行政许可法的立法理念和深刻影响

　　编者按：《中华人民共和国行政许可法》将于2004年7月1日起施行，这是我国政府职能转变和行政法治建设进程中的一个里程碑。该法的颁布和实施，必将对深化我国行政管理体制改革，推进政府职能转变产生深刻的影响。正确理解行政许可法的立法理念和法律规定，对行政许可法的意义和功能予以恰当定位，是保证行政许可法得以正确实施的重要前提。为此，本版刊登国家行政学院副院长、教授、博士生导师袁曙宏的文章，对行政许可法的相关理论问题进行阐述，并对实践中可能出现和存在的问题予以前瞻性的关注，以期有益于行政许可法的全面、严格实施。

　　《中华人民共和国行政许可法》的颁布和实施，不仅是我国近几年市场取向的行政审批制度改革的一种延续和升华，也是我国政府对经济全球化背景下全球性公共行政改革的一种借鉴和回应，更是我国政府全面履行加入WTO承诺的一个重要举措。行政许可法全文共八章八十三条，无论是在价值取向、模式设计还是制度创新上，均对传统的行政审批制度进行了根本的突破和彻底的改革，体现了政府职能的深刻转变和市场价值的全面回归，因而必将对我国政府管理模式产生深远的影响。

　　一、行政许可法的实施将会对深化行政管理体制改革、推动政府职能转变产生深刻影响

　　在传统的行政管理模式中，行政审批所具有的实现经济调节与社会管理、控制经济与社会风险、减少行政违法行为等行政目标的功能被片面地夸大。因此，行政审批无处不在，阻碍着政府职能的转变。行政许可法围绕着有效解决过多、过滥的行政许可这个问题，从立法宗旨到制度安排、从基本原则的确立到行为模式的设定、从实体到程序，在不同层面、以不同方式演绎放松规制、规范许可、兼顾公益与私益、保障公平竞争、提高行政效率、优化资源配置这一共同主题。它的全面实施，必将全方位、多层次地推动行政管理体制改革和政府职能转变。

　　(一)为重构政府与市场、社会的关系，推动政府职能转变提供了制度保障

　　行政许可法的出台与实施，标志着行政审批制度这个传统计划经济体制的最后一个堡垒已遭攻破。该法的一个显著特点就是改变了政府与市场、社会关系的传统逻辑，明确地将政府职能的定位逻辑从“先政府、后社会、再市场”，扭转为“先市场、后社会、再政府”，规定行政许可的设定主要针对直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护，以及直接关系人身健康、生命财产安全、公共资源配置等事项。大凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设定行政许可，这就大幅度撤除或降低了个人与组织从事经济活动和社会活动的门槛，为市场机制和社会自律机制的迅速成长并充分发挥作用提供了制度保障，从而使得政府与市场、社会的关系焕然一新。[page]

　　(二)为全面深化行政管理体制改革提供了新的动力

　　行政许可法的颁布实施，为全面深化行政管理体制改革提供了新的动力?它主要从三个方面加速推进行政管理体制改革朝着精简、统一、效能的方向深入：一是该法严格限定行政许可的设定范围，大幅度压缩行政审批事项，大量削减政府的行政审批职能，这必然会对行政管理体制产生深刻影响，推动着行政机构与行政人员的大量精简。二是减少审批部门，限制多头审批，在总结综合执法经验的基础上，规定经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，并明确规定了统一办理、联合办理、集中办理行政许可的制度，这就顺应了政府职能综合化和行政部门设置综合化、统一化的要求与趋势。三是大幅度缩短行政审批期限，明确规定除可以当场作出行政许可决定的外，如果法律、法规没有专门的期限规定，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定，这就十分鲜明地体现了行政管理体制改革的效能原则。

　　(三)为建设有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、效能政府、责任政府和法治政府提供了难得的契机

　　1.行政许可法的实施有助于推动有限政府和服务政府的建设。首先，该法明确将行政许可的设定限制在有限和必要的范围之内，在总体上弱化经济性审批、部分弱化社会性审批的同时，强化了对涉及国家安全、公共安全和公民生命财产安全等重要社会事项的审批。其次，通过拓展公民、法人或者其他组织申请许可的渠道，规定申请人可以委托代理人提出行政许可申请，行政许可的申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出，方便了许可申请的提出。再次，取消行政许可收费，明确规定除法律、行政法规另有规定外，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用;行政机关提供行政许可申请书格式文本，也不得收费。

