WTO框架下中国补贴与反补贴制度重构

　　【摘 要】在全球经济危机和经济减缓的冲击下，贸易保护主义死灰复燃，针对中国的反补贴调查日益增多，中国面临的反补贴争端日益严峻。在此背景下，中国政府应遵循WTO《补贴与反补贴措施协议》的规定和中国入世承诺的要求，在全面梳理并调整中国现行补贴政策，及时取消与SCM协议和入世承诺直接冲突的禁止性补贴，合理利用可诉补贴，充分运用不可诉补贴的同时，按照“攻防并举”的原则重构中国的反补贴立法体系和制度框架，以积极应对和化解日益频繁的反补贴调查和诉讼，有效制止和防范外国补贴产品对国内产业的冲击和损害，保护国内产业的安全和本国的国家利益。

　　【关键词】补贴;反补贴;入世承诺

　　随着全球金融危机的蔓延，国际贸易竞争日趋激烈，贸易保护有所抬头，反补贴与反补贴成为各国关注的焦点话题。在此国际形势下，我国面临的贸易摩擦压力增大，针对中国的反补贴调查案件不断快速攀升，并呈现出愈演愈烈的势头。如何清理和调整现行补贴政策，完善反补贴立法，履行WTO规则的要求和中国的入世承诺，以应对日益频繁的反补贴调查新形势，是摆在我们面前一件重要而紧迫的任务。

　　一、中国补贴政策之现状与调整

　　(一)中国补贴政策之现状

　　与世界上其他国家一样，补贴一直是我国经济政策的重要组成部分，尤其是改革开放以来，各种各样的税收减免、财政资助等优惠措施对吸收外资、扩大出口、促进国民经济增长、提高人民生活水平起了巨大的作用。这种积极的财政补贴政策形式多样，五花八门，主要包括以下几类：

　　1、出口补贴政策。在我国，中央和地方各级政策均制定了名目繁多的出口补贴政策和措施，既有视企业的出口实绩而直接给予补贴、贴息和奖励，也有根据企业的出口情况，通过减免部分或全部企业所得税支持出口而形成的各种间接补贴。例如，2000年2月，科技部、外经贸部、财政部、税务总局、海关总署联合发布了《中国高新技术产品目录》，列入目录的8个领域1900项高新技术产品，均可按国家规定享受国家给予高新技术产品出口的优惠政策。河北省曾出台的对一般贸易出口收汇每美元贴息0.03元人民币政策，对纺织品、服装、鞋、箱包、玩具一般贸易出口收汇每美元贴息0.05元人民币政策，对机电、高新技术产品一般贸易出口收汇每美元贴息0.04元人民币政策，对一般贸易出口500万美元以上的企业收汇每美元贴息0.02元人民币政策。

　　2、外资优惠政策。对于外资企业，按照外商投资企业和外国企业所得税法，在所得税的税率、税收减免、税收返还三个方面对外资企业实行了分地区、有重点、多层次的税收优惠办法。虽然2008年1月1日生效的《企业所得税法》统一了内外资企业的所得税，但该法第57条规定：在新法公布前(即2007年3月16日)批准设立的企业，依照当时的税收法律、行政法规规定，享受低税率优惠的，按照国务院规定，可以在本法施行后五年内，逐步过渡到《企业所得税法》规定的税率;享受定期减免税优惠的，按照国务院的规定，可以在本法施行后继续享受到期满为止，但因未获利而尚未享受优惠的，优惠期限从本法施行年度起计算。法律设置的发展对外经济合作和技术交流的特定地区内，以及国务院已规定执行上述地区特殊政策的地区内新设立的国家需要重点扶持的高新技术企业，可以享受过渡性税收优惠，具体办法由国务院规定。国家已确定的其他鼓励类企业，可以按照国务院规定享受减免税优惠。也就是说，在过渡期内，对在华外资企业的税收优惠政策将继续有效。

