现行破产制度对债权人权益的保护探讨

关键词：制度 债权人权益 表现 对策

破产制度是指当债务人无力清偿到期债务时，为维护债权人的合法权益，使各债权人平等受偿，将债务人的全部财产公平分配给全体债权人的程序。破产制度的核心是维护债权人的合法权益。2001年3月19日，世界银行正式发表了《中国国有企业的破产研究－－改革破产制度的必要性和途径》的中文版，这份研究报告是世界银行与中国有关专家合作，在国家经贸委的配合和支持下完成的。世界银行认为，中国国有企业破产过程中对债权人保护相当不够，很难起到促进企业改善业绩的作用，在很多情况下，破产对企业来说更多的是一种诱惑而不是一种威胁，由于程序和制度上的缺陷，破产可能并没有引致资源的有效再配置。

该报告发表至今已有二年多，笔者结合近几年对国有企业破产案件的审理，颇有同感，认为现行破产制度对债权人权益保护的规定存在着不够完善的地方，部分地可归因于社会优先性和金融有效性之间的矛盾。在处理涉及企业破产的各种矛盾和问题时，保护职工利益、企业利益一直被置于保护债权人利益之上，破产的社会成本实际上被隐蔽地转嫁给了债权人。但从另一方面来讲，债权人的利益保护也事关社会稳定、事关社会发展的大问题，必须引起执法人员的高度重视。为此，笔者结合审判实践，仅就破产清算过程中债权人利益保护存在的问题及今后审判工作中应予注意的问题作一浅析，以期在破产案件审理中能得到有效地借鉴。

一、破产案件债权人权益受损的表现

我国现行审理破产案件的法律法规、司法解释以及一般法律程序虽对债权人权益的保护作了较为详细的规定，但也存在着缺陷和不足，加上审查、审理破产案件的法官对法律法规的理解和执行存在差异等因素，致使当前在司法实践中显露出众多的困惑与负面效应，对债权人合法权益的保护方面存在着不少问题，主要表现在以下几个方面：

（一）政府行为色彩浓厚，行政干预现象严重，债权人的利益不同程度受损。

在司法实践中，企业虽为独立法人，但由于企业与政府的产权联结关系及隶属领导关系，政府的行政意志往往为企业的存在与消灭，甚至债权人的受偿额等事先作了设定与安排，并不遵从债权人与债务人的选择，由政府决定企业先破产，后申请的情况十分普遍。行政干预司法渗透于破产程序的各个环节和阶段，在破产程序开始前，债权人或债务人向法院申请破产，当地政府若认为企业破产可能危及职工及稳定或职工难以安置之虞，则通过行政手段加以压制，法院不得据此受理案件。反之，若同级政府经过讨论，决定对亏损企业作出破产处理，则无论当事人是否提出破产申请，都不影响法院对破产案件的受理。破产案件正在审理过程中，行政官员的一句话可令破产案件搁置。由政府各级官员组成的“破产指导小组”则凌驾于法院之上，对破产案件的具体处理行使指挥权和决定权。破产清算组的成员一般亦源自破产指导小组，并受其领导。在处理破产财产的问题上尤为突出，如笔者在2002年办理一破产案件时，对破产企业的房地产按原工业用地以评估价280万元委托拍卖，拍卖的当天，县规划管理部门到拍卖行送达通知书，告知该地块已规划为绿化带。最后召开债权人会议，经表决降价至200万元起拍。该事件直接影响到债权人的分配比例。

（二）破产财产先行提取，职工安置义务间接转嫁给债权人，债权人的法律地位不公平。

破产审判实践中，普遍存在这样一种做法，破产企业的主管部门将企业的财产处理后用于职工安置，过了一定的时间再向法院申请企业破产。这一做法实质上使破产财产优先支付了职工安置费，严重损害了债权人的合法权益。上述问题在国务院确定的试点城市破产案件中更为突出，1994年10月25日，《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》中特别强调：实施企业破产必须首先安置好破产企业职工，企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置；处置企业土地使用权所得不足以安置破产企业职工的，不足部分应当从处置其他破产财产中拔付。在国家和政府政策的特别关爱下，破产企业面临破产毫无危机感，甚至出现企业被宣告破产后，干部和职工拍手相庆，敲锣打鼓的不正常现象。破产企业职工的安置本应是政府所应尽的社会保障义务，但通过提取安置费的这一做法，实质上将职工安置的部分社会保障义务间接地转嫁给债权人，严重损害了债权人的合法权益。

