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现阶段“城中村”改造实践中土地权利的处理

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2019-10-15 18:36

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“城中村”是我国城市化进程中的必然产物，而它在现实中已发展成为我国城市发展的障碍。目前全国各城市都在对其进行着相应的改造，在改造的过程中，必须要面对形成“城中村”的根本原因，解决土地二元所有制问题，根除二者之间的差距，才能从根本上完成“城中村”的改造。在实践中，针对土地权利这一根本问题，通常采取以下几种措施：（1）“土地置换，异地安置”的方式。在城市的郊区由政府征用按相同面积或更大面积的土地，并建成新村与之置换。这在“城中村”改造的初期，政府运用行政手段还是可以达到目的，但也是困难重重，因：①村民对于原村有着浓厚的依恋，祖祖辈辈在此居住，故土难离；②农民不愿意放弃可得的数额不小的房屋租金利益；③盼望过上美好生活的居民生活及在人格上与居民平等对待的愿望也使他们不愿意离开现在的“城中村”。因此，土地置换，异地安置的措施现在越发越难以实现。（2）通过“土地集体所有转为国家所有”的做法。“土地集体所有转为国家所有”这一行为具有以下特点：⑴土地所有者的主体发生了根本的变化。土地所有权主体由原来的农村集体，包括乡集体、村集体、村民小组，全部变为国家。⑵土地的性质也发生了根本的变化。由原来的集体所有变为国家所有；⑶土地的权能也发生了根本的变化，原来集体土地使用权不能进行的抵押、租赁问题在土地的所有权转变后得以解决。伴随这一根本转变的同时是农民身份的改变：全部脱农民户籍而成为城市居民，一切纳入城市化的管理，建筑要进行规划，医疗、保险均按城市居民对待。
纵观各地“城中村”改造条例能够看出，“土地集体所有转为国家所有”的做法似乎从根本上已改造了“城中村”，解决了土地二元所有制的问题，成为一种可行的方案。目前这种做法在全国各城市较为普及，如深圳市在2004年就一次性地将宝安、龙岗两区27万农民转为城市居民，其集体所有的上述956万平方公里土地将随之转为国有。3然而，透过这一事件的背后，笔者隐隐感到一种疑虑：这一行为的合法性明显存在着质疑，主要有以下几个方面：1、按照我国宪法的规定：土地所有权是实体权利，它的剥夺只能由国家最高权利机关做出，其他任何机关和个人无此权利，否则即为无效。尽管目前各地“城中村”改造条例均是由其城市的人大或政府制定，有些具有地方性法规的效力，有些只是政府文件，如《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，然而因条例的做出缺少宪法上的依据，条例的效力层阶远低于宪法，故而是无效的。2、集体土地要转为国有土地，根据我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，只能是采取“征用”途径，除此之外的任何行为，均不能使集体土地所有权性质变为国家土地所有权性质。而目前各地虽从地方立法中承认了集体土地所有权“转为”国家土地所有权的效力，但因为该“转为”没有法律上依据，故而从法理上讲，各地将集体土地“转为”国有土地因缺乏法律上的依据而无效。3、集体土地所有权变为国有土地所有权后，所有权人以其永久所有权换取了有期限的使用权，对于原集体土地所有人权而言，在与国家就土地所有权的交易中，付出的代价太大，交易成本过高，存在明显的不公平，具有不可交易性。
然而也有学者对“土地集体所有转为国家所有”的“转为”行为是持赞同观点，理由是 “城中村”顾名思义是城市中的村庄，它是城市的一部分，依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条“城市的土地属于国家”的规定，“城中村”的土地自然属于国家。对此，我认为这种理由是不妥当的。首先，宪法是国家的根本大法，它直接将土地资源确权为国家和集体所有，因“城中村”最初就是农村，土地确权时依据宪法规定就已经界定为集体所有，即是说 “城中村” 在其成为城市中的村庄时，其土地根本就属于集体所有权。其次，所有权的产生、消灭均须合法的法律事实或法律行为的发生，在并没有任何合法的法律事实或法律行为发生的情况下，原属于集体的土地所有权不可能发生变更和消灭的。最后，“城中村”地处于城市，是城市中的一部分，只说明二者的地缘关系，而并不能证明所有权关系。

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