　　3、外资产业政策。2007年修订的《外商投资产业指导目录》将外商投资方向和产业指导目录划分为鼓励、限制和禁止三大类。根据2002年《指导外商投资方向规定》第9条规定，国家对于鼓励类的投资项目鼓励类外商投资项目，依照有关法律、行政法规的规定享受优惠待遇。此外，国务院还制定了《中西部地区外商投资优势产业目录》，凡是属于《中西部地区外商投资优势产业目录》的外商投资项目，享受鼓励类外商投资项目优惠政策;符合《中西部地区外商投资优势产业目录》规定的外商投资在建项目，可按照目录的有关政策执行。[page]

　　4、信贷资金政策。我国信贷资金政策是比较复杂的，各级、各地银行贷款政策和贷款办法有许多不同之处。贷款企业在所有制方面分为国有、集体、私营、个体、外资、股份制等。贷款分类还有很多，基建、技改、流动资金、房地产、高新技术、生产性与非生产性贷款等。贷款办法也有很多，普通贷款、抵押贷款、低息贷款、贴息贷款、贫困和少数民族地区政策性贷款等。政府挑选一个或几个特定的企业、部门、地区进行财政资助,，比如国有企业在贷款方面享有其它所有制企业是无法比拟的许多优惠条件;中国银行对外资企业实行了严格的抵押贷款办法和其他一些贷款办法;一些贫困地区的政策性贷款或赠;512户国家重点企业封闭贷款政策等等。

　　5、进口替代政策。我国对企业采取进口替代的做法给予了很多优惠政策，不仅在贷款、返还利润和税收、提高折旧率等方面给予优惠，而且把采购国产设备或者配套的零部件也视作进口给予减免进口关税的优惠等。例如，财政部、国家税务总局发布的《技术改造国产设备抵免企业所得税暂行办法》规定：从1999年起，凡符合国家产业政策的技术改造项目，其所需国产设备投资额的40%，可以从购置设备当年比前一年新增的企业所得税中抵免。2000年1月又发布《关于外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税有关问题的通知》，将免税范围扩大到外商投资企业和外国企业。再如汽车零部件以及其他机电产品等国产化的政策、代替进口的措施、以产顶进的做法,对企业采取进口替代的做法在贷款、返还利润和税收、提高折旧率等方面给予优惠等等。

　　6、区域开发政策。区域开发政策主要表现为两类：一类是对落后地区的援助政策，一类是对特别经济区的优惠政策。对落后地区的援助政策主要是对中西部地区和老、少、边、穷地区的扶持政策，鼓励措施主要包括政府对基础设施的投资、财政补贴、低息贷款、税收减免等;如1999年12月，中国政府宣布对设在中西部地区的国家鼓励的外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后的三年内，可以减按15%的税率征收企业所得税，国家税务总局对此作出了具体规定。特别经济区包括经济特区、经济技术开发区、保税区、高新技术开发区、旅游度假区、边境经济合作区等。例如，经济特区的优惠政策主要包括减税豁免、所得税和其他税收的减免，信贷融资优惠、产业政策优惠、外汇管理优惠、产品销售优惠、中央财政对特区的财政优惠措施等等。

　　7、其他财政政策。除了上述财政资助之外，我国还存在着其他类型的补贴政策或措施。比如在经济技术担保政策方面，我国金融机构和经济技术担保公司主要面向国有大中型企业或特定企业提供贷款担保业务，其他企业很难享受到同样的贷款担保;国家政策性银行提供的无息或低息专向的政策性贷款。[①]在财政转移支付政策方面，由政府提供财政拨款、财政借款、基建投资、技改投资、共建项目贴息、提供一般基础设施以外的商品和服务以及购买商品等，以此来支持和推动特定地区的经济发展。在收入或价格支持方面，根据《价格管理暂行条例》的规定，对特殊产业部门的投入物，即对一定比例的发电煤和一定比例的原油实行国家低定价。

