国有建设用地使用权出让方土地信息披露义务探析

国有建设用地使用权出让方土地信息披露义务探析
加入时间：2009-7-9作者：钱雪慧王冰洁
[摘要]：随着土地有偿使用制度改革的深入，国家相继实行了国有土地使用权出让制度、土地收购储备制度、经营性土地使用权招标拍卖和挂牌出让制度，土地供给的市场化程度日益提高。土地供给方式发生的深刻变化，使得土地法律纠纷的类型也随之不断演变，对国有建设用地使用权出让管理规范和立法提出了新的更高要求。本文着力从出让人之土地信息和建设规划信息披露义务的角度探讨分析，提出规范和立法建议。
[关键词]：国有建设用地使用权土地信息规划信息披露义务规范
中国改革开放30年来，经济建设得到了迅猛的发展，尤其是城市建设方面更是日新月异。城市建设用地从单一的供给和开发模式发展到多样化供给和多元化开发模式。土地市场运营模式的发展催生法律进一步规范，同时法律的规范又保障了土地市场发展成熟和有序。目前，土地出让纠纷不再局限于未办理审批或审批手续不合格出让土地；出让方主体不适格被认定出让合同无效；协议出让金低于最低价等传统纠纷类型，这些纠纷类型已随着我国在2003年、2004年国务院相继出台整顿土地市场的政策，最高人民法院出台相关的司法解释，土地立法进一步地完善规范过程中得到了很大改善。
然而，随着城市建设更新、更高标准的发展建设需要，新的土地出让纠纷类型开始呈现。如，浙江某房地产开发公司与香港某集团联合投标，中标取得某住宅地块开发建设使用权,并签署《国有土地使用权出让合同》。但受让人开工建设后得知在该地块的西侧即将搭建架空高压线。这一情况在出让时政府从未告知，而且相关的政府规划中也未查询到这一信息。虽高压线与地块红线距离符合国家标准，但对开发项目的价值品质、整体环境和视觉造成极大影响，开发商只得暂停施工与政府开始协商，导致开发延期和利益受损；上海某房地产开发公司受让某地块土地使用权后，发现受让土地下存在民防工程，致使其不能达到签订土地出让合同预期的经济利益①；杭州某房地产开发公司受让某地块土地使用权后，被告知由于市政建设的需要必须在地块下方通行天然气、排污等地下管道，所以地下空间已无法用于修建大型地下停车场等建筑配套设施，因与政府协商无果开发商不得不调整开发方案。据笔者了解这类法律纠纷呈现日益增多的趋势，然而由于出让人处于强势地位和相应的法律规范缺位，受让人往往只得通过协商方式解决，选择司法救济的非常之少，纠纷难以得到有效快速处理。对于可能出现的新法律风险，使得开发商拿地的时候举棋不定，拿地之后又麻烦不断，究竟如何解决这一矛盾正逐渐困扰着整个土地出让市场。
这些法律纠纷凸现的焦点问题主要是关于出让人是否负有披露出让土地现状信息和将来建设规划信息的法律义务，包括信息披露的方式和应当披露的信息范围。下文将围绕这一主题进行深入分析论证。
一、国有建设用地使用权出让中出让方负有信息披露法律义务的客观成因和法律依据分析
国有建设用地使用权出让法律关系中，尽管出让方是代表国家的土地行政管理部门，但出让合同体现的是一种平等民事主体之间的法律关系，应遵循《民法通则》和《合同法》的相关规定。同时，这种法律关系中因主体和客体的特殊性而有别于一般民事合同。以下针对其特殊性，围绕着合同标的物、合同主体及合同法原理分析出让方这一法律义务的成因和依据。
（一）国有建设用地使用权的特性决定了信息披露的必要性
国有建设用地使用权系《物权法》规定的一种土地用益物权，其使用价值的高低与土地本身的情况密不可分。不言而喻，出让土地地表的平整情况（包括土质、湖泊、池塘等）、地下地质状况、地上空间范围直接决定了土地的利用价值。《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部，2007年）第九条规定：“招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：（二）出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年期、用途、规划指标要求；”《建设用地审查报批管理办法》第五条第（七）项“建设项目位于地质灾害易发生区的，应提供地质报告”。这些法律规定均体现了土地本身现状对土地利用价值的影响。
