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国土部拟修改土地出让制度地方土地财政或改变

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2019-10-08 16:18

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　　导读：国土资源部准备修改土地出让制度，改变地方土地财政。这是继房地产轮番调控之后的另一重大措施，在面临房价越调越高的情况下，国土资源这次的方案是房地产市场的一颗针对地方政府长期以来土地财政的重磅炸弹。

　　21世纪经济报道1月7日讯 1月6日，本报记者从国土资源部获悉，《深化国有建设用地有偿使用制度改革实施方案》(以下简称“方案”)已经形成文件，经过国土资源部和有关部委会签后，将报国务院审批实施。

　　据接近国土资源部的人士表示，“方案”将是改变地方土地财政的开始。其中包括改革和完善“招拍挂”出让制度、规范和完善征地制度、建立城乡统一的建设用地市场等内容。

　　据悉，“方案”制定的背景是2010年6月，国务院批转发改委发布的2010年深化经济体制改革意见，其中提出由国土资源部牵头负责国有建设用地有偿使用制度改革问题。

　　调整土地出让方式结构

　　在坚持“招拍挂”的前提下，少“拍”多“招”

　　上述接近国土资源部的人士表示，深化国有建设用地有偿使用制度改革，核心内容仍然是界定国有建设用地划拨范围，继续扩大有偿使用范围。

　　据中国地价网监测数据，2010年前三季度，全国居住建设用地“招拍挂”出让比例在90%以上，工矿业用地“招拍挂”出让比例在80%以上。

　　土地专家邹晓云表示，建设用地有偿使用制度改革的方向依然是坚持和扩大“招拍挂”出让的范围。

　　不过，邹晓云表示，在当前“招拍挂”制度执行当中，存在挂牌和拍卖的比例过高，招标的比例较低的情况。

　　由于土地拍卖的操作比较简单，同时也有利于推高地价，地方政府积极性一直较高。

　　记者获悉，“方案”改革的方向之一就是，在继续坚持“招拍挂”制度方向的前提下，调整土地出让方式的结构。

　　“方案”的主要内容就包括改革“招拍挂”制度，解决当前土地出让当中，“价高者得”的情况比较多的问题。通过对于各地实行“招拍挂”制度进行法律评估和调研，得出改革和完善的办法。

　　北京市在2010年试水的土地出让“综合评标法”备受国土资源部关注，也被作为“方案”的借鉴。

　　2010年4月份，在“国十条”的调控背景下，北京连出几块“地王”。在此情况下，北京市推出了土地出让“综合评标法”，即尽量多使用招标的方式出让土地，而且在招标的评标当中，土地出让价格的分数占比下降。同时，采取限制地价、配建保障房面积等方法，进行招标竞争。[page]

　　北京市住建委负责人在一次向住建部汇报的会议上表示，2010年5月份以来，北京市出让的43宗居民用地37宗采用综合评标的办法，占86%，挂牌出让中，对配建公租房地块试点限地价，竞公租房面积方式;竞买报价达到预先规定的上限时，不接受更高的报价，而是配建的公租房面积多的获得土地。

　　由此，北京市土地成交价明显下降。2010年4月份以来，平均楼面土地成交价由13976元降至5958元每平方米，土地成交的溢价率由119%降至27%。

　　土地财政转向

　　方案有望改变地方对土地财政的依赖

　　“方案”被寄予期望的之一，是改变地方政府依赖的卖地财政，改变地方政府推高地价带动房价的逻辑链条。

　　担任多个地方政府顾问的北京大岳咨询公司总监李伟表示，地方政府对土地财政的依赖虽然短期内不可能完全扭转，但是这种路径依赖将被调整。调整的方向包括：调整土地财政的使用方向，加大民生支出，减少城市建设支持，减少城市摊大饼发展，减少高价卖地。

　　此前，财政部曾发文要求地方政府将卖地收入纳入地方财政，实现收支两条线，但是很多地方政府并不交出“家底”。

　　在此情况下，通过国土部门的地价监测，加上建设用地有偿使用制度的改革，来限制地方政府土地财政的规模和增长速度，也是土地财政转向的一个标志。

　　中国人民大学土地管理系主任叶剑平近日在“汉镒金融讲坛·金融危局下的土地金融制度突破”论坛上表示，2010年，很多城市土地出让收入都创了新高，说明在现有土地有偿使用制度下，地方政府的土地财政依赖越来越强。

　　而国土资源部政策法规司司长王守智在上述论坛上表示，将通过限制征地范围和土地储备范围，来界定地方土地财政的范围;除此以外，城市规划范围外的集体建设用地和城市规划范围内但是不属于公益项目规划的集体建设用地，都应该给予其流转的政策。