　　(二)WTO框架下中国补贴政策之调整

　　作为正处于市场经济建设过程中的发展中国家，中国的补贴问题，一方面具有其他发展中国家补贴政策的基本特点，即重视出口扶持，政府干预企业经营并提供财政支持，提供外资税收优惠和产业投资补贴，忽视农业支持，研发补贴和环境补贴等等;另一方面也具有我国社会主义市场经济建设过程中复杂形势，涉及面广，种类繁多，很难厘清。加入WTO以后，中国的补贴制度须依《加入议定书》的承诺与SCM保持一致，有些补贴措施需要在一定时限内取消，有些则需要逐步取消，而更多的补贴措施需要按年度通知补贴与反补贴措施委员会。除此之外，尚有某些类型的补贴、某些产业的补贴并未出现在《加入议定书》附件5A的通知要求中，尚有某些问题有待澄清。中国的补贴政策正处于调整期，如何逐步缩小与SCM协议的差距，积极澄清具有“中国特色”的政策措施，充分运用SCM赋予的各项权利，是中国政府面临的重要任务。[page]

　　在禁止性补贴方面，中国承诺入世后取消属于SCM第3条范围内的所有补贴，并列举了予以逐步取消的补贴。同时，中国承诺不援引SCM协议第27条第第8款、第9款和第13款所规定的发展中国家成员应享有的特殊和差别待遇。因此，中国必须对中央和地方政府的此类补贴计划和政策进行全面的清理与调整，以符合SCM协议和《入世议定书》的规定要求。随着经济的发展和清理调整，我国已于1992年8月取消了进口替代清单，今后也不再制定此类清单，不再对进口产品采用替代措施;出口补贴措施也已基本取消，但有些措施仍然可能构成禁止性补贴。目前，比较突出的问题主要有以下三种：(1)一些地方性外资政策法规中仍然有出口实绩补贴的规定，如给予出口企业税收返还、税前还贷、工资奖励、外汇全额留成等;(2)对某些类型的企业给予税收减免优惠，尤其是对出口创汇型外商投资企业和出口导向型企业的关税或所得税减免优惠，极有可能构成变相的出口补贴;(3)出口退税中的征少退多也可能会构成事实上的出口补贴。

　　在可诉补贴方面，由于需要根据客观效果来判定，使得其界定相当模糊，极易引发争议。中国在这方面存在诸多问题，尤其是外资税收优惠政策和国有企业的补贴问题。为了吸引外资，我国曾制定了一系列外资税收优惠政策，从所得税税率、税收减免和税收返还三个方面对外商投资企业实行分地区、有重点、多层次的税收优惠办法。虽然2007《企业所得税法》统一了内外资所得税，但外资企业仍然享有过渡期内的税收优惠。这些税收优惠虽然不视出口实绩或进口替代而给予，构不成禁止性补贴，但由于其针对的是特定地区或特定产业而具有专向性，属于可诉补贴的范畴。由于经济体制原因，国有企业在我国有着特殊的重要地位，在财政、金融、物资供应、产品销售和人才引进等方面一直享有许多优惠待遇。这些优惠待遇虽是国有企业发展和顺利改革的重要因素，但不可避免地构成了事实上的企业或产业专向性补贴，同样属于可诉补贴的范畴。

　　在不可诉补贴方面，SCM协议分别规定了两类补贴措施：一类是非专向性补贴，另一类是符合特定要求的专向性补贴，如研发补贴、落后地区补贴、环境补贴等。对于这两类补贴， WTO任一成员方可自由采用，他方无权反对或采取反补贴措施。非专向性补贴具有非歧视性，一般不会引起反补贴措施;符合特定要求的专向性补贴，只要符合一定的条件，也是SCM协议所允许的。由于财力、制度等多方面原因，我国尚未能充分利用SCM协议所赋予的在研发补贴、落后地区补贴和环境补贴等方面的补贴权利。也正因为如此，中国在这方面具有很大的可利用空间。积极、充分利用这些符合特定要求的专向性补贴，对于发展我国的科技产业、落后地区经济和环保产业具有特殊的重要作用。虽然根据SCM协议的安排，不可诉补贴在2000年1月1日后已不复存在，但其中的研发补贴、落后地区补贴和环境补贴等特定专向性补贴具有积极的借鉴意义。

