与美国农业有关的反倾销问题研究

　　一、前言

　　由于多边贸易协议降低了世界范围内的关税并减少了贸易限制的数量，因此，各国其他形式的贸易保护手段的使用频率开始增加。在这些“新”形式的保护手段当中，反倾销有可能会成为最主要的世界贸易壁垒。如果进口产品以不公平的低价销售，并给进口国国内产业造成了不可挽回的损失，反倾销规则允许一国生产者就特定国家的特定产品提出反倾销申诉。自从世贸组织的规则中包含了《反倾销协议》之后，曾经被一小部分发达成员掌控的反倾销领地也发生了重大的变化，世界范围内反倾销保护措施被越来越多的国家使用，其数量之多就如天空中的“流星焰火”。1995～2003年，41个世贸组织成员发起了2437起反倾销案件，其中，美国发起330起，同时也遭到了20个成员发起的139起反倾销调查。

　　尽管传统的发达国家的反倾销使用者主要利用该规则保护其国内的制造业，但新的发展中国家的反倾销使用者却更多地关注农产品。1987～1997年，涉及农产品的案件约占全球反倾销调查总数的6%，但在反倾销的新使用者(如巴西和哥伦比亚)中，涉及农产品的案件占其案件总数的比例则超过了10%。即使是1起农产品反倾销案，也能够极大地限制农产品出口。例如，2000年墨西哥针对美国进口大米发起了1起反倾销调查，并最终对其征收10.18%的反倾销税，直接导致2000～2001年美国对墨西哥出口大米的数量下降了10%。过去10年中，由于一些产品(例如苹果、牛肉、鸡肉、猪肉、西红柿、玉米、大米、高果糖玉米糖浆和食糖)被征收了高额的反倾销税，美国生产商已经明显觉察到出口的急剧下滑。

　　但是，也有部分美国生产者通过美国反倾销规则提供的保护而获利。美国的生产者已经成功地申请到了对包括小麦、山莓、蜂蜜、苹果汁和蘑菇在内的大范围、多品种的农产品的反倾销保护。目前，许多经济学家和产业分析师认为，由于农产品自身的特性，当前的反倾销规则导致了对农产品的保护要比对其他产品大得多。例如，易腐烂产品的供应不能在短期内根据价格的变化作出调整，因此，以低于沉没成本(无论作出何种决策都无法收回的成本)的价格进行销售也是完全合理的。特别是易腐烂产品会比制造类产品经历更多的价格变化。因此，存在这种可能性即反倾销主管机关对农产品征收的反倾销税比对制造类产品征收的反倾销税高得多。此外，也有部分人认为，除了农产品在全球反倾销规则中受到了“特殊”对待以外，也许在针对美国生产者的反倾销规则的应用中也存在偏见。特别是美国的政府官员已经表示，发展中国家倾向于比美国征收更多的反倾销税。如果在全球反倾销规则中始终存在上述两种情况，美国的农业生产者就可能受到全球反倾销保护的沉重打击。

　　考虑到农业领域反倾销保护程度的日益加强，以及反倾销规则在世界农产品贸易中产生的重要影响，理解何种程度的反倾销规则是对农产品实施更高水平的保护，以及是否有一个更大程度的对美国农业生产者征收反倾销税的倾向是相当重要的。

　　二、以往研究的回顾

　　许多学者采用案例分析的方法研究反倾销规则在农业领域的应用情况，并指出，由于农产品自身的特性，农业生产者也许对反倾销税的反应是最为敏感的。美国“国家食品和农业政策项目”(NFAPP)专门研究了反倾销规则是否适合被应用于特殊产品，尤其是容易腐烂的农产品。研究指出，由于产品容易腐烂，生产者也许会经常被迫以“悲伤”的价格(或者是低于产品的可变成本)销售产品。但这并不足以说明该产品是以不公平的价格进行销售。反倾销案件典型的冗长审理程序将对农业生产者产生不同(消极或积极)的影响。农产品具有很强的季节性，当来自进口产品的损害已经发生时，反倾销保护所能提供的帮助显得非常滞后。

　　Carter和Gunning-Trant(2003)以美国、加拿大和墨西哥农业为对象回顾了包括反倾销法在内的贸易救济法律的使用情况，并研究了这些法律对农产品进口的影响。他们指出，1984～2001年，在美国发起的反倾销案件中，涉及农产品的案件与涉及其他产品的案件所占的比例不同。此外，通过对比来自反倾销调查目标国的进口产品的价格变化以及同时期世界其他国家的情况，可以发现成功的反倾销申诉导致了贸易转移。换言之，就是进口国从其他国家进口被征收了反倾销税的产品的替代产品。

