金融监管权比较研究——以综合经营为视角

【出处】《法学杂志》2011年第3期
【摘要】世界金融经历了从混业到分业再到综合的不同发展阶段，金融机构的微观创新推动着金融体制和金融监管体系不断发展。本文通过比较世界主要国家金融监管权配置模式，分析综合经营与金融监管的内在共生性，为我国金融创新综合经营市场环境中完善金融监管机制提供可借鉴的智识资源。
【关键词】综合经营；金融监管权；比较研究；启示
【写作年份】2011年

【正文】

　　“综合经营”、“混业经营”是与“分业经营”相对应的概念，混业经营英文表述为“MixedOperation”、“MixedFinance”，指银行业、证券业、保险业、信托业等金融业，在没有制度约束下的跨业混合经营，主要指西方20世纪30年代以前与我国1993年以前的金融业经营体制的情况。1929年-1933年的大危机中，人们对大量银行倒闭产生恐惧，当时政府与理论界纷纷把矛头指向不健全的金融制度体系，20世纪80年代后，随着金融业的发展、法律体系、监管体系的成熟，西方学者纷纷用“ComprehensiveOperation”、“IntegratedOperation”、“UniversalBanking”、“FinancialConglomerate”来取代“MixedOperation”，形容金融业的综合经营。2007年以来始于美国的金融危机席卷全球，我们从这场国际金融危机中应吸取的教训并不是不能实行综合经营进行金融创新，而是在实行综合经营的情况下，如何加强监管。金融业的法律和监管框架是金融稳定的先决条件[1],二十国集团在伦敦首脑峰会官方网站公布的领导人宣言《TheGlobalPlanforRecoveryandReform》中指出“金融业的重大衰退，以及金融监管措施的重大失误，是导致当前危机的根本原因”。[2]

　　一、世界主要国家金融监管权配置模式的演变

　　纵观世界主要国家金融监管体系，因金融市场发展轨迹不同有着很大区别，英国随着金融体制由传统自律式分业体制向综合经营体制发展，金融监管体制也由多元化向一元化演变；美国美联储作为统一监管的上级机构，对金融控股公司进行监管，再由专业机构对不同的金融市场进行分业监管；与英国、美国由分业经营向混业经营过渡不同，德国一直实行混业经营体制；经历了一系列机构调整与改革之后，日本形成了统一监管的金融监管模式。

　　（一）英国金融监管权配置

　　第一，颁布统一的金融监管法律《金融服务与市场法》，以适应综合经营的需要。2000年6月，英国正式批准了《金融服务与市场法》，从法律上正式确认金融服务局为英国唯一的金融监管机构，并赋予它监管金融业所需的全部法律权限。[3]该法是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，成为英国金融业的一部“基本法”。

　　第二，设立新的金融监管机构，取代了原来的九家金融监管机构，成为英国唯一的金融监管机构。英国于1997年成立了金融监管服务局（FSA），负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司、金融市场、清算和结算体系的统一监管，更有效地适应了综合经营体制的要求。新成立的金融服务监管局负责所有金融机构和市场的审慎监管和日常监管，成为英国整个金融业唯一的监管机构，英国开始正式实行统一的金融综合监管模式。

　　第三，建立金融监管制衡机制。为确保FSA能够正确地行使《金融服务与市场法》所赋予的权力，全面履行其负有的监管职责，同时也为了制止FSA在金融监管中可能发生的以权谋私、渎职行为，英国成立了“金融服务与市场裁判所”、“金融服务民政专员机构”、“金融服务与市场赔偿机构”等配套机构。金融服务与市场裁判所的只能在于裁判企业和个人对FSA的申诉，金融服务民政专员机构则在于解决消费者与金融机构之间的纠纷，金融服务与市场赔偿机构则专门处理金融机构破产后的赔偿问题。[4] [page]

　　第四，建立金融监管协调机制。英国在FSA成立后不久就发布了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》，确定了明确职责、透明分工、避免重复、加强交流等原则，为改革后金融监管机构之间的分工与协作建立了一个制度性的框架。FSA可以通过行使其法定职责，大范围地收集其审批和监管的公司的数据和信息。为了协调财政部、英格兰银行和FSA的行动，英国设立了一个由财政部、英格兰银行和FSA代表组成的常务委员会，建立三方在维护金融稳定方面的合作框架。

　　（二）美国金融监管权配置

　　20世纪80年代，美国金融市场中随着金融衍生工具的迅猛发展，实行分业经营国家的商业银行面临前所未有的生存危机。商业银行在传统的分业经营框架内，利润空间不断缩小，在日益激烈的竞争中处于不利地位。国际上由于受分业经营制度的限制，美国金融业的国际竞争力也相对下降。在这种情况下，商业银行不得不寻找途径开展投资银行业务，在商业银行与投资银行两大业务领域与投资银行开展竞争，客观上要求政府放松金融分业经营的限制。

