关于房屋拆迁案件的一点思考

“城市房屋拆迁是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，对被拆除房屋所有人的或者使用人予以迁移安置，并对被拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。”①房屋拆迁行政案件就是，法院行政庭受理的有关房屋拆迁方面的行政诉讼案件及非诉审查案件。其中，尤以非诉审查案件居多，且涉及执行，较难处理。

　　城市房屋拆迁的意义何在呢。一是城市房屋拆迁有利于土地资源的合理利用。随着社会的进步，人们需要改善生活生产条件，尤其是居住条件，如果不在进行拆迁，只能占用耕地等，其恶果可想而知。二是，城市房屋拆迁有利于提高人民的生活质量。通过旧城改造，高级公寓取代老式住宅楼，进一步提高人们的居住条件和生活环境。三是，城市房屋拆迁有利于城市经济的发展。通过拆迁，城市可以作更为科学的规划，建设更为适宜人们生活的住宅小区。

　　随着北京大都市形象的进一步显现，旧城区改造相继上马，今年是密云县旧城改造关键的一年，包括一些黄金地段的拆迁工作正在如火如荼的进行中，房屋拆迁案件比较多，而且相对来说比较集中。房屋动拆迁争议愈为激烈，除动拆迁申请、许可环节上的行政管理争议以外，补偿和安置因其与百姓利益息息相关而成为动拆迁争议的主要矛盾。房屋拆迁作为一项政策性、法律性极强的工作，逐渐成为人民群众关注的热点和难点问题，为了进一步加快密云县旧城改造工程的进度，保障拆迁工作的顺利进行，我院行政庭对非诉执行中的房屋拆迁类案件进行了专题调研。

　　通过调研，发现拆迁行政案件具有以下特点：

　　（一）审理的对象是房屋拆迁行政裁决

　　房屋拆迁行政裁决是拆迁行政主管部门在拆迁人与被拆迁人就拆迁补偿形式与补偿标准、安置用房面积与地点、临时过渡方式与期限经协商达不成协议的情况下，经一方当事人申请，单方面作出的裁决。审理拆迁行政案件，就是对裁决书认定的事实、适用的法律及裁决程序的合法性进行审查。

　　（二）被拆迁人且人数多，矛盾易激化，处理须慎重

　　拆迁工作是对城市旧区房屋成片拆除，涉及对象广泛，一旦引起诉讼，原告不是单个的，而是群体性的。由于一拆就是一片，所以被拆迁户多为多年的邻里，相互比较熟悉，房屋是每个城市居民或单位的不动产，价值比较大，经济利益高。拆迁案件处理不好，容易激化矛盾，引起群体性的投诉、上访、申诉，形成社会不安定因素。因此，此类案件案情较为复杂，案件处理难度较大，处理起来必须十分慎重。。

　　（三）法律关系复杂、处理难度大

　　房屋拆迁案件涉及国土资源和房屋管理局、开发商、被拆迁户三方，房屋拆迁关系是多种法律关系的交叉点。拆迁行政主管部门一旦作出拆迁裁决，便会与拆迁人或被拆迁人形成拆迁行政法律关系。拆迁行政主管部门、拆迁人、被拆迁人是拆迁行政法律关系主体。在拆迁行政诉讼法律关系中，拆迁行政主管部门是被告，拆迁人或被拆迁人谁起诉谁就是原告，没有起诉的便是第三人。在拆迁人与被拆迁人之间，还会因拆迁补偿安置事宜形成民事法律关系。因而，拆迁行政案件中，行政法律关系与民事法律关系交织在一起，法律关系复杂。加之有些具体的事实较难认定、适用的法律依据欠缺操作性以及拆迁法律规范相互冲突等原因，人民法院在处理此类案件时有一定的难度。

　　（四）当事人争议的焦点集中

　　拆迁改造一般是对城市旧区进行。拆除旧区的房屋，人民群众普遍持欢迎态度，一般没有意见，争议不大。当事人争议的焦点集中在拆迁补偿方式与补偿标准、安置用房面积与地点、临时周转方式与期限等方面。对拆迁裁决机关作出裁决的程序、适用的法律依据等有时也会出现争议，但不集中。在具体的个案中，当事人起诉的理由有时是单一的，如只对安置用房的地点不服；较多情况下理由是复杂的，既会对补偿方式与标准不服，也会对安置用房地点与面积不服等等。

　　例如，我院2002年受理的一起密云县国土资源和房屋管理局申请对密云县密云镇南菜园三户农民强制拆迁一案，当事人仅此三户，但由于该村全体村民均涉及拆迁，且由于历史原因，全村上下认为拆迁赔偿金额过低，对拆迁工作极其抗拒。全村二百余人，相互交织，自成一体，在村中悬挂铁轨，村口安排“放哨”人员，欲暴力抗拒拆迁，情况相当紧急。该案正是拆迁案件中的典型。