　　Barichello(2002)对2起同时发起的案件--由美国和加拿大西红柿种植者针对进口产品提起申诉的反倾销案件进行了十分全面的研究。他认为，一个国家能够很容易地发现农产品倾销的证据。对于经济规模较小的国家而言，在向大国出口产品的过程中，其在出口市场上所面临的竞争要远比在国内大得多，因此小出口商被迫采取低价策略也是非常自然的。而且由于技术进步和生产力的增加，农产品的实际生产者价格已经呈下降趋势。如果企业对于技术改进反应迟缓，就可能面临亏损。这种情况导致的最直接后果就是反倾销主管机关在调查过程中会发现国内产业遭受损失的证据，并且，由于在获得最新成本数据方面存在滞后性，也很可能发现涉案产品价格低于成本的证据。此外，许多农产品的价格存在周期性波动，一旦反倾销主管机关以农产品价格循环至最低点的数据作为计算依据，就几乎可以肯定地会发现存在倾销和损害。

　　Coleman，Fry和Payne(2003)就4起针对美国农产品的反倾销案件进行了分析，以说明美国产业界已经开始关注发展中国家的反倾销实践，特别是发展中国家在案件执行过程中缺乏透明度和正当的程序。而且美国商务部的官员已经表示，发展中国家有一种征收高额反倾销税的趋势，也许应将其归因于发展中国家整个反倾销调查中令人质疑的程序和法律上的假定和结论。

　　三、统计学分析

　　1995～2003年，美国的农业生产者和食品制造商共针对国外产品提起了25起反倾销申诉，占同期美国反倾销申诉总数的7.6%。正如Carter和Gunning-Trant(2003)所指出的，农业和加工食品业的产值仅占美国国内生产总值的2.6%，并且低于美国总进口的5%，因此，农产品在反倾销中的特殊性就更值得人们关注。美国农业部门提起反倾销申诉的主要目标是加拿大、墨西哥、智利和中国。在这些调查中，有36%涉及初级农产品，64%包含各种程度的加工食品。

　　1995～2003年，外国生产者共针对美国产品提起了137起反倾销申诉。但其中仅有11起案件是针对美国的进口食品的。事实上，这些申诉案件都是《北美自由贸易协定》的成员国发起的(尽管南非也针对美国的家禽发起了1起反倾销申诉)。值得一提的是，在墨西哥和加拿大发起的针对美国的反倾销案件中，有超过1/3涉及农产品和食品，这可以显示出自《北美自由贸易协定》签订后，北美农业产生了更高程度的冲突。[page]

　　1995～2003年，美国农业生产者提起的反倾销申诉有60%成功地征收了反倾销税，而美国产业界提起的所有反倾销申诉中，约有46.2%获得了长期的、持续性的反倾销保护。值得注意的是，在涉及农产品和非农产品的反倾销申诉中，初裁阶段的肯定性裁决的比率实际上相差不大。仅有少部分案件会因为反倾销主管机关作出的没有证据证明进口产品已经对国内产业造成损害的裁定而被终止。美国政府几乎总能发现进口产品正以低于正常价值的价格在国内市场倾销或销售。农产品与非农产品之间在反倾销申诉成功率方面的巨大差异往往是发生在最终的损害裁定中。

　　在由墨西哥、加拿大、南非发起的针对美国农产品的反倾销案件中，有63.6%征收了反倾销税，而这3个国家针对美国的所有反倾销调查的成功率为66.6%。值得注意的是，该比率也仅比美国针对农产品的反倾销调查的成功率(60%)稍高。而且，也没有一个明显的证据表明，涉及农产品的案件的反倾销税有更高的倾向。从统计上来看，美国裁定的最终反倾销税并没有特别“照顾”农产品。1995～2003年，美国裁定的涉及非农产品的最终反倾销税率平均为59.65%，而涉及农产品的则为60.22%。通过统计方式得出的结果并没有驳回这种假说--农产品和非农产品的反倾销税的分配是相同的。事实上，外国反倾销主管机关裁定的针对美国农产品的最终反倾销税的平均值与美国裁定的反倾销税的平均值基本上是相同的。加拿大、墨西哥和南非针对美国农产品裁定的最终反倾销税平均为62.5%。也许有些人会认为，反倾销规则中对农业的特殊“待遇”主要是针对初级农产品(易腐烂农产品)。但实际上却没有证据能证明针对初级农产品的反倾销保护多于对加工食品的保护。而且事实恰恰相反，美国针对初级农产品的反倾销调查最终征收反倾销税的仅为37.5%，而涉及加工食品的反倾销调查成功率则为85.7%。美国裁定的涉及初级农产品的最终反倾销税平均为8.8%，而加工食品则为81.8%。