　　补贴政策是实现国家经济社会目标的重要工具，我国的经济发展现状和国情决定了这些补贴在相当长的时间内不可或缺。因此，全面清理现行各项补贴政策，并依据WTO反补贴规则进行政策调整，既是减少和避免反补贴调查的有效途径，也是我国履行入世承诺的当行之义务。总的原则是：及时取消与SCM协议和入世承诺直接冲突的禁止性补贴，合理利用可诉补贴，充分运用不可诉补贴。具体说来，对于禁止性补贴，由于中国政府承诺自加入时取消属SCM协议第3条范围内的所有补贴，所以，对于出口补贴和进口替代补贴等禁止性补贴应予无条件取消。需要注意的是，由于中国政府承诺自加入时取消属SCM协议第3条范围内的所有补贴，这样我国也就无法援引SCM协议第27.2条和第27.3条所规定的发展中成员应享有的过渡期的特殊和差别待遇。对于可诉补贴，由于其在一定条件和限度内是可实施的补贴，着重把把握可诉补贴的条件和限度，增强补贴措施的隐蔽性和模糊性，避免授人以柄。对于不可诉补贴，尤其是具有特定专向性的研发补贴、落后地区补贴和环保补贴，要在SCM协议规定的范围内最大限度地运用好。[page]

　　二、入世承诺与中国反补贴制度述评

　　(一)补贴与反补贴项下的入世承诺

　　在入世谈判中，中国关于SCM协议的承诺反映在《中国入世工作组的报告》和《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》(以下简称《加入议定书》)中。尤其是《加入议定书》第10条、第15条(b)(c)项以及附件5A(有关补贴计划和措施的通知)和附件5B(予以逐步取消的补贴)，集中就中国入世后补贴与反补贴的承诺作出了规定。

　　根据《入世议定书》的规定，加入世界贸易组织后，中国须全面履行在SCM协议项下的义务，并遵守如下承诺：(1)按照《加入议定书》第10.3条的规定,在加入时取消各级政府给予的所有属于SCM协议第3.1(a)条范围内的出口补贴;并自加入时起取消所有属于SCM协议第3.1(b)条范围内的进口替代补贴。对于农业补贴，中国承诺在不迟于加入之日，对农产品将不维持或采用任何出口补贴，对农产品的非出口补贴的微量补贴水平将不超过8.5%;(2)根据《加入议定书》第10.1条要求，中国应通知WTO在其领土内给予或维持的属于SCM协议第1条含义内的、按具体产品划分的任何补贴。所提供的信息应尽可能具体，并遵循SCM协议第25条所提及的关于补贴问卷的要求;(3)按照《加入议定书》第10.2条规定，中国应在过渡性审议机制中，就农业领域的国营贸易企业(无论是国家还是地方)与在农业领域按国营贸易企业经营的其他企业之间或上述任何企业之间进行的财政和其他转移作出通知;(4)对国有企业，包括银行提供财政资助时，属于SCM协议第1.1(a)条意义上的政府行为人的作为，但指出此财政资助并不一定导致SCM协议第1.1(b)条范围内的利益。中国的目标是国有企业，包括银行，应在商业的基础上动作，自负盈亏;(5)以对中国和其他WTO成员公平、公正的方式实施SCM协议。在保留SCM协议第27.10条、第27.11条、27.12条和第27.15条获益的权利(微量补贴)的同时,将不再寻求援引该协议的第27.8条(对发展中国家根据SCM协议第6.1条规定情况推定存在严重损害的豁免)、第27.9条(对某些补贴进行磋商和诉诸WTO争端解决机制的豁免)、第27.13条(发展中国家私有化补贴的豁免)的规定;