　　前述接近国土资源部的人士建议，“方案”应该将构建城乡统一的建设用地流转市场作为前提，在此基础上，再通过规范“招拍挂”制度等方式，来逐步改革地方土地财政。

　　延伸阅读：

　　地方政府土地财政的现状

　　1.土地出让金收入逐年增多

　　近10年来，各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中比重不断提升。资料显示，2001年—2003年，全国土地出让金达9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%;2004年，收入近6000亿元。2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上。[page]

　　“‘土地财政’是个俗称，一般是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。”中国土地学会副会长黄小虎说，实际上，土地出让后，地方政府还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部归地方支配。仅此两项就占到地方税收的近四成。在一些地方，“土地财政”成了名副其实的“第二财政”，有的甚至成了财政收入的主要来源。

　　附着在土地上的收入，还有名目繁多的费。土地从征用、出让到规划建设等环节，土地管理、房产、财政、水利、交通、人防等部门，都会收取不菲的费用。

　　“如果算上以土地作为抵押向银行贷款，地方政府的实际可支配收入会更多。”中国人民大学土地管理系主任叶剑平说，地方政府手中的土地和政府信用是金融机构看好的优质抵押品。近年来，特别是在城市基础设施投融资上，地方政府获得的抵押贷款增长较快。据银监会统计，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元。而卖地收入是还贷的主要来源。

　　2.过度“以地生财” 害处多

　　在“土地财政”模式下，难免产生高价地进而产生高价房，有悖于国有土地为全民所有这一基本属性

　　客观地说，十几年来，“土地财政”对缓解地方财力不足、公共品供给融资难，创造就业机会和提升城市化水平等都有很大促进作用，功不可没。

　　“土地财政”为人诟病，不在于地方政府由此获得了较为充分的财政收益，而是获得这一收益的过程不尽合理、公平，以及可能带来的一系列弊端。

　　“土地财政”所带来的利益联接机制，最为人诟病。“存在多年的‘土地财政’，事实上造就了‘征地—卖地—收税收费—抵押—再征地’的滚动模式，在这一过程中，地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。”中国社科院农村发展研究所研究员王小映坦言。

　　要维持这一模式，并获取较高收益，就要压低补偿标准征地，再通过拍卖等方式高价出让。几万元一亩征地，几百万甚至上亿元卖给开发商，征地与卖地之间的巨额利润，让不少地方以各种形式规避上级的规划管制、计划控制和审批管理，违规违法用地时有发生，农民“被”上楼现象频频上演，权益得不到有效保护，耕地保护也面临空前压力。而房地产业是这一模式的下游出口，城市购房者最终为高房价“埋单”。[page]

　　“土地财政”的收取和使用还严重透支未来收益。黄小虎说，各用途出让的土地达40年、70年不等，地方政府在出让土地时，按照年限累计的地租做了一次性收取并用于当期支出，虽然短时间增加了财政收入，但实质上透支了未来几十年的收益，势必损害子孙后代的利益，相当于“寅吃卯粮”。

　　“土地财政”也是不可持续的。一个城市的建设用地总量是有限的，一旦卖完，后续的财政开支就得不到保证。“城市化进程还有20年左右就会达到70%的平稳期，‘土地财政’之路只能是短期选择，绝非长久之计。”邹晓云说。

　　3.“土地财政”怎么改

　　推动地方政府财权与事权相顺应，规范土地征收行为、用好土地出让金收入

　　地方政府也有苦衷。一位沿海城市的官员告诉记者，城乡基础设施建设、保障房建设、农村土地整理等都需要保持一定的财政支出规模，钱从哪里来?现实情况是，仅靠税收远远不够。

　　只要可以从农民手中低价征地，并向市场高价供地，地方政府就很难放弃对建设用地征用的垄断权。从制度层面上解决这个问题，还要加速推进征地制度改革。“缩小征地范围，提高征地补偿标准，规范政府征地行为是征地制度改革大方向。”叶剑平说，国家已提出，除公益事业以外，要减少征用农民土地，当前，要加快从法律上界定“公共利益”，同时还要打破政府垄断土地一级市场的格局，推动集体建设用地的流转，让地方政府逐步从土地经营者的角色中淡出，成为纯粹的管理者，而不是主导者。

　　在新的历史条件下，改变“土地财政”的过程，也是贯彻落实科学发展观的过程。谁能占领未来战略产业的制高点，谁就能在世界竞争格局中占据优势。如果我们还在纠结于房地产是不是支柱产业，还在算计着土地出让等相关收入所带来的“财务自由”，还在追求着眼前的GDP和显化的政绩，就有可能错过历史给予中华民族复兴的宝贵机遇。

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