　　2.行政许可法的实施有助于推动阳光政府的建设。首先，该法规定有关行政许可的规定应当公布，未经公布的不得作为实施行政许可的依据。其次，该法规定行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限，以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示;如果申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。再次，该法规定行政许可的实施过程和结果，行政机关作出的准予行政许可的决定，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，都应当公开，公众有权查阅。[page]

　　3.行政许可法的实施有助于推动诚信政府的建设。行政许可法明确规定公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。行政许可法对信赖保护原则的确定，有助于确立政府信誉，保护人民群众的合法权益。

　　4.行政许可法的实施有助于推动效能政府的建设。行政许可法通过明确规定行政许可申请与受理、审查与决定、听证、变更与延续等环节的行为期限，防止行政审批久拖不决，督促行政机关提高审批效率。这是我国法律第一次对行政行为运行过程中各个主要环节的具体时限加以系统和严格规定，必将对推动其他法律、法规重视行政行为的时限制度产生积极影响，从而为建设效能政府奠定坚实的法律基础。

　　5.行政许可法的实施有助于推动法治政府和责任政府的建设。首先，该法规定了行政审批权的设定和实施必须依据法律，行政法规、国务院的决定以及地方性法规和省级政府规章，不得与其相抵触。其次，该法确定了严格的行政许可监督检查制度，要求县级以上人民政府建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可和被许可人从事行政许可各项活动的监督检查，并对行政机关及其工作人员违法或滥用职权审批的法律责任作了十分严格、明确和具体的规定。再次，该法进一步完善了公民权利救济制度，规定公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可享有陈述权、申辩权;对其合法权益因行政机关违法或滥用职权实施行政许可受到损害的有申请行政复议权、提起行政诉讼权、要求国家赔偿权。

　　二、行政许可法的实施将会对行政执法重心、执法主体、执法方式和执法理念产生深刻影响

　　(一)从行政执法过程看，该法的实施将会推动执法重心从事前审批向事中监管和事后责任追究转变

　　由于行政审批的实质是通过事前审批抬高企业组织进入或退出市场的门槛，因此对行政审批的过分依赖甚至迷信，必然会导致对事中监管和事后责任追究的轻视或忽视，形成一种以行政审批为重心的行政管理模式。这种行政管理模式的致命缺陷在于，它是以牺牲个人和组织的公平竞争机会、过分限制其行动自由、压制个体活力的迸发作为代价的，因而不符合市场经济的价值取向。行政许可法通过严格规定行政许可的设定范围来普遍放松规制，从而大范围撤除、大幅度降低了个人和组织从事社会活动与经济活动的门槛。不过，事前审批的减少也有可能诱致行政违法行为的增多，当行政审批不再成为行政管理模式的重心时，就必然要求推动这个重心逐渐地从事前审批转移到事中的过程监管与事后的责任追究上来，以形成一种新型的行政管理模式。[page]

　　(二)从行政执法主体看，该法的实施将会推动行政执法主体朝着多元化方向发展，行业组织和中介机构将会在未来的公共管理实践中扮演越来越重要的角色

　　行政许可法明确规定，凡是行业组织或者中介机构能够自律管理的，就可以不设定行政许可;对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。这些规定既“强调了效益方面的考虑，同时还提供了一种与市场及其运作模式更紧密相关的管制方式”，为培育、发展和监督行业协会或中介组织，充分发挥这些社会组织在公共治理中的积极作用提供了制度性前提，因而将有力地推动社会组织的迅速崛起。

　　(三)从行政执法方式看，该法的实施将会淘汰重审批、重处罚，轻监督检查、轻服务引导的行政模式，推动行政执法方式朝着多样化的方向发展

　　行政许可法的实施虽然会带来行政规制的普遍放松，但放松规制既不意味着放弃管理，更不意味着放弃服务。由于经济体制改革越深入，市场经济越发展，对行政管理秩序和行政服务质量的要求就越高，因此，这就要求在实施行政许可法的过程中，行政机关和公务员必须积极行政，更新执法方式，灵活运用各种行之有效的行政执法手段，既要严格依法审批，又要强化行政监督检查，严格行政责任追究制，同时，还要广泛运用行政指导、行政合同、行政奖励等非强制性行政行为方式，大力提高公共行政服务水平，积极、全面、有效地履行法定职责。