　　在《加入议定书》附件5A中，中国分别从补贴计划的名称、通知所涵盖的时间、政策的目标和/或补贴的目的、补贴的背景和主管机关、给予补贴的法律依据、补贴的形式、提供补贴的对象和方式、单位补贴量(如不能提供，则为该补贴的总额或年度预算额)、补贴的期限和/或所附任何其他期限、可据以评估补贴的贸易影响的统计数据等10个方面，按照《加入议定书》第10.1条的要求，对补贴作出通知。这些补贴包括：(1)中央预算和/或地方预算提供给某些亏损国有企业的补贴;(2)根据出口实绩向企业提供获得贷款和外汇的优先权;(3)根据汽车的国产化率给予优惠关税税率;(4)对经济特区、经济技术开发区、上海浦东新区等地区的优惠政策;(5)对外商投资企业的优惠政策;(6)国家政策性银行的贷款;(7)用于扶贫的财政补贴;(8)技术革新和研发基金;(9)用于水利和防洪项目的基础设施基金;(10)出口产品的关税和国内税退税;(11)对特殊产业部门投入的低价投入物资;(12)对某些林业企业提供退还增值税的补贴;(13)对高新技术企业、废物利用企业、贫困地区企业、技术转让企业、受灾企业、为失业者提供就业机会的企业提供的所得税优惠待遇;(14)对投资政府鼓励领域的投资者进口技术和设备免除关税和增值税。

　　《加入议定书》附件5B规定的是中国通报“予以逐步取消的补贴”，主要包括两项：(1)中央预算提供给亏损国有企业的补贴。这类补贴主要提供给那些由于产品价格固定或资源开发成本上涨而严重亏损的国有企业，包括冶金、有色金属、机械、煤炭、石油、化学、纺织、轻工业、烟草等工业部门，其目的在于促进亏损企业的结构调整，保持生产和社会安全，保证就业。根据SCM协议第2.1条的规定，对亏损国有企业的补贴并不必然具有专向性，但是，根据《加入议定书》第10.2条的规定，就实施SCM协议第1.2条和第2条而言，对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴，特别是在国人企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量较大的情况下。因此，针对某些亏损的国有企业而专门提供的补贴因《加入议定书》的规定而具有了“法律上”的专向性，《加入议定书》附件5B承诺予以逐步取消。[②](2)对汽车工业的补贴。此类补贴主要包括以出口实绩为基础向汽车出口企业提供的贷款和外汇优先权，以及根据汽车生产的国产化率向汽车生产企业提供的优惠关税税率。由于这类补贴属于SCM协议第3条规定的禁止性补贴，《加入议定书》附件5B承诺在2000年前予以逐步取消。[page]

　　(二)中国现行反补贴制度述评

　　自1994年《对外贸易法》对反补贴问题作出初步规定，尤其是中国加入世界贸易组织以来，到2004年国务院对《反补贴条例》进行修改，中国已初步建立了以《对外贸易法》为指导、以《反补贴条例》为核心，包括诸多行政规章和司法解释的反补贴立法体系。但是，与国际上先进的反补贴立法相比，中国的反补贴立法还存在着较多缺陷和不足，与WTO《反补贴协议》的差距也较明显。