另一方面，土地作为一种不动产，不同于一般的动产商品，价值可以独立存在而不受其他因素所影响。土地的利用价值不仅受到其本身的地块利用情况的影响，还很大程度上受到周边环境情况的影响。出让的国有建设用地土地的商业价值受到周边环境的直接制约，出让土地周边环境优良、公共配套设施齐全或者周边未来规划完善，则土地竞争力强，土地出让金水涨船高；反之则不然。例如，出让土地地块周边规划若干年后将兴建铁路，可以预见噪音污染影响居住品质，直接导致土地利用价值的贬损，所以开发商决定受让土地使用权之前将会更加谨慎。土地的市政基础配套、周边公共配套设施以及周边地块开发建设项目情况，越来越多地成为开发商在受让国有建设用地使用权时的考虑因素。
正是因为上述不动产的特性决定土地利用价值不仅受到土地现状本身影响，而且受到市政基础配套、周边公建配套、周边建设规划等等诸多因素的影响，因此，这些信息的披露成了土地出让环节的必要和必需。
（二）出让方的特殊主体地位决定了信息披露可行性
国有建设用地使用权的出让方既是出让土地的所有权人，又是土地行政的管理者，具有双重身份。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十二条、十三条、十四条的规定，城乡规划均由人民政府组织编制，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改；第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”再结合《中华人民共和国城市房地产管理法》（2007年修正）第十二条：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”由此可见，政府作为城乡规划的制定者和实施者，且所有城镇规划范围内的任何建设都必须报批政府的情况下，政府在土地使用权出让方案的制定和行政审批时理应具备了解土地现状、周边配套和将来建设规划的所有情况的能力。
国家出让国有建设用地使用权，其担保的出让土地价值不仅包括《国有建设用地使用权出让合同》约定的出让宗地界址范围内的土地，还包括出让宗地周边现有及未来规划情形的价值部分，其有义务且有能力告知相对人出让土地的所有信息。尤其是，一些开发商因自身能力所限难以调查了解的信息。例如前文高压线的案例中，虽然开发商根据《城乡规划法》的规定可以查阅公示的有关城乡规划，但是由于目前规划行政的实际，未能将电力设施建设的专项规划囊括其中，开发商通过其自身途径了解到的规划信息实际上是不全面的，因而导致投资决策的风险和失误。作为出让方其在掌握和拥有全部规划建设信息的情况下，未告知受让方对土地利用不利影响的信息，有违诚实信用原则。
（三）根据《合同法》的原理，出让方的瑕疵担保义务系信息披露的法律依据
根据《合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”瑕疵担保义务是合同法定义务。一般认为，标的物的品质瑕疵，也称为标的物的“物的瑕疵”，是指其质量未达到当事人在合同约定的标准，或者没有达到法律规定的标准、行业标准、企业标准②。出卖人对其所提供的标的物，应担保其具有依通常交易观念或当事人的意思认为应当具有的价值﹑效用或品质③。国家作为民事主体与受让人签订《国有建设用地出让合同》虽然有其特殊性，但仍需符合《合同法》有关规定。
学理上通常认为建设用地使用权出让法律关系中，出让人的主要义务：（1）依照合同规定，出让土地使用权。土地使用权出让人以土地使用是否依法进行土地登记，并领取土地使用权凭证为该项义务履行完毕的界限。（2）出让人应向土地使用者提供有关土地资料和文件。有关资料和文件应完整、准确。（3）出让人应保证出让的土地使用权没有瑕疵。土地使用权出让人在出让土地使用权时，应保证土地使用者所取得的权利没有瑕疵并不被第三人追究④。这一通说即包含了出让人应负有的信息披露义务的内容，即保证有关资料和文件的完整准确，保证使用权没有瑕疵。
最高人民法院的有关判例亦确立了土地使用权出让中出让方应负瑕疵担保法定义务。国家作为出让方与土地受让方之间签订的合同，属于平等民事主体之间的合同，作为合同一方，国家负有告知土地受让者土地现状、保证出让的土地不存在瑕疵的法定义务⑤。