　　四、案例分析

　　从数据统计方面进行的讨论是不能获取涉及农产品反倾销案件的更多特点(对农业的保护高于其他部门)的。以下则是针对1995～2003年涉及美国食品生产者的36起反倾销调查所进行的广泛的案例分析。研究重点主要集中在一系列值得注意的案件相似之处(如反倾销案件的发起和终止)，而且也特别分析了是否外国政府利用反倾销措施对农业比美国实施了更大程度的保护。

　　1.报复和政治

　　Feinberg和Reynolds(2005)发现，对于提起反倾销申诉而言，“复仇”是更为强大的动机。换句话说，一个很明显的迹象表明，进口国的产业界针对特定国家提起反倾销申诉的目的是为了实施报复--因为被诉国此前曾经对其采取过反倾销措施。一份关于反倾销调查的分析相当有趣：报复是北美农业生产者提起反倾销申诉的激发因子。例如，2001年3月，美国的温室西红柿种植者针对加拿大的进口西红柿提起反倾销申诉(2001年4月24日立案)。此后不久，加拿大的西红柿种植者也针对美国的进口西红柿提起了报复性的反倾销申诉(2001年11月9日立案)。2起反倾销调查同时进行。2002年4月16日，美国国际贸易委员会裁定，没有证据表明加拿大的进口西红柿给其国内产业造成损害，不征收反倾销税而终止调查。就在美国作出无损害终裁后不到1个月，加拿大西红柿种植者就要求其政府终止对美国西红柿的反倾销调查，2002年6月26日，加拿大国际贸易法庭作出无损害裁定。

　　另一个例子显示，反倾销调查的发起也许不是为了报复其他的反倾销行为，而是为了对出口国政府施加压力以改变其他的贸易关系。例如，在美国增强了对加拿大进口食糖的限制之后不久，加拿大的生产者就针对美国的进口食糖提起了反倾销申诉。美国食糖生产者宣称，加拿大的行为完全是一种报复行为，而一位加拿大食糖业的顾问则明确指出，他们希望反倾销申诉能够对美国政府施压以减少其对进口食糖的限制。类似的，美国的猪肉生产商认为，2003年，墨西哥猪肉生产商对其提起反倾销申诉的目的是为了迫使美国政府同意对墨西哥的猪肉开放北美自由贸易区市场。而据美国猪肉生产商提供的信息，早在该案立案前两天的一次会议上，墨西哥外交部长就曾表示，北美自由贸易区在农业方面“需要被纠正而且会被纠正”。

　　2.损害的裁决

　　如果征收反倾销税，反倾销主管机关必须对进口量和进口产品对国内价格和生产者造成的影响进行客观的审查，最终证明被调查产品已经对国内产业造成了损害。在这些分析中，主管机关必须要考虑广泛的经济因素，如销售、利润、产量和市场份额。部分专家认为，与制造产品相比，主管机关通过调查也许更可能发现证据证明进口农产品已经给国内生产者造成了损害。因为许多农产品的生产和利润都是循环波动的，如果调查期发生在一个低利润期，则主管机关更可能作出一个肯定性的损害裁决和征收反倾销税。

　　3.倾销幅度的计算

　　世贸组织《反倾销协议》规定，计算倾销幅度或保护程度主要是根据被调查国家涉案产品的出口价格和正常价值的差额。尽管出口价格的定义是不需加以说明的，但反倾销主管机关却可以使用多种方法来确定产品的正常价值。

　　反倾销调查通常导致对一公司征收特定的反倾销税--该公司产品的出口价格和正常价值的差额。但是，从一个产业内的所有公司获取相关数据通常是不可能的，因此，反倾销主管机关往往是以单独税率和普遍税率相结合的方式作出裁定。2003年，在对美国大米进行的反倾销调查中，墨西哥主管机关认为，涉案的1家美国公司没有采取合作态度，因此，对该公司征收了墨西哥大米生产商建议的反倾销税。在对美国鸡肉的反倾销调查中，南非计算普遍税率采用的是对特定美国鸡肉生产商调查得出的最高正常价值与所有其他公司进口的平均单价之间的差额。

　　从某种程度上说，农产品的生产者要远多于人造产品的生产者，多数情况下，农业生产者会获得一个普遍税率，因为对于反倾销主管机关而言，要对产业内存在大量生产者的农业征收单独税率几乎是不可能的。