　　宏观方面的问题主要体现：(1)立法层次过低。一部立法的位阶直接关系到该法所担负的社会功能的实现。反补贴立法调整的国家之间的贸易关系，立法位阶过低势必导致权威性削弱，影响力下降，影响立法的适用效果。目前中国的反补贴立法除《对外贸易法》第43条是以法律形式体现出来的之外，核心内容都是以行政法规或部门规章体现的，立法的位阶与法律调整的社会关系不相匹配。(2)制度设计过于粗疏。反补贴立法规范的是纷繁复杂的补贴与反补贴措施，涉及国家的政治利益和经济利益博弈，需要周密精致的制度设计。而从现行的反补贴立法来看，有些制度设计上存在明显缺陷。比如反补贴立法未将农业补贴问题明确排除适用，至今尚无服务贸易的反补贴立法，带有明显单边报复色彩的对等原则(《反补贴条例》第55条)等等，都与国际上现行的反补贴规则和SCM协议不相一致。(3)规则制定过于原则。现行《反补贴条例》的规定多是一些原则性、宣誓性的规定，缺乏可操作性，有些概念表述抽象，缺乏明确性和可预见性。比如《反补贴条例》第42条规定的“合理的方式”，第47条规定的“适当延长” 等模糊性规定。这不仅与中国在WTO框架下承担的义务不一致，也使得《反补贴条例》在实践中因缺乏可操作性而倍显苍白无力。(4)《反补贴条例》并没有将SCM协议中某些发展中成员的特殊和差别待遇纳入其中，如果与这些发展中成员产生反补贴纠纷时，发起调查，则违反了SCM协议项下的义务，但要是放弃调查，又于法无据。这不能不说是一个缺漏。(5)从法的功能和制度价值来看，一部法律应当是防范与促进、规制与攻击并举，两个方面的功能协调发展，相益得彰，以求得立法的最佳效果。而《反补贴条例》则是完全站在进口国的立场上，强化防范与攻击功能，未能从出口国的角度上对国内的补贴做出规范，这样使得反补贴立法无从发挥其应有的促进、规制功能，影响了反补贴立法在实践中的作用和效果。

　　实体方面的问题主要体现：(1)在补贴的界定上，《反补贴条例》并没有区分禁止性补贴、可诉补贴与不可诉补贴。与前所述，这种对禁止性补贴和可诉补贴采取同一标准的做法，一方面造成对禁止性补贴采取反补贴措施的门槛，另一方面可能会导致对“中国利益造成不利影响”的某些可诉补贴展开调查无法可依，而且使我国符合特定要求的研发补贴、环保补贴和贫困地区补贴的存在失去合法依据。(2)关于专向性标准的认定上，《反补贴条例》规定的五种情形明确、具体，易于实施，但是，也正因为这种明确、具体的规定，使得立法缺乏必要的灵活性和前瞻性，不能很好地适应经济发展和形势变化。这与SCM协议和其他国家的弹性化标准不相一致。(3)在损害的确定上，《反补贴条例》的规定比SCM协议要原则和粗略得多，对补贴金额的计算标准和方法也过于原则;而在界定与损害相关的“国内产业”的概念时，对一体化产业未作出规定，这与当今日益发展的关税同盟和自由贸易区的国际形势不相符合。(4)补贴与损害之间的因果关系是确定反补贴措施的是否公平合理的关键所在，也是反补贴领域争议比较多的问题之一。虽然《反补贴条例》对补贴与损害之间应存在因果关系作出了规定，但对于应当如何确定补贴与损害之间的因果关系，以及需要多大程度的因果关系，《反补贴条例》并未予以明确。这必将影响《反补贴条例》的有效实施。(5)对于反补贴调查中的反规避问题，《反补贴条例》只作出了一条宣誓性的规定，对于具体如何认定规避措施，如何采取反规避措施都没有具体细则，使得这条规定无法真正指导反规避的实践。[page]

