环境问题的制度根源及环境管理的制度创新

【摘要】环境管理起源于环境问题，环境问题产生的制度根源主要是“市场失灵”和“政府失灵”。“市场失灵”表明了国家干预及国家环境管理权存在的必要性；而“政府失灵”显现了国家环境管理政策和环境管理体制的缺陷与不足。分析导致环境问题产生的制度根源，明确政府环境管理的目标、政府环境管理的制度选择并积极进行环境管理的制度创新，是实现可持续发展下环境有效管理的前提和基础。
【英文摘要】Environmental management originated from environmental problem. The main institutional sources leading to the environmental problem are “market failure” and “government failure”. The “market failure” indicates the necessity of state intervention and national administrative power of environment ; but the “government failure” shows the defects of policy and system on national environmental management. Analyzing the institutional sources leading to the environmental problem, defining the aim and institutional selection of governmental environmental management, carrying out actively the institutional innovation of environmental management, is the premise and basis for effective environmental management under the sustainable development.
【关键词】市场失灵；政府失灵；环境管理；制度创新
【英文关键词】market failure; government failure; environmental management; institutional innovation
【写作年份】2009年

【正文】
一、环境问题的制度根源

环境管理的产生源于环境问题。随着经济的快速发展，人口剧增、环境污染、能源紧张、资源耗竭、自然灾害等环境问题日益突出，加强政府的环境管理职能已成为各国政府有效处理环境问题的根本手段。几个世纪以来，环境问题从产生到发展,范围在不断扩大，程度在不断加深。为什么长期以来人类没能采取有效的措施去遏制环境问题的蔓延呢?经济学家认为,当决定使用资源的人忽视或低估环境破坏给社会造成的代价时,就会出现环境退化，其原因可以归结为两大类：“市场失灵”和“政府失灵”。

（一）市场失灵

所谓“市场失灵”，是指市场不能有效配置资源，从而导致商品和劳务的价格不能完全反映它们的环境成本 [1]。造成“市场失灵”的原因是多方面的，主要有：

1．经济活动的负外部性。负外部性是指人们的行为对他人或社会产生的负效应。它既存在于生产领域，也存在于消费领域，如工矿企业的排放废水、废气、废渣等行为，居民在使用汽车的过程中产生的噪声及排出的尾气带来的空气污染，对他人和周围的环境均有负效应。这些负效应并没有计入到市场交易的成本与价格之中，并没有由行为人承担，而是转嫁给了他人和整个社会，从而构成负外部性。在存在外部负效应的情况下，由于外部成本不能被市场价格反映出来，市场机制并不能真正的发挥作用，使得市场并不能达到对资源的最优配置，从而引发“市场失灵”。

2.环境资源的公共物品性。公共物品就是具有非排他性和非竞争性的物品。非排他性指可以供多人享用，无论个人是否支付费用，都无法排除他人享用；非竞争性是指享用人数的增加不会影响其他人的享用 [2]。环境资源具有公共物品的特征：没有排他性，想要使用它的任何一个人都可以免费使用；没有竞争性，一个人享用并不减少他人对它的享用。公共物品可以免费使用的特性使得环境资源往往被过度使用，从而造成资源的破坏和浪费。

3．环境资源的产权界定不清。市场机制有效运行的前提之一是资源具有明晰的、专有的、可转让的产权。在我国，环境资源的产权名义上是清楚的，由国家和集体所有，但在实践中由于缺乏具体的产权代表，产权不清、产权虚置的情况却大量存在，资源浪费与破坏现象严重。此外，有些环境资源难以确定产权，如大气、水、环境容量等，由于它们不是传统意义上的财产，也由于它们特殊的物质形态，使得法律意义上的权属难以确定，市场机制难以引进 [3]，也就难以通过市场优化资源配置。

（二）政府失灵

长期以来，人们认为在存在外部效应的情况下，只要政府出面，通过各种措施就可加以改进。政府有时可以改善市场结果但并不意味着它总能这样，与“市场失灵”一样，也往往存在“政府失灵”，当政府的干预政策不能纠正甚至反而造成或加剧“市场失灵”时，就会发生政府干预失灵。在环境保护领域，导致政府干预失灵的主要原因是环境管理体制的不健全，环境管理机构设置及其职能配置上存在弊端，表现在：

1.环境监管中统管部门与分管部门职责权限划分不清。我国环境监督管理体制是统一监督管理与分级（即行政等级，如省、市、地、县等）、分部门（即政府部门，如交通部、建设部等）监督管理相结合的体制。我国环境管理机构的设置，经过了从部门分管到统分结合的两个阶段。统管部门是指国务院环境保护行政主管部门和地方县级以上人民政府环境保护行政主管部门，它们之间是行政隶属关系，即上级和下级关系。分管部门是指依照法律规定对某一方面环境污染防治或对某一类自然资源保护实施监督管理权的部门。统管与分管部门在环境监督管理中的法律地位平等，二者之间不是行政隶属关系，不存在领导和被领导、监督与被监督的关系。它们在环境监督管理中都是代表国家行政机关行使环境监督管理权，其执法地位都是平等的，只是在环境监督管理中的分工有所区别，即监督管理的对象和范围有差异 [4]。这种环境管理机构设置模式的优势在于，既能发挥各个行业主管部门的积极性又有一个专门的机构进行整体协调。然而，由于环境保护专门机构的地位和权限与其他行业主管部门平行，加之部门立法、地方立法的权限与关系不清，以至于在环境管理过程中常常出现权力设置的重复或空白，只有分工缺乏协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益，造成统管与分管部门权限不清，关系不明，统一监管难以实现。