（三）企业资产不公示，预警系统不完善，债权人自身的权益范围无法估算。

《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《破产法》） 第3条规定，“企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产”。民事诉讼法第一百九十九条规定：“企业法人因严重亏损，无力清偿到期债务，债权人可以向人民法院申请宣告破产还债”。但我国没有企业破产原因的公示制度，按照现行的企业管理体制，除上市公司须定期公告财务报表外，其余企业仅注册资金悬照公布，至于生产经营情况，盈亏情况，资金现状则处理保密状态，债权人无法了解破产企业的负债状况，企业破产的预警系统没建立，债权人无从把握自身利益的受损程度。债权人申请债务人破产的保障无法实现，近几年的司法实践看，笔者所审理的几十件破产案件均是债务人向法院申请破产，没有一件是债权人申请债务人破产。

（四）企业直接责任人员的不良行为难以定性，破产财产追查困难，债权的实际分配比例失衡。

破产法律责任，是指行为人在破产过程中，违反国家法律、法规的规定，实施的有关妨碍破产程序的进行，损害破产债权人或债务人的合法权益的行为，并因此所应承担的有关民事责任、行政责任或刑事责任。从破产案件的实践看，企业负责人和管理层违法隐匿，转移破产财产，压价处分财产，不法剥离企业财产，并由此造成债权人权利受损的情况时有发生。《破产法》、《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）虽规定了对直接责任人员可以追究民事赔偿责任、行政责任、刑事责任，但在实际操作中，仍难以对直接责任人员破产法律责任进行追究。笔者在审理象山县饲料公司破产一案中，原公司下属饲料厂厂长以厂的名义为他人向金融机构借款提供担保，后他人未按约归还借款，饲料厂的银行存款被扣划，该厂长在诉讼时效内不予催讨。在破产清算时，存在两种观点：一种观点认为，根据最高人民法院《若干规定》对该厂长可以提起民事诉讼；另一种观点认为，追究该厂长的民事赔偿责任因法律、司法解释没有明确规定，因而不能追究。在该案中，企业负责人对国有资产的流失究竟有无责任、应承担何种责任确实值得探讨。

（五）体制不顺畅，清算工作不规范，不利于资产变现和债权实现。

破产清算，是指法院对企业宣告破产后，对破产财产进行清理、变卖处理和分配的行为，破产清算组对债权人破产债权的分配、清偿起着决定作用。最高人民法院《若干规定》第48条规定，清算组成员可以从破产企业上级主管部门、清算中介机构以及会计、律师中产生，也可以从政府财政、工商管理、计委、经委、审计、税务、物价、劳动、社会保险、土地管理、国有资产管理、人事等部门中指定。人民银行分（支）行可以按照有关规定派人参加清算组。司法解释的上述规定，在目前我国的社会经济环境下，一方面，涉及政府职能部门的一些问题能通过上述政府人员得到顺利解决，有助于破产案件的审理。但上述政府人员往往存在着对各自部门利益的优先考虑而对债权人的利益考虑不多，甚至完全不加考虑。由于法院与上述主管部门，政府职能部门没有隶属关系，体制不顺，没有制约机制和奖惩措施，使法院对破产清算组的指导、监督关系难以顺利开展，从而影响债权人权益的保护。

二、存在缺陷和问题的原因分析

以破产作为一种手段逃废债权人的债务，使债权人权益受损，究其原因，固然有企业自身的诚信、素质问题，但我国在企业破产、改制、金融机构管理等有关保护债权人利益的法律制度中存有缺陷是问题的症结所在。具体分析，可表述为以下三个方面原因：