　　在对这类案件的处理过程中，我院行政庭不断摸索，积累了一些自己的经验：

　　1、领导重视。对该类案件，从立案开始，院领导就组织行政庭、执行庭等相关庭室积极配合，做好每一步的工作，注意沟通协作。

　　2、在遵守职业纪律的前提下，同县有关领导和有关部门保持沟通，了解情况，注重协调和配合，做好各项工作。

　　3、注重宣讲，以理服人。在处理该类案件，我院行政庭积极对被拆迁户宣讲法规、政策，化解矛盾，做到以理服人、以礼服人。

　　4、在保持稳定的前提下，适当采取强制措施，可以起到立竿见影的作用。采取以上措施以来，我院行政庭审结的各类房屋拆迁行政案件当事人在接到判决和裁定后，大多数被拆迁户都服判息诉，主动拆迁。

　　例如，在南菜园二百余户的拆迁案中,该案由于涉及该地区七十余户二百多人的房屋拆迁，案情重大，故从立案开始，院领导者就组织行政庭、执行庭等相关庭室互相配合，成立专案小组。由于该案涉案人员较多，且抵触情绪比较严重，故对该地区的具体情况不能够比较清楚的了解，在县、镇两级人民政府的大力协助下，我院法官能够深入到拆迁群众中了解到第一手的情况。最终决定在在南菜园拆迁现场开公开庭，当时二百余名群众全部到场，我院行政庭法官积极宣讲政策，宣传法律，以情感人，以理服人，最终大部分群众都自愿拆迁，达到了双赢的效果。对那些继续顽固不肯拆迁，在公证部门的公证下，对其进行强制拆迁，保障了旧城改造工作的顺利进行，圆满完成了该次任务。

　　同时针对该类案件的特点，我院行政庭结合审判实践提出以下建议：

　　一、强化行政管理，规范拆迁行为。坚持动拆迁政策的公开化，提高工作的透明度。在房屋拆迁中，动迁方必须做到办事制度公开，政策公开，程序公开，安置房源公开和动迁纪律公开。这样，就可以防止因操作不规范、政策不透明而引发的各类纠纷。同时也可以提高居民对拆迁政策的认识，遏制拆迁工作中个别人漫天要价，坚持不合理要求的现象。2、要加强对动迁人员的管理，提高业务素质。由于动迁政策具有一定的专业性，且动迁工作牵涉到被拆迁当事人的切身利益，因此必须重视和加强对动迁人员的业务培训。使他们熟悉动迁法规，掌握政策。对动迁人员要制定考核后持证上岗制度，做到依法拆迁。有关部门应强化。对拆迁人的行政管理与监督，对其有关建设项目、规划用地、拆迁计划和方案应进行严格审查，对其注册资金、建设预算资金和资金到位情况、拆迁保证金交纳情况等进行逐项审查，对不符合相关要求、不具备拆迁能力的申请拆迁人，坚决不予发放拆迁许可证，从根本上杜绝不法拆迁行为的发生，建立良好的拆迁秩序。

　　第二，严格执行法律法规。准确把握土地管理、房屋拆迁、城市规划等方面的法规、政策，对有合法手续的重点工程项目，应及时审结，给予强有力的法律支持和保障；对手续欠缺的工程项目，在依法裁判的同时，应督促、协助有关单位处理好善后事宜，充分保护相关权利人的合法权益。

　　第三，具体案件具体分析。对家庭内部纠纷和邻里纠纷，在查明事实的基础上，应多做说服教育工作，维护家庭和睦，化解邻里矛盾，做到“有利生产、方便生活”；对群体性纠纷应谨慎处理，在严格遵循诉讼程序的同时，做好当事人的思想教育工作，并及时向上级领导及有关部门反馈信息，防止矛盾激化，确保社会稳定。

　　第四，充分发挥政府管理监督和司法监督职能作用。政府要组织有关部门开展联合执法，保障拆迁工作公正、公平。对拆迁中的不规范行为及违法违纪行为及时纠正和查处。司法部门在审理房屋拆迁安置纠纷案件时，应及时就案件审理中发现的问题向有关行政管理部门发出司法建议，保护当事人的合法权益，规范城市拆迁工作，维护社会稳定。加强法制宣传，做好司法建议工作。选择具有典型性、针对性、普遍性的案件进行就地审判、就案讲法，尽可能达到以点带面的社会效果。同时，针对审判工作中发现的问题，及时提出司法建议，引起有关单位和领导的高度重视，从根本上预防和减少纠纷的发生。