　　程序方面的问题主要体现：(1)磋商是争议对方为了澄清有关被指控的事项，并达成双方同意的解决办法的解决争议的方法，而且是反补贴调查主管机关应当提供给被指控方的机会，不可缺少。《反补贴条例》虽然规定了提供磋商的合理机会，但除了规定由商务部负责对外磋商外，并没有规定任何磋商的程序性要求，使得磋商程序在实践中无从操作。(2)证据审查关涉到反补贴调查的发起以及反补贴措施的采取，SCM协议对此作出了详细的规定，证据的足够性问题、可采用证据的要求、证据的收集形式、机密性资料的处理以及调查当局、有关成员方和利害关系方在证据收集方面的权利和义务等规则。而《反补贴条例》除了要求补贴与损害之间存在因果关系才可决定立案和采取反补贴措施外，没有任何证据规则的规定。而且，对立案的证据审查上，SCM协议只要求补贴进口产品与损害之间存在因果关系即可，而《反补贴条例》要求的是补贴与损害之间存在因果关系，这显然加大了证明要求，不利于国内相关产业的保护。(3)SCM协议第23条规定，“国内立法包含反补贴税措施规定的每一成员均应设有司法、仲裁或行政庭或程序，……此类法庭或程序应独立于负责所涉裁定或审查的主管机关……。”但是根据《反补贴条例》第52条规定，对征收反补贴税决定和复审决定不服的，可以依法申请行政复议。而根据《行政复议》的确规定，对国务院各部门作出的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的部门申请行政复议，因此，对商务部和国务院关税税则委员会作出的决定不服的，仍由这些部门受理行政复议。这显然与SCM协议的规定不符，也很难保证结果的公证性。(4)除此之外，有些程序规则显得比较粗略，缺少SCM协议那般精致。如反补贴调查主管机关主动立案的条件、反补贴调查终止的情形、采取临时措施的条件等均有进一步细化的必要和可能。

　　三、WTO框架下中国反补贴制度的完善

　　随着反补贴成为国际贸易领域新的热点问题，中国所面临的补贴与反补贴形势愈加严峻，制定于2001年的《反补贴条例》(2004年仅作很小范围的修改)已远远不能适应形势发展的需要。在当前形势下，中国应当依据WTO反补贴规则，借鉴发达国家反补贴先进立法经验，全面重构和设计中国的反补贴立法体系和制度框架，以有效制止和防范外国补贴进口产品对国内产业造成的冲击和损害，促进国内新兴产业的建立和发展。

　　(1)以承担的国际义务为基础，立足于中国实际，制定攻防并举的反补贴法。首先，要遵循中国所承担的国际义务，体现与国际规则接轨的要求。作为WTO成员方，既要遵循自由贸易、公平竞争、非歧视、透明度等原则的要求，又要接受WTO各附件所确立的具体规则的约束。具体到反补贴来说，中国的立法应遵循SCM协议和GATT第6条、第16条和第23条所规定的原则和精神，遵守中国《加入议定书》中所作出的承诺，认真加以修改、补充和完善。其次，要立足于中国实际，既不违背承担的国际义务，但也不能自我约束，自缚手脚。中国是一个区域发展极不平衡的发展中国家，在修改完善反补贴立法时，一方面要适应世贸组织的要求，严格依规则行事，以免授人口实，另一方面要充分利用发展中成员所能享受的特别与差别待遇，扶持国内产业的建立和发展。再次，在严峻的反补贴形势面前，要体现攻防并举的立法原则和要求，反补贴立法既要能有效制止和防范外国补贴进口产品对国内产业的冲击和损害，又要能规范和约束国内补贴政策和措施符合WTO规则的要求，免受他国的反补贴调查。只有这样，才能实现立法应有的功能和制度价值。