　　(四)从行政执法理念和思维方式看，该法的实施将会有助于增强公务员的公民权利本位和政府责任本位的行政理念，强化“亲市场”的执法意识，提高依法行政的能力和水平

　　由于行政许可法旨在放松规制、规范许可，建设有限政府和服务政府，因此，该法的实施对于政府部门和公务员而言，首先是要用以“民”为本、以公民“权利”为本、以政府“责任”为本的现代行政管理理念，代替“官”本位、“权”本位、“管”本位的传统行政管理理念。其次是要尽快摆脱“管理就是审批”、“乱了就要审批”的传统思维定式，树立坚持市场取向、做到慎用审批的行政执法理念。最后是要确立严格依法行政、建设法治政府的意识，进一步提高依法行政的能力与水平。

　　三、全面实施行政许可法需注意的主要问题

　　由于传统的行政审批制度根深蒂固，行政许可立法涉及面广，十分复杂，同时立法规定与执法实践之间也往往存在着一定的差距，因此，我们不能指望行政许可法能够将所有长期积累下来的政府职能配置不合理、经济转轨与社会转型中存在的重大问题全部解决;不能指望仅靠行政许可法就能完成创新行政管理模式、实现行政法治目标的重任。只有对行政许可法的功能予以恰当定位，采取切实措施保证该法严格实施，并努力推动相关配套制度的建设，才能确保行政许可制度变革目标的实现。笔者认为，在实施行政许可法的过程中，需要注意并重点解决以下几个主要问题：[page]

　　(一)要认真清理行政许可规定和行政许可主体

　　一是行政法规在法律已设定行政许可的事项中增设行政许可事项或者增加行政许可条件的，要予以修订。二是国务院部门规章或者规范性文件设定的行政许可事项，确需保留的，要抓紧制定或者修改有关法律、行政法规;一时不能制定法律、行政法规的，要报请国务院发布决定;国务院部门规章或者规范性文件增设行政许可事项、增加行政许可条件、与行政许可法规定的许可程序不一致或者许可期限长于行政许可法规定的，都要予以修改或者废止。三是地方政府规章或者规范性文件设定的行政许可，确需继续实施的，要及时制定有关地方性法规;增设行政许可事项、增加行政许可条件、与行政许可法规定的许可程序不一致或者期限长于行政许可法规定的，都要予以修改或者予以废止。四是其他行政机关制定的与行政许可不一致的有关行政许可的规定，自行政许可法施行之日起一律停止执行。

　　除对行政许可规定加以清理外，还要依法清理实施行政许可的主体，并将确定保留的行政许可实施机关或者组织的名单向社会公布。应当清理的行政许可实施主体主要包括：行政机关内设机构以自己名义实施行政许可的，应当加以纠正，改为以该行政机关名义实施行政许可;法律、法规以外的规范性文件授权组织实施行政许可的，应当纠正;没有法律、法规、规章依据，行政机关自行委托实施行政许可的，有关行政机关应当收回行政许可实施权，其中确有必要委托其他行政机关实施行政许可的，应当通过立法程序由法规或者规章作出规定;由于机构改革和部门职责调整导致行政许可实施机关发生变化的，要按照新的部门职责分工，由履行该职责的机关实施行政许可。

　　(二)要防止产生权力真空、管理失序和行政不作为

　　1.行政许可法的出台，不仅导致大量的行政审批不复存在，而且那些被保留或新增设的行政许可，也由于许可条件、标准的公开和收费的禁止等原因，被割断了与利益驱动之间的联系;同时，行政许可法强调效能与服务，把政府一切工作的出发点和落脚点放到为人民群众谋利益上来，因此，在无任何利益驱动的前提下，有可能诱发行政管理缺位或不到位问题的加重。在这种情况下，为了保证行政许可的有效实施，必须建立、健全行政管理的制约、激励机制，完善行政管理绩效考评制度，强化行政责任追究制度，以便为行政管理的有力、高效运作提供新的动力支持。

　　2.要注意完善行政机关的监督检查手段，强化对行政许可实施的全过程监管。行政许可直接关系到公民、法人或者其他组织的合法权益，关系到国家安全、公共秩序的有效维护?因此，应当严格依法实施，加强监督检查，以及时防止和纠正行政许可实施过程中产生的违法或不当行为，消弭和排除对公共利益以及公民、法人和其他组织合法权益具有威胁的因素和隐患。例如，为了保证行政机关对被许可人从事许可事项活动的有力监督和检查，需要尽快出台行政强制法，以保证行政机关具有强制检查的权限和手段。[page]

　　3.要注意解决因行政“不作为”而导致的管理失控，完善行政赔偿体系。在行政许可法实施过程中，有时会由于行政管理动力不足或其他因素而导致行政部门或许可执法人员的消极不作为。例如，该履行行政许可监督检查权职责的机关不去履行，接到群众举报后不去核实、处理，对需要立即纠正、制止的违法行为不去纠正和制止等等，这些情形往往会导致公民、法人和其他组织的利益受损。当行政不作为发生时，如何给予相关当事人以合理、公平而有效的救济，许可法未作出明确规定。行政许可不作为在实际生活中给行政相对人带来巨大损失的情况并不鲜见，有必要将其纳入行政赔偿的范围，以更好地保护公民、法人和他组织的合法权益，督促行政机关依法行政。