（一）两套破产法律并行，但效能未能体现。

我国1986年颁布了《中华人民共和国企业破产法（试行）》，但仅适用于国有企业。此后，1991年在《中华人民共和国民事诉讼法》中规定了企业破产还债程序，适用于国有企业以外的具备法人资格的其他企业。实践中出现了两套破产程序，实行双法并行。另外，对于纳入国家计划调整的国有企业破产案件在法律适用上还必须适用国务院颁布的特殊破产政策。在我国上述破产法律中，关于债权人所享有的权利，仅规定债权人中以通过申报债权这一程序，获得破产程序中当事人的地位，从而参加债权人会议行使权利。作为债权人会议成员的债权人虽然也有相应的知情权、表决权、异议权、监督权、受偿权等，但债权人会议作为债权人行使权利的唯一载体，其功能、作用有限，只能审查债权人的债权，讨论通过和解协议草案，讨论通过破产财产的处理和分配方案等等，范围非常狭窄，不能充分保护债权人的合法权益，且实践中债权人会议仅此有限的作用也未能得到充分有效的发挥。

（二）司法解释过于笼统，实际操作不顺。

关于预防债务人恶意破产，最高人民法院有二个司法解释，一是2001年8月10日下发的《关于人民法院在审理企业破产和改制案件中切实防止债务人逃废债务的紧急通知》；二是2002年8月1日公布的《若干规定》。应该肯定上述二个司法解释的出台，细化了破产程序，为法院审理破产案件提供了较为系统、全面的司法依据。但就对预防债务人恶意破产损害债权人利益而言，该两司法解释虽然作出了一定的规定，但范围非常狭窄，规定过于笼统，仍存在着一定的局限性。主要体现在以下几个方面：一是仅对两种恶意破产现象作出规定，没有对其他很多种类的恶意破产情况规定为预防范围；二是仅对受理前或受理后破产宣告前作出了不予受理或驳回申请的规定，但对破产宣告后如存在恶意破产现象如何处理没有规定；三是虽体现了预防恶意破产、保护债权人利益的立法宗旨，但没有进一步规定具体有效的方法和措施；四是对于预防债务人恶意破产的制约措施的规定也有相互矛盾之处。如破产企业设立全资企业等行为也可能是破产企业先剥离优良资产后留下空壳企业再进行恶意破产逃债，但《若干规定》只规定对破产企业设立的全资企业的投资权益予以追收，对于破产企业的前述破产行为未区分是否存在恶意，仍然允许其破产。因此，在目前的规定中，对于恶意破产现象的处理方法既可以不予受理、驳回申请，也可能宣告破产，进行清算。同时也未区分宣告破产前与宣告破产后是否应该作出不同的处理，这对预防恶意破产、维护债权人利益极为不利。

（三）审判人员破产专业知识相对缺乏。

破产是人民法院对市场经济主体资格所作出的否定评价，是一项严肃的专业性政策性极强、具有明确的法律效果的司法行为。虽然法律和司法解释均要求人民法院在立案审查阶段就要严格把关，准确把握立案受理的条件。但由于客观情况的复杂性，以及法律对于立案审查阶段规定了较短时限，加上目前我国审理破产案件的法官没有受过专门训练，专业知识相对缺乏，整体素质与实际工作要求存在较大的差距，很难在立案之初仅凭材料识破恶意破产现象。因此，严把立案关来预防和阻止恶意破产从而保护债权人利益的重担仅仅规定由法院立案法官来承担是不全面的。应该由债权人和审判人员共同承担，才能多方位地预防遏制恶意破产，切实有效地保护债权人利益。

三、对策措施

《破产法》自八十年代末期实施至今，对优化产业结构，实现资源合理配置，促进企业走向市场以及建立现代企业制度发挥了重要的作用，但随着我国经济体制改革的深化和市场经济健康发展的要求，《破产法》自身存在的不足和缺陷，就日益显现出来了。笔者就如何完善破产制度提出几点粗浅的意见，供有关部门参考。