　　上述措施的实施诚然可以减少纠纷，但是要从根本上解决这类问题，就必须从立法上着眼。在审理过程中我们发现，国务院于2001年6月13日颁发了《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）这是我国城市动拆迁运作的主要法律规范。我国的《拆迁条例》和一些地方法规、规章一随着市场经济的发展，城市建设速度的加快，新情况的大量涌现，已难以适应新的形势。存在以下主要问题：

　　“1、对城市房屋拆迁项目的性质未作任何划分。不论是市政建设、社会公益事业建设还是房地产开发经营项目，其所涉及的房屋拆迁均属于《拆迁条例》的调整范围。在市政、公益项目的建设拆迁中，因限于国家财力，不可能提供和房地产经营项目相同的补偿安置标准，造成补偿标准不一。这既有悖公平原则也由此引发社会矛盾，妨碍了市政、公益拆迁项目的正常进行。不言而喻，市政、公益项目建设与开发经营项目拆迁在性质上区别明显，后者以营利性为其主要特征，但根据《拆迁条例》则同样能依“城市建设需要”进行拆迁，又可以借助行政强制性作后盾，致使开发性拆迁背离了民事活动自愿公平、等价有偿的固有属性。实际运作中，往往更多地体现了作为拆迁人的开发商的利益。

　　从事房屋拆迁管理的唯一主体应该是国家，这是不容置疑的，而《拆迁条例》第3条所规定的“取得房屋拆迁许可证的建设单位和个人”只能是动迁的实施者，这样才便于各级政府对拆迁进行统一管理和调配，以期解决公建项目和开发项目补偿标准不一的矛盾。境外大多实行土地私有制，故可与我国房屋动拆迁制度大致相近的乃是土地征购制度。如德国的《建设法典》、我国香港的《收回官地条例》和台湾的“土地法”，皆明确规定政府征地只限于公益项目之需，而不同于我国法规规定的那么宽泛；且其判例显示，是否属政府公益性征地的标准为：非以营利为目的。简言之，虽域外多数国家与我国土地所有制不一，但其相关立法中不乏可借鉴之处。所以我国立法应当就公益性项目和营利性项目的不同性质作出明确界定，并对两种不同开发主体的法律地位与权限等加以制约。

　　2、拆迁补偿范围未及于土地使用权。《拆迁条例》规定，拆迁补偿范围是被拆除的房屋及其附属物，而对房屋及其附属物占用区域内的土地使用权是否提供补偿未作规定，一般便不再予以补偿。这与我国房。地分管的体制是相适应的；房屋拆迁问题属于房产法管辖范围，不涉及土地问题，土地问题则归由土地管理法调控；而按照《土地管理法》的立法原则，倘若受让他人正在使用的国有土地的使用权的，亦应该支付地价款。因此，笔者认为，随着近年内各城市级差地租的不断升值，对于那些被拆迁地点级差值优等或迁出地与迁入地之间土地级差效益悬殊的被拆除房屋及其附属物所有人来说，《拆迁条例》关于拆迁补偿范围不包括土地使用权的规定至少与清理不符，土地使用权之收益分文未予考虑显失公平；特别是处在开发商以赢利为目的拆迁情形下尤甚，土地使用权的价值为开发商无偿取得，而广大被拆迁人往往得忍受迁居较偏僻地段后所带来的工作、生活、就医、购物、入学、入托诸多不便，无法保障两者民事地位的平等。

　　3．非居住用户的补偿和临时建筑的拆除问题。《拆迁条例》规定，拆除非住宅房屋，依据原建筑面积安置。而现今的通常做法是，在对非住宅房屋产权人实施作价补偿的同时，又不得不对非住宅房屋使用人进行实物安置，这也是造成拆迁成本高的因素之一。我们何不直接按原面积以产权调换形式安置给房屋所有人，由产权人再提供给房屋实际使用者呢？由于非住宅房屋租金并不实行福利性低租金，所以若需由产权人支付结构差价，产权人是不存在没有积极性和缺乏支付能力诸问题的。

　　在对临时建筑的处理上，被拆除的是未超过批准期限的；临时建筑，依法给予适当补偿；如果被拆除的是超期的临时建筑，则一概不予补偿安置。实务中就此产生矛盾的不在少数。由于许多超期临时建筑的存在有其历史原因，似不宜搞“一刀切”。凡是对原正式住房进行安置后，居住仍有困难的，应该对原超期临时建筑予以适当安置，但可对安置条件作出严格限定：一是该临时建筑必须长期有人居住，且此人要有该地的常住户口；二是对该超期临时建筑必须规定最低的达标面积，比如不得小于四平方米；三是被拆迁人为此应承担部分安置费用。具体办法可由各地政府视本地实际情况而定”。②

　　以上实属一家之言，与大家参详。上述文字，实贻笑于大方之家了。