　　1980年《放松存款机构管理法与货币管制法》是美国金融监管的一个重要转折点，这是一部明确地表述放松金融管制的立法。该法主要是对存款机构负债与资产范围的放松，使存款机构能进行适当的交叉合作。1999年11月，美国通过了《金融服务现代化法》（FinancialServicesModernizationAct）和以金融综合经营为核心的GLB法案，允许金融控股公司通过其控股证券子公司和保险子公司从事证券和保险业务。《金融服务现代化法》对可能出现问题的金融机构，制定了不同水平的风险监测指标或相应的处置措施，增强了监管者处理问题的灵活性和主动性，同时也增强了金融监管框架的激励相容能力，将金融机构内部管理和市场约束纳入监管的范畴。

　　在监管体制方面，为反对中央集权和限制垄断、避免金融监管权的过分集中，美国的金融监管组织机构并没有发生巨大的变化，但确定了美联储作为统一监管的上级机构，对金融控股公司进行监管。另外，由货币监理局等银行监管机构、证券交易委员会、州保险监管机构分别对银行、证券公司、保险公司进行分业监管。在金融监管的协调与合作方面，美联储对金融控股公司进行整体性监管，必要时可对银行、证券与保险等子公司的监管问题进行裁决。另外若分业监管机构认为美联储的限制监管内容有重大不良性影响时，分业监管机构有裁决权。[5]

　　（三）德国金融监管权配置

　　20世纪90年代以来，德国金融业面临的内外竞争压力不断加剧，迫使金融机构纷纷进行战略调整。这些压力包括外资银行在德国市场上份额的扩张、创新金融业务的开展、信贷风险增加、同业竞争激烈、内部机构臃肿、银行盈利水平下降。为了加强对金融机构的有效监管，德国对金融监管体系实行了相应的改革。

　　2002年，德国颁布了《金融监管一体化法案》，该法案授权成立金融监管局，负责对德国银行业、证券业和保险业进行统一监管。新成立的金融监管局合并了原银监局、证监局和保监局三个机构，依照原有的《德国银行法》、《保险监管法》和《德国证券交易法》三部实体法，履行对德国金融业统一监管的职能。它是具有法人资格的联邦金融监管机构，直接对财政部负责。金融监管局的职能机构包括理事会、咨询委员会、3个分别接替原银监局、证监局和保监局职能的委员会，另设3个特别委员会负责整个金融市场的监管工作。[6]

　　德国金融监管有良好的微观基础，包括有效的银行内控制度与有效的市场竞争机制。其中，德国银行“在金融政策、政府管制与市场风险等因素的权衡下，它们自身存有自发调节银行业务和非银行金融业务特别是证券业务的倾斜和平衡的功能。银行内部建立起的良好的风险管理制度、规范的运作方式使银行有足够能力从事多样化经营。”[7]德国监管模式的一个突出特点是采用内部监管（即自我监管）与外部监管（即社会监管与联邦银行、联邦金融监管局监管）相结合。[8] [page]

　　（四）日本金融监管权配置

　　从20世纪80年代开始，日本政府不断放宽金融分业经营限制，允许或推动金融机构进行金融综合经营制度创新。1981年6月，日本颁布了新的《银行法》，允许银行经营证券业务。1992年出台的《金融改革法》准许不同行业的金融机构以子公司方式实行跨行业兼营。1993年出台的《日本银行修正法》，规定允许银行、证券公司、信托公司等金融机构以子公司的形式进行业务相互交叉，其中证券经纪业务作了例外规定。1994年，日本又允许银行通过附属公司参与证券包销业务。

　　1998年，由《银行法》、《证券交易法》、《投资信托法》和《保险法》等24个与金融改革相关的法律组成的“金融体系改革一揽子法”付诸实施，彻底拆除了限制混业经营的藩篱，允许金融机构组建金融控股公司，在控股公司之下让银行、证券公司、保险公司及投资基金业务相互交叉渗透。以此为起点，日本政府开始了对其金融监管体制进行大幅度的机构调整和改革[9]金融厅是金融行政监管的最高权力机构，财务省（原大藏省）负责监管政策性金融机构。除此之外，银行、证券、保险等金融机构均由金融厅独立监管或与相关专业部门共管。