（一）明确立法宗旨，建立社会保障体系，完善破产法律。

破产审判是法院主持下的司法活动，破产裁判权是法院审判权的重要组成部分，各项破产清算必须在法院的监督、指导下进行，作为政府不应介入法院的具体司法活动，不能超越法律规定的权限。但现行破产制度与市场经济不相协调，政府干预现象严重，与破产法“优胜劣汰”推动生产力发展的目标不适应。因此，作为调整破产法律关系的《破产法》，需作进一步完善，因为破产法的健全、完善与否已经成为一个国家和社会信用、法制状况优劣的标志之一。从本质上讲，企业破产是通过对债务人经营成果的否定，实现社会资源的重新配置。它必然会对社会各种利益主体带来深刻和实质的影响，其中以债权人为最。笔者认为，首先，在对现行破产法进行修改时，必须明确它的首要宗旨是保护债权人利益，并且应将保护债权人利益作为其基本原则之一，从法律地位上发挥该法的主要作用；其次，剔除《破产法》中有关行政干预的条文。最后，建立债权人破产异议制度。各国破产制度的首要目的，是保护债权人的合法权益。为达此目的，最重要的是完善破产法，防止债务人在破产前转移财产以逃避债务、悬空债权。因此，必须在破产法律中赋予债权人一定的程序权利和实体权利，从而加大阻止和预防债务人恶意申请破产现象的力度，建立债权人破产异议制度，有利于维护社会稳定、节约有限的司法资源。

当前，在我国经济快速成展的同时，社会保障体系却未能同步跟上，我国现有的社会保障体系尚不健全，破产企业的职工安置需由国家干预解决，政府要运用多种方法妥然解决职工的重新就业及相关的利益问题等现状，及时出台相配套的法律法规，为破产法的运行创造前提条件。

（二）加快制度建设，建立破产预警制度，扩大对直接责任人员民事赔偿责任的制裁范围。

企业资产状况的公示制度，便于债权人了解企业的资产、负债情况，。为此，为了维护债权人的利益和使财务状况恶化的企业避免破产，明确企业的资产负债率、经营安全率、收支平衡分析等破产预警综合指标，加强对企业破产的监控。建立破产预警制度势在必行。

《破产法》第35条规定，虽然规定了人民法院受理破产案件6个月至破产宣告之日，破产企业实施的五种行为无效的情形，但对法定时间以外实施的类似行为如何处理？企业的管理人员拒绝配合破产清算，如何处理？民事赔偿责任如何追究？等，则法律规定过于原则，实际操作难度很大，影响到破产财产的追回，不利于维护债权人的合法权益；对企业直接责任人员行政责任的追究，更是难上加难。有学者认为，破产行政责任的行政处分可分为两类：行政纪律处分和厂纪处分。但企业已破产清算，该行政处分由谁作出，如何追究。笔者认为，《破产法》需明确直接责任人员的破产法律责任，特别是对民事赔偿责任需作明确的规定，同时该民事赔偿责任与行政、刑事责任形成严密的责任体系；对债权人、债务人、清算人违反法律规定的义务，实施法律禁止的行为，损害债权人利益的行为应作出制裁措施。

（三）加大清算力度，确立债权人会议的地位，更大限度地保护债权人的合法权益。

企业宣告破产后，从破产清算组接管破产企业、实行债权人会议表决、到分配企业资产，整个程序环环相扣，忽略任何一个环节，势必会影响债权人合法权益的真正实现。为此，必须处理好以下几个方面：