　　(三)要推动行政许可法实施的配套制度建设

　　我国行政许可法是世界上第一部统一的综合性行政许可法，它适应了我国经济体制全面转轨和社会整体转型对行政审批制度进行根本改革和全面规范的迫切需要?但也正因为它是统一的综合性的立法，决定了它只能对我国的行政许可制度作出统一的原则规定，而不可能为每一个领域的不同许可设定不同的具体制度，同时一些条款也只能宜粗不宜细。因此，在实施中需要制定行政许可法实施细则，以进一步细化、落实行政许可法的各种立法理念和制度规定。与此同时，要积极推动相关制度的配套建设，以最大限度地发挥行政许可法实施的综合效应。

　　1.要进一步明确行政许可的设定范围和标准。科学确定行政许可的设定范围和标准，是改革行政审批制度、根除行政许可“滥”与“乱”的首要前提。我国行政许可法第十二条、第十三条对于哪些事项可以设定许可，哪些事项不得设定许可作了非常好的概括。但也正是因为这种概括还比较原则，从而使得行政许可在范围设定上具有较大的伸缩性，有可能导致法律、法规、省级政府规章具体设定行政许可时，会突破法律的原则性规定，将原本应当撤销、或本不应当设立的许可事项以涉及“国家安全”、“公共安全”、“经济宏观调控”、“生态环境保护”、“人身健康”、“生命财产安全”等为由予以保留或加以规定，从而在实质上扩大行政许可的范围。这就需要制定行政许可法实施细则，对涉及“国家安全”、“公共安全”、“经济宏观调控”、“生态环境保护”、“人身健康”、“生命财产安全”等事项的行政许可作出相对确定的范围和标准规定。同时，要制定具体的行政许可听证办法，通过规定周密、完善的听证程序限制行政许可的设定范围。[page]

　　2.要完善集中行使行政许可权制度。为解决多部门、多环节、低效率审批的问题，消除政府部门过多、职能过窄、权限冲突的弊端，行政许可法明确规定了统一许可、联合许可、集中许可的制度，这是重大的制度创新。但是，如何保证这一制度创新能在法治轨道内沿着正确的方向发展，真正起到既精简机构、人员和提高效率，又权责一致、监督有力的效果，还需要通过总结实践经验和制定实施细则来进一步完善。

　　3.要修改国家赔偿法，并启动国家补偿程序。行政许可法首次在我国立法中确立了信赖保护原则。行政许可法虽然对信赖保护原则及其补偿作出了规定，但我国法律却没有对国家补偿标准和启动程序作出明确规定，同时，国家赔偿制度也存在着范围过窄、标准过低、难于实施等问题。因此，要将国家补偿的有关问题，包括补偿的原则、范围、程序、标准等在国家赔偿法中作出规定，以解决国家补偿无法可依的问题。

　　4.要完善许可期限制度的规定。行政许可法对行政许可实施程序的每一个环节，包括申请、受理、审查、决定、变更、延续等均设定了法定期限，这不仅极大地方便了许可相对人，而且有利于行政许可的顺利、高效实施。但是，行政许可法在规定法定期限的同时，又规定了一些“法律法规另外规定的除外”的条款，例如第四十二条、第四十三条、第五十条等，对这些条款如果在立法中不能严格控制，就可能会使原本很好的期限制度的作用大打折扣。因此，建议有权机关在制定适用期限制度除外条款的法律、行政法规、特别是地方性法规时，采取听证的方式，同时有权机关要加强对时效规定的审查，并且在行政许可法实施细则中对除外条款作出更加细化和明确的规定。

　　5.要健全有关对监督检查记录进行查阅的规定。行政许可法规定：“公众有权查阅行政机关监督检查记录。”监督检查记录有时会涉及到一些敏感事项，包括国家秘密、商业秘密和个人隐私等，如果不区别情况一律公开，公众均有权查阅，可能会造成侵权和泄密。因此，建议在行政许可法实施细则中分别不同情况作出规定，例如凡监督检查记录中没有涉及敏感事项的，一律公开;涉及敏感事项的，剔除敏感事项以外的其他部分可以公开;如果敏感事项与其他部分密切联系，不可分离，则不得公开。