　　美国反倾销主管机关主要使用的是世贸组织《反倾销协议》所允许的方法。此外，美国的反倾销规则包含了一个计算非市场经济国家产品的正常价值的特殊规定，即使用第三国产品的价格作为替代价格，其中包括对越南和中国的反倾销调查。而外国反倾销主管机关计算美国农产品正常价值的方法则与美国略有不同。例如，外国反倾销主管机关不会根据第三国市场的价格来决定美国产品的正常价值。这可能要归因于美国市场非常巨大的事实，几乎总是有非常充分的国内市场销售作为计算产品正常价值的依据。[page]

　　世贸组织《反倾销协议》规定，如果被调查企业拒绝或是未能在合理的期限内提供调查机关所要求的信息，调查机关则可以依据可获得的事实作出裁定。可获得事实通常是申诉方在申请反倾销保护的申请书中提到的倾销幅度。可获得事实通常被用来确定特定企业的倾销幅度，而不被用来计算普遍税率(但在部分案件中，可获得事实也被用来决定所有或是大多数生产商的倾销幅度)。在1997年调查来自美国的进口苹果时，墨西哥没有采用美国生产商提供的信息(因为该信息与墨西哥进口商提供的信息不符)，初裁的倾销幅度就是基于墨西哥苹果种植者的要求作出的。此外，在2001年对美国进口大米的反倾销调查中，墨西哥反倾销主管机关认为，其中1家美国公司没有进行事实(指出自己并没有在调查期内向墨西哥出口任何大米)上的合作，因此，使用了不利的可获得事实裁定该公司的倾销幅度。

　　在使用不利的可获得事实计算正常价值的调查中，得到的倾销幅度明显较高：使用可获得事实进行调查的倾销幅度平均为119.1%，而采取其他方法计算的倾销幅度则平均为33.0%。在涉及对非市场经济国家的调查中，美国使用可获得事实进行计算的倾销幅度平均为139.9%，而采取其他方法计算的倾销幅度则平均为27.1%。尽管美国在所有这些调查中都使用了不利的可获得事实，但出现这种情况仍然可能是源于计算方法问题。而且在针对非市场经济国家的调查中，美国使用了一个比正常1年调查期相对较短的调查时间--6个月，这也许会影响到倾销幅度的计算。此外，该计算方法本身也一直备受争议。

　　4.调查结果

　　上述讨论的反倾销规则的不同方面也许会影响反倾销主管机关立案以及关于损害和倾销幅度的裁定。但是，反倾销调查对农业领域的影响还要依赖许多其他因素，包括是否征收临时反倾销税和调查期的长短。

　　(1)临时反倾销税

　　世贸组织《反倾销协议》允许反倾销主管机关在已作出关于倾销和由此产生的对国内产业的损害的初步肯定裁定基础上征收临时反倾销税。没有国家会浪费这种机会，在本次研究的36起案件中，有30起案件都被征收了临时反倾销税。其中，美国对20起案件征收了临时反倾销税，税率平均为54.5%，持续时间平均为157天;国外对美国农产品征收临时反倾销税的案件共10起，税率平均为65.6%，持续时间平均为229天。从统计结果看，国外案件的持续时间平均比美国长72天，因此，临时反倾销税对美国农业生产者产生的影响可能更严重。即使主管机关可能会在此后的终裁中裁定没有实质的充分证据支持征收反倾销税(在征收临时反倾销税的案件中，外国调查的30%和美国调查的25%在后来都被取消了)，但临时反倾销税所造成的影响会很容易让人失望。

　　(2)和解协议

　　美国农业生产者提起申诉的4%和针对美国农产品申诉的9%在反倾销主管机关作出终裁之前就被中止了。世贸组织《反倾销协议》规定，如收到任何出口商关于修改其价格或停止以倾销价格向所涉地区出口的令人满意的自愿承诺，从而使主管机关确信倾销的损害性影响已经消除，则调查程序可以中止或终止，而不采取临时措施或征收反倾销税。这就是具有代表性的、众所周知的价格承诺--调整价格或是限制出口，以便消除倾销产生的损害影响。美国使用该方法解决了国内西红柿种植者对墨西哥进口产品的申诉，而墨西哥则使用该方法解决了国内苹果种植者对美国进口产品的申诉。两起案件的出口方都同意调整价格。在重新征收反倾销税的威胁之下，进口方的反倾销主管机关可要求承诺已被接受的任何出口商定期提供有关履行该承诺的信息。与其他产品相比，涉及农产品的申诉显现出更容易被中止的特征，而美国其他产业提起的反倾销案件，仅有3%被中止。