一是理顺关系，加强监督、指导。法院对破产清算组负有监督、指导的义务，正确处理好两者的关系，对充分发挥破产清算组的积极性，提高破产清算效率，直接保护债权人的合法权益具有举足轻重的作用：首先，重视清算组的组建，为落实债权人权益保护提供组织上的保证。破产清算组一般可由主管部门、政府职能部门、专业人士组成，各成员间权利平等，重大事项由清算组全体成员讨论决定，实行少数服从多数原则，并相互监督，保证清算组正常、有序运作；其次，以列会方式布置任务，邀请债权人列席参加，增加破产清算工作的透明度。审判实践中，法院的具体监督方法须不断探索，以列会方式进行监督也是法院具体指导清算工作的有效载体之一。通过回顾上周清算工作的执行情况，部署本周清算工作任务，促使清算工作制度化、连续化；最后，以依法为前提，强化业务指导。法院的独立审判，并不是绝对的独立、孤立的独立，其自身必须履行法律规定的监督和指导的义务，而且要不断探索各种有效途径。由于清算组接管破产企业，清理、估价、处理破产财产直接涉及到债权人的利益，法院应以此为重点，根据破产清算组的职责制定相应的制度，以制度指导清算工作，平时与破产清算组成员一起参与清算工作，指导、监督清算组依法清算，在独立之余不乏协调，在协调之中不予包揽。

二是强化债权人会议的职能作用，确保债权人意思自治。债权人会议是表述债权人的共同意思，参与破产程序的决议和监督机构。⑾破产清算组必须强化债权人会议的职能作用，充分发挥债权人会议的法律功能，笔者认为，在实践中应注意以下几方面工作，首先，在清算工作中必须围绕以债权人会议为中心进行破产清算，凡提交债权人会议讨论表决的事项，必须经破产清算组全体成员会议讨论通过，会议前必须召开破产清算组会议，对债权人会议的议程、签到、接待等工作进行讨论确定，确保债权人会议顺利召开。其次，在债权人会议上，严格按法律规定的程序进行召开，向债权人全面通报破产企业的基本情况、清算组的清算报告、债权申报情况及确认意见、对破产企业的审计报告、破产财产及处理意见、清算费用的收支情况，最后由债权人对分配方案进行表决，对经破产清算组催讨无法收回的属呆帐、坏帐的应收款的核销表决权赋予债权人会议进行表决，对需降低破产财产评估价处理等可能影响债权人分配比例的事项交由债权人会议进行表决处理。上述工作的主要目的是使债权人能充分了解破产企业的基本情况，理解破产清算组的工作难度，讨论通过破产清算组的分配方案。笔者审理终结的绝大部分案件在债权人会议上表决通过清算组的分配方案的前提下进行结案，使有些破产清算难以解决的问题，在债权人会议上通过债权人会议的表决得到妥然处理，提高了审理破产案件的效率，也使案件质量得到保证。

三是重视债权申报，强化催讨力度，确保财产公平受偿。债权申报工作，是实现债权的基础。在审判实践中，破产债权往往存在底数不清、证据不足、轻视时效、分布广泛、情况复杂等特点，这给催讨带来困难，也给清算组的清算和法院的催讨提出了较高的要求。为此，清算组认真核对好每一笔债务情况，将会给法院的催收、执行提供捷径，最大限度的保护债权人的合法权益。破产财产的处理是破产企业的债权人得以公平受偿的关键，在坚持公开、公正、公平的原则下，采取“确定低价、各自投标，最高成交”不失为一项有效的实现资产变现的最佳方式。在该方式下，力求以较高的价格处理破产财产，确保债权人得到公平受偿的权利。

四是健全审判监督程序，完善债权人救济途径。由于破产案件的特殊性，破产案件实行一审终审，破产案件的裁定除驳回申请外不得上诉，企业被裁定宣告破产，不存在撤回申请，破产清算组按法院裁定认可的分配方案将破产财产进行分配后，如果法院裁定确有错误，审判监督程序也难以发挥作用，事后监督也不能让企业起死回生。因此，在破产审理中，除听取债权人的意见，接受债权人的监督外，笔者认为，有必要介入审判监督程序的救济，对债权人不服破产清算组的决定、不服债权人会议的决议而申请复议的，法院要重视复议申请的审理，适用审判监督程序予以受理，给债权人更多的法律救济途径，维护债权人的合法权益和法律的尊严。

（作者单位：浙江省象山县人民法院）