因此，笔者认为，国有建设用地使用权出让过程中，国家应当负有披露土地信息、告知相对人出让宗地不利信息的义务，否则应当承担违反瑕疵担保义务的不利结果。而随着土地市场改革和发展的进一步深入，这种信息披露的范围不应仅局限于土地现状信息，还应当包括影响土地利用价值的所有信息内容。
二、目前现行法律对出让人信息披露的有关规定和具体落实情况
考察我国现行的法律法规，笔者认为实际上立法者针对出让方负有信息披露义务早有规范意图。2007年国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第九条规定：“招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：…（二）出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年期、用途、规划指标要求；…”1993年建设部颁布的《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第五条：“出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划。出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。”第六条：“规划设计条件应当包括：地块面积，土地使用性质，容积率，建筑密度，建筑高度，停车泊位，主要出入口，绿地比例，须配置的公共设施、工程设施，建筑界线，开发期限以及其他要求。附图应当包括：地块区位和现状，地块座标、标高，道路红线座标、标高，出入口位置，建筑界线以及地块周围地区环境与基础设施条件。”根据上述部门规章的规定，土地现状、土地周边环境与基础设施条件是出让方招拍挂公告、规划设计附图上必须列明的内容。但遗憾的是，我国尚未有法律法规或部门规章对披露出让土地周边用地规划信息作明文规定。
上述规定虽对信息披露有框架性规定，但土地信息披露的范围以及程度未有明文规定。虽然2008年7月1日实施的最新《国有建设用地使用权出让合同》范本第六条规定了出让告知有关“场地平整”、“周围基础设施”、“现状土地条件”的有关内容；第三十八条规定了“出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算。”但是，由于合同约定条件太过简单原则，而影响土地利用价值的因素诸多，因此若是披露信息的范围和深度没有得到规范，第三十八条赋予受让人的权利仍犹如空中楼阁。
实践中出让方的操作空间很大，各地作法不一。土地使用权出让的操作实践中，招拍挂公告上罗列的土地现状以及附图上列出的土地周边地区环境、基础设施规划情况非常宏观而简单粗略。目前，我国多数土地行政主管部门的做法仅是提供土地现状、土地周边环境与基础设施条件的简单材料，淡化或者根本不披露影响土地利用价值的土地或土地周边现在或将来规划的不利因素。而开发商又往往因为自身能力条件限制难以获取或辨识信息，信息的不透明导致风险和不确定性。
三、根据目前土地使用权市场发展和法律规范的现状，政府迫切需要加强有关土地信息披露的立法经济基础决定上层建筑，随着房地产开发建设中土地使用权信息披露纠纷的日益增多，而现行的法律难以保障市场有效运行，使这方面的立法需求越来越迫切。
（一）有利于保护处于信息弱势的受让方利益，预防和避免纠纷，促进房地产市场健康发展
国有建设用地使用权出让的出让方———国家，在合同中处于相对的强势地位。国家既是特定国有建设用地使用权的出让人，为平等的民事主体，又是所有土地的管理者，还是受让方在出让土地上项目建设过程中的行政管理者，国家的上述多重身份使其在整个过程中处于优势地位，无论是信息获取的优势方面还是合同成立、履行过程中的优势。相比于出让方，国有建设用地出让的相对方则劣势的多，尤其表现在对出让宗地信息获取方面，相对方通过多方努力仍不能掌握完全的土地信息，但对于出让方来说其信息的获取不存在障碍。因此，若再无相应的法律法规出台，则难以保护受让方的利益。
我国土地市场法律环境不健全，土地质量的偶然性，不能或者不能及时获取出让土地完整全面信息，导致外国投资者、国内房地产开发商不敢或不能投资我国的土地市场，延缓土地市场发展水平。出台有关土地出让信息披露的法律、行政法规已是整个土地出让市场规范、有效运行的必然措施。