　　此外，美国农业生产者提起申诉的8%在反倾销主管机关作出终裁之前就被终止了。产业界有时会选择撤销申诉或是要求终止调查。作为2起终止调查的案件之一，有关土耳其榛子的反倾销案终止调查的原因是因为美国的榛子产业界与土耳其的榛子生产者达成了一项包括建立相互市场机制在内的私下协议。而当临时反倾销税推动国内的贝类价格在短期内上涨之后，美国的贝类生产者也撤销了申诉。因此，通过案例分析可以看出，涉及农产品的反倾销申诉很有可能在主管机关作出终裁前被产业界终止。与之相比，在主管机关作出终裁前，其他产业提起的反倾销申诉仅有3.7%被终止。

　　(3)裁决时间

　　Staiger和Wolak(1994)研究发现，无论最终的裁决结果如何，遭受反倾销调查的生产者都很可能因为调查时间过长而受到更大程度的损害。美国反倾销调查作出初步的否定性裁决并驳回申诉的平均时间为34.2天。但是，墨西哥针对美国猪肉产品的反倾销调查作出否定性裁决竟持续了惊人的510天。尽管墨西哥在这段时间内不能征收临时反倾销税，但该案一直都不明朗的未来结果很可能已经影响了美国生产商的猪肉出口。此外，美国涉及农产品的反倾销调查作出终裁的平均时间为356天，而其他国家针对美国农产品的案件则平均为343天。

　　(4)争端解决

　　在本次研究的36起案件中，约有1/4的案件因某些问题而被上诉。外国生产者可以就美国的反倾销调查结果上诉至美国国际贸易法院。其中，美国国际贸易法院判决美国商务部重新审理2起案件的倾销幅度：原产于中国的冷冻浓缩苹果汁以及冷冻和罐装暖水虾;判决美国国际贸易委员会重新考虑对智利进口大西洋鲑鱼的损害裁定。但是，上述案件在重新审理之后并没有发生一个戏剧性的变化。

　　所有世贸组织成员都有权就反倾销调查的结果向世贸组织上诉。而加拿大、墨西哥和美国也可以诉诸北美自由贸易协定的争端解决机制。美国上诉了4起被墨西哥裁定的反倾销案件，但由于争端解决程序持续的时间过长，在整个程序执行过程中，反倾销税仍然被继续征收。例如，由于1999年10月20日墨西哥对从美国进口的活猪征收反倾销税，美国向世贸组织提起了上诉，最终使墨西哥在2003年5月取消了反倾销税;墨西哥对美国高果糖玉米糖浆的反倾销税从1998年1月一直持续到2002年4月，直到遵从北美自由贸易协定专家组的裁决该反倾销税才被取消;2004年10月，根据北美自由贸易协定专家组的裁决，墨西哥修正了对美国牛肉的反倾销税，但该反倾销税已经持续了超过4年;尽管世贸组织裁定墨西哥对美国大米的反倾销裁定不符合《反倾销协议》的规定，但在已经征税超过4年之后，墨西哥仍继续对美国大米征收反倾销税。另一方面，当北美自由贸易协定专家组介入之后，美国废除了对加拿大硬红春小麦的反倾销税。[page]

　　五、结论

　　过去10年，反倾销措施的“大爆发”已经引起了农业分析家的注意：反倾销规则倾向于对农产品给予更多的保护。本次研究并没能够通过对比美国和其他国家涉及农产品的反倾销调查结果而获得一个具有统计学意义的结论，而且也没有一个明显的证据证明其他国家对农产品的保护程度要高于美国。但是研究发现，美国针对农产品的反倾销调查能够比针对其他产品的调查更容易获得成功。特别是，美国针对农产品的反倾销调查有60%导致了持久性地征收反倾销税，而针对其他产品的调查导致征收持久性关税的仅为46%。此外，本文也发现，1995～2003年针对美国农产品的反倾销案件有一部分存在政治上的动机并且与美国的其他贸易行动有关。无论终裁结果如何，美国的农业生产者都会因遭受调查而受到消极影响。例如，在10起案件中对美国农业生产者征收的临时反倾销税平均为65%;虽然美国成功地就4起墨西哥反倾销案进行了上诉，但当这些反倾销税被取消的时候已经持续了长达4年之久。针对上述问题，美国政府官员有必要考虑如何通过改变美国的反倾销规则或是世贸组织《反倾销协议》以使美国的农业生产者获得更好的服务。