　　二、比较与分析

　　（一）金融业经营体制与金融监管权配置模式的关系上述四国金融监管权配置模式的历史演变，从金融体制与金融监管权配置模式的关系角度分析。

　　分业经营与分业监管、综合经营与统一监管并非是一一对应的关系。如：美国在实行综合经营的今天，并没有采取统一监管的方式，只是在功能性监管的基础上，增加了伞式监管人作为协调机制；德国在实行综合经营的同时却实行分业监管。除此之外，“北欧的挪威、丹麦、瑞典，金融业是分业经营，但分别于1986年、1988年、1991年将银行监管局和保险监管局合并，成立综合性监管机构。”[10]各国的金融业经营体制与金融监管权配置模式的关系，大致可分为四种组合：“分业经营且分业监管，如中国；分业经营而统一监管，如韩国；混业经营而分业监管，如美国；混业经营和统一监管，如英国和日本。”[11]因此，各国对金融监管权配置模式的选择，并非仅以金融体制为标准，还需要考虑政治体制、经济制度、文化传统等多种因素。但从各国的情况来看，可以说，随着综合经营的不断发展，统一监管的模式已被越来越多的国家所采用。

　　（二）综合经营是现代金融业经营体制的发展趋势

　　从上述英、美、德、日四国的发展情况可知，综合经营是金融业经营体制的发展趋势。分业经营体制从20世纪80年代开始瓦解，金融发达国家纷纷放弃分业经营，转向综合经营。英国在80年代中期开始发生这一转变，“大爆炸”式的金融改革，标志着英国的金融体系由分业经营转向综合经营；美国从80年代初期就逐步放松对银行从事证券业务的限制，1999年《金融服务现代法》的颁布也标志着美国进入综合经营时代；日本政府于1997年至1998年实施“金融体系一揽子法”改革，允许金融机构实行综合经营。除此之外，“曾经追随美国实行分业经营的国家，如加拿大、新西兰等国家也于1999年前全部放弃了分业经营体系。”[12]“发展中国家如拉美许多国家也早就取消了分业经营制度。韩国已基本完成了向混业经营的过渡。东欧转型国家中的绝大部分在转轨伊始实行的就是混业经营。”[13]之所以出现向综合经营发展的趋势，根本动力是金融机构在激烈的国内外竞争中生存与发展的需求。

　　笔者认为，综合经营在我国不仅会继续存在，而且还应当推进其发展。原因不仅仅是因为我国目前已经出现了综合经营，也不仅仅是因为综合经营是国际发展的趋势，更因为综合经营是我国金融业经营体制的理性选择。 [page]

　　三、对完善我国综合经营监管机制的启示

　　我国现行金融监管模式可概况为“多头、分头、平行”监管，即多个监管当局进行监管，各监管当局在自身权能范围内进行监管，无制度性的合作。存在着协调与配合困难等固有缺陷，各监管机构缺乏足够的权威，各监管部门协调一致行动费时费力。但就目前而言，我国金融市场中综合经营尚未发展成熟，跨业务合作程度还不高，设置综合监管机构未必是当前最佳选择。可以考虑选择分业监管与统一监管之间的折中模式作为过渡，即采用“牵头式”监管的过渡模式。在分业监管主体之间建立一种合作、磋商和协调机制，设置牵头监管机构，负责不同监管机构之间的协调工作。由于”牵头式“监管是建立在分业监管的基础上的，不同的监管机构对其所属的业务领域实施监管时监管目标是特定的，具有分业监管的专业性优势。并且”牵头式“监管设置了监管机构的合作、磋商和协调机制，加强监管机构之间的信息沟通以提高监管效率。



【作者简介】
张双梅（1979—），女，汉族，江西九江人，吉林大学法学院博士后研究人员。


【注释】
[1][美]大卫·G·梅斯、丽莎·海尔姆、阿诺·柳克西拉：《改进银行监管》，方文等译，中国人民大学出版社2006年版，第77页。
[2]TheGlobalPlanforRecoveryandReform.http：//www.g20.org/Documents/final-communique.pdf，2009，4，20.
[3]朱石明：《英国金融监管模式改革分析》，载《金融理论与实践》2006年第6期，第57页。
[4]关于英国金融监管的配套机构参见邵东亚：《金融业的分与合：全球演进与中国实践》，北京大学出版社2003年版，第193页。
[5]黎四奇：《金融企业集团法律监管研究》，武汉大学出版社2005年版，第89页。
[6]郑凌云：《德国金融监管体制演变》，载《德国研究》2006年第4期，第27页。
[7]邵东亚：《金融业的分与合：全球演进与中国实践》，北京大学出版社2003年版，第186页。
[8]徐鹏程：《我国商业银行综合经营趋势下的金融监管研究》，西北大学博士学位论文2008年，第122页。
[9]张立洲：《走向混业经营之路——金融创新、金融结构与经营体制变迁研究》，中国金融出版社2003年版，第127页。
[10]尚金峰：《开放条件下的金融监管》，中国商业出版社2006年版，第110页。
[11]张艳：《金融业混业经营的发展途径研究》，中国金融出版社2003年版，第27页。
[12]胡再勇：《中国商业银行混业经营风险分析》，中国金融出版社2007年版，第165页。
[13]邵东亚：《金融业的分与合：全球演进与中国实践》，北京大学出版社2003年版，第194页。