（二）披露土地信息为节约社会资源的有效保障
实践中，从笔者接触的多起案例来看，因受让土地瑕疵，受让人未有预期准备，往往将承担以下损失：
1.受让人不能按期开工，延误工期时间半年至两三年不等，土地使用权作为财产性利益受到不同程度的减损，同时闲置浪费工程建设中各类材料、大型机器设备、人员，整个工程被搁置，前期工程准备工作都将付诸东流；
2.设计方案和开发方案的变更以及由此引起的一系列连锁反应。一旦出现土地瑕疵，不同程度上都会影响社会资源的合理利用，是对经济成本和社会成本的浪费。
因此，笔者认为，土地利用信息披露制度的建立和运行将是我国土地改革和房地产建设发展新阶段的重点。2003年8月12日《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》第五点已经前瞻性地提出了“改进规划管理，调控土地供应”观点，虽然这对土地管理工作提出了更高的要求，但是吻合市场发展规律和需求的制度和法律必将更好的推动和保障市场发展。
四、有关国有建设用地使用权出让信息披露制定立法技术方面的考虑
（一）在立法思路上，要契合目前土地改革和城市建设规划的现状，不宜超前
江平先生在接受《中国经济周刊》采访时曾经说过：“立法方面还面临着一个复杂问题是，立法如果太理想化就可能导致无法在现实中实施，那么这样的立法也就失去了真正的意义；立法如果更多地向现实妥协，也就没有立法的必要了。”因此，为了处理好立法和现实之间的矛盾，我们一方面要制定先进的制度规则，另一方面又要契合实际，不能过于理想化。
目前的土地市场现状是，土地利用规划与城市建设规划分属土地管理局和规划管理局两个头管理，而且城市规划的行政管理尚处于逐渐得到重视，而行政管理能力正逐步提高的阶段，这样的现状要求立法也要根据现实的变化而作出调整，不是一步到位也不是一成不变，只有在发展中不断推进立法的完善。
（二）在立法内容上，要以规范政府在土地出让方面的基础性要求为重点
由于目前对国家在土地出让中承担的信息披露义务方面的规定少之又少，要实现立法在这个方面的突破必须把握基础性的要求。因此，重点应该放在出让方应该承担的义务的基本内容这一点上，并对其作进一步的细化规定。1990年国务院制定的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》已经历时近20年，针对目前土地改革取得的成果和法治化进程，极有必要对此进行补充、修缮或者重新立法。
笔者建议，可先从部门规章入手，制定建设用地出让方面的规定，将土地信息披露的内容作为整体规范的章节内容。确立土地利用信息披露作为出让方的主要合同义务的原则。具体将应当披露的土地利用信息可以按照时间划分为：出让地块以往利用情况、出让地块目前现状、出让地块建设规划情况；按照地理划分：出让地块地表情况、出让地块地下地质构造情况、出让地块空间范围情况；按照相关性划分：市政基础配套信息、周边公建配套信息、周边建设规划信息等。特别要强调需披露对土地利用价值不利的因素。同时确立赋予受让方在出让方不作为时享有解除合同和要求赔偿的权利。
结束语
国有建设用地使用权作为一种特殊的商品而存在，其牵涉到的社会面太多太多。我们不仅要看到土地出让市场本身存在的巨大商机，更要看到其背后的房地产开发和城市发展规划建设的资源分配市场。只有规范好土地出让市场，使之富有效率，富有节奏的稳步发展，方能更好地促使我国市场经济建设和发展。
钱雪慧，本所高级合伙人，浙江省律师协会建筑与房地产专业委员会副秘书长。
王冰洁，本所律师助理，华东政法大学法学、英语文学双学位学士。
①《房地产开发指导案例与审判依据》，法律出版社2008年版，第60页。
②王利明著：《中德买卖合同制度的比较》，载《比较法研究》2001年第1期。
③李岗著：《论买卖合同中的瑕疵担保责任》，载httpwww.eduzhai.netlunwen64871lunwen_309957.html，于2009年5月26日访问。
④杨育林主编：《房地产案件审判要旨与判案评析》，人民法院出版社2004年版，第341页。
⑤《房地产开发指导案例与审判依据》，法律出版社2008年版，第63页。