　　(2)采用多层次立法模式，重构中国的反补贴法律体系。中国现行的反补贴法包括三个层次：法律、行政法规和行政规章，但是，法律层次的立法主要是《对外贸易法》第43条指导性的规定，作为反补贴基本法的《反补贴条例》却是以行政法规的面目出现的。与欧明、美国、加拿大等发达国家/地区相比，中国的反补贴立法不仅起步晚，而且位阶低、权威弱，影响和制约了反补贴法的适用效果。在完善反补贴立法时，应借鉴国际惯例，提升反补贴基本法的立法层次，以多层次立法重构中国的反补贴法律体系。在法律层次上，除了《对外贸易法》指导性规定外，由全国人大或其常委会制定《反补贴法》，作为反补贴法的基本法，对反补贴的基本原则和制度作出规定。其他的行政法规和行政规章都应以《反补贴法》为准则，对相关法律规则和制度进行细化，以增强可操作性。对不符合WTO规则的法规和规章进行清理，根据需要加以修改或废止，以保证反补贴法律体系的统一。此外，考虑到某些部门的特殊性，需要制定特殊部门的反补贴专门立法，如农业部门。这些特殊部门的反补贴法与反补贴基本法构成了特别法与一般法的关系，只有在特殊的专门立法没有规定的情况下，才适用反补贴基本法。[page]

　　(3)精密构建反补贴实体制度，做到有法可依。如前所述，现行反补贴立法实体方面存在着诸多缺陷与不足，在修改和完善反补贴法的过程中，应深入研究、并灵活运用WTO反补贴规则，根据中国的具体情况进行废、改、立。首先，应当重新定义补贴的含义，扩大补贴含义的包容性。应结合多哈回合补贴与反补贴谈判的最新成果，将上游补贴等“隐蔽性补贴”包含其中。在关于专向性的认定上，增加弹性因素，并确定专向性的认定标准。其次，采用禁止性补贴、可诉补贴、不可诉补贴的通用分类标准，并根据补贴的不同种类确立不同的适用规则和条件，采取不同的救济措施。再次，借鉴SCM协议的规定，确立损害或损害威胁的认定规则，确定补贴金额的计算方法，明确损害与补贴之间因果关系。又次，为了防止它国规避我国反补贴立法中的漏洞，通过规避手段逃避我国的反补贴调查和措施，应借鉴欧、美反规避制度的规定，构建反补贴调查中的反规避制度。反补贴立法中应对规避措施的认定和反规避措施的实施作出明确规定，以指导反规避实践。除此之外，应结合SCM协议，各项制度的规定尽量详细具体，以利于实施。

　　(4)细致设计反补贴程序规则，增加可操作性。就程序规则来说，反补贴诉讼应包括如下内容：调查的发起、证据的审查、磋商程序、补贴及损害的初步确定程序、采取临时措施、补贴及损害的最终确定、最终反补贴措施、调查的暂停与终止、复审以及司法审查等程序。根据WTO透明度原则的要求，这些程序规则都要求在规范性法律文件中可见，而不能是不确定的和不可预见的。现行反补贴立法在程序规则的设计上还存在诸多问题，有的过于粗疏，有些程序尚有缺漏，需要加以改进。具体而言，需从如下几个方面对现行立法加以完善：第一，细化《反补贴条例》第56条，规定磋商的程序规则，确立与相关外国政府及当事人的磋商机制;第二，建立完善的证据审查规则与程序，明确立案、初裁与终裁的证据标准和要求;第三，细化反补贴调查的暂停与终止程序，包括调查暂停的条件，调查终止的情形，调查暂停与终止的公告等;第四，完善反补贴调查的司法审查制度，使之符合SCM协议所规定的负责“此类法庭或程序应独立于负责所涉裁定或审查的主管机关”的要求;第五，对《反补贴条例》中的程序规则中尚显粗略的部分加以细化，如反补贴调查主管机关主动立案的条件、立案审查的最长期限、采取临时措施的条件等等，以增强立法的可操作性。

　　[①]我国有三大政策性银行：国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。这三大银行是由政府投资设立的，不以营利为目的，以提供贷款为其主要业务，其政策目标在于产业结构调整。具体来说，国家开发银行的贷款主要用于中国中西部地区的能源、运输、电信和水利等基础设施的建设;中国进出口银行的贷款主要用于保证商业银行的出口信贷;中国农业发展银行的贷款主要用于购买和储存农副产品、林业建设和水利开发。

　　[②]彭岳著：《贸易补贴的法律规制》，法律出版社2007年版，第59页。