生育保障待遇的“逆向差距”，尽快出台《城镇非就业女性生育补助办法》，建立公平合理的生育保障制度。

　　3、提高生育保险统筹层次。解决目前由县（市）统筹出现赤字的状况，通过实现生育保障政策地级市统一，以“大数法则”来实现互助共济，提高该项保障制度的效能。

　　4、加大财政对基金的补助。生育保险基金不足时由县以上政府财政进行补足，这一方面是《中华人民共和国社会保险法》（由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2010年10月28日通过，自2011年7月1日起施行，参见该法第八章第65条）的要求，另一方面也已经在广东、上海等外省市得到了实践。

[导读]：育龄女性的生育保障制度是社会保障制度的重要组成部分，江苏育龄女性生育保障制度尽管取得良好成效，但仍然存在许多问题，如生育保障覆盖群体还不全面；政策法规不统一，居民生育保障“城低乡高”；生育保险统筹层次偏低，生育保障待遇水平差异较大；成本补偿不完整，生育成本分担不够科学等。 　　（三）扩大生产性成本之外的成本补偿，健全和完善保障内容

　　在生产性成本、风险控制成本、机会成本和激励成本这四项成本中，除了通过提高标准等途径完善生产性成本的保障补偿外，更应该健全对风险控制成本、机会成本和激励成本的保障和补偿。建议目前能在政策法规中落实几点：

　　1、扩大、规范生育保险支付与范围，例如，把女职工定期妇科病普查纳入；生育户的男性哺育义务人及节育责任承担者也纳入保障范围，给予生育户的男性一定假期照顾自己的妻和子。目前全世界约有36个国家规定了“父亲育儿假”，同时，对做节育手术的男性也应给予一定的生育补贴和待遇。

　　2、对社会各类组织在人事任用上，同等条件下，应该优先考虑生育女性。

　　3、通过扩大保障项目、提高待遇等途径，补偿或激励优生优育。

　　总之，随着社会的进步和发展，针对生育成本的多样性，健全补偿内容已经成为政府必须面对的责任。

　　（四）加快法制建设步伐，健全和完善保障管理

　　由于立法滞后，生育保障管理难于统一、高效、公正，目前已有的一些保障条款已不适应形势发展需要，提高生育保障政策的法律地位，按照依法治省的要求加快生育保障法制建设，制定和实施理论完善、覆盖全社会、内容结构完整的法律，是做好育龄女性权益保障，消除因生育而造成的各种社会问题的根本措施，也是优化社会结构、实现城乡一体化发展、提高公共服务水平的重要举措。