2.机构设置存在交叉重叠。我国环境管理体制的发展经历了两个阶段，从部门分管发展到统分结合。在环境管理模式转化的每一阶段，国家只着重于成立或撤销环境管理机构，而不注意它们之间的协调和统一，从而出现了某些机构重复设置、职能交叉的现象。如在自然保护方面，国家环境保护部门设置有专门的自然保护司，而国家林业局也设置了野生动植物保护司。其实，野生动植物的保护，仅是自然保护的一个方面。这种机构的重复设置必然造成职能的交叉和重叠 [5]。又如对水资源的保护，目前的水管理体制依然存在“多龙治水”的现象。“多龙”，是指有权管理水资源的部门众多，水利部门、建设部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、环保部门都在各自职责范围内进行管理。除此之外，各级交通部门的航政部门，渔政监督部门也都享有一定的管辖权。这些分别对水体的利用和保护拥有国家管理和监督权的机关，各自为政，相互之间缺乏沟通和协调，往往使得工作中对同一客体的保护难以达成共识。权力分散、政出多门造成相互间的冲突与矛盾，各部门间职责权限划分不清，且相互间出于部门利益关系难以协调，执行分工职能时难免发生越权与冲突现象。由于政府内部部门职能的错位、冲突、交叉、矛盾 ，引发了国家公共利益与部门行业利益的冲突，从而在某种程度上加剧了生态环境的恶化。

二、国家环境管理的制度选择

面对复杂的环境问题，国家环境管理要做出多种制度选择和制度安排，其中主要的有两种：环境行政管制和环境经济激励。

（一）环境行政管制

行政管制也称为命令控制方法，是政府通过运用规章制度来对环境污染外部性进行直接干预，如发放许可证、颁布环境标准等。管制的优点在于具有强制性和权威性，污染者别无选择，要么服从，要么面临法律仲裁或行政程序的处罚，最后的环境效果具有确定性。长期以来，我国在环境管理方面采用较多的就是这种以政府直接管制为主的管理措施、管理制度。现行的一系列以环境影响评价制度、限期治理制度、“三同时”制度、排污收费制度、污染物排放许可证制度、环境保护目标责任制度等为基本内容的环境管理体系，基本上是以行政管制为主的管理体系。

政府的直接管制对中国的环境管理是有一定的积极影响和作用的，它避免了大量因市场失灵而导致的环境问题。然而在市场经济体制逐步完善的过程中，政府的直接行政管制存在的诸多弊端也在逐步显现，表现在：第一，灵活性差 [6]。对于新的生产工艺、新的环境状况或企业间存在的技术差异、控制费用差异，管制方法想做出相应调整需要一段适应期。这是因为，命令与控制的本质是制定规则，而制定良好规则的前提是掌握事物运行的客观规律，了解公共行业和生产技术的细节。而在短时期内，获得所有相关信息是比较困难的。第二，成本高。政府部门监测和执行的管理成本较大，经常难以执行。第三，缺乏对控制污染方法改进的激励机制，不能为开发减轻环境损害的新技术提供激励。第四，罚款的设定水平过低无法阻止违规。第五，可能会引发其他违法行为，如以较低的贿赂成本获取较高的不正当收益。违法者通过向政府行使贿赂来获取有利于自己的监测结果，从而逃避应交纳的排污费或罚金，这种行为不仅会导致环境进一步恶化，还会增加廉政成本。

（二）环境经济激励

所谓环境管理的经济激励，是指依赖于经济刺激而非规章制度来起作用的一种政策工具。经济激励是一种间接调控措施，是通过市场机制，对人们的经济行为及开发活动改变人们的相关费用和效益，使外部环境成本内在化，从而激励人们保护环境和资源。经济激励主要包括四种手段：

1．押金退款。购买具有潜在污染性产品的人将支付一笔附加款，这笔附加款将在他们把产品或其包装返回到认可的回收或适当处理中心时退还给他们 [7]。

2．补贴。通过采取拨款或贷款等形式为实际或潜在的污染者提供财政资助，用来鼓励其削减污染。

3．环境税费。环境税收或环境收费可被认为是对环境资源的利用及环境污染行为支付的“价格”，是政府为实现环境保护目的或筹集环境保护资金而征收的一系列税或费。

4．排污权交易。排污权交易的原理在于：首先，确定某一区域环境容量即污染物的排放总量；其次，把环境容量或排放总量分割成若干排污指标，通过颁发许可证的方式分配排污指标，并允许排污指标在市场上交易。环境容量也是一种珍贵的资源，它为人类活动提供消化吸收污染物的条件。从物理属性上讲，环境容量本身难以具体分割和确定权属，不能在市场上交易。但是，排污指标具有确定性，通过界定环境容量和排污指标，抽象的环境容量转化成具体的排污指标，排污指标分配后，持有人对它就拥有了一定的排他属性，可以在法律允许的范围内行使占有、使用、收益和处分权 [8]。排污权交易的意义在于允许排污者通过市场转让节余排污指标，刺激排污者改进技术改善管理，削减污染物排放量，实现总量控制，从而达到保护和改善环境质量的目的。

相比较于行政直管，经济激励有许多优点，表现在：第一，成本较低，它可以减少政府政策推行的成本。它不需要设置庞大臃肿的部门机构，不需要花费高额的执行监测费用。它以市场为基础，通过间接调控改变市场信号，影响当事人的经济利益，引导其改变行为方式。它可以以较低的成本实现预期的目标，这对资源有限的中国来说尤为重要。第二，灵活性更强作用范围更广。它可以通过市场，把保护和管理环境的责任从政府转移给环境责任当事人，从而使环境管理模式更加灵活。它应用的范围也更为宽泛，不论是在末端治理还是在清洁生产领域都能得以有效利用。第三，经济激励由于充分利用了市场力量，透明度更高，相比行政强管提供的违法机会就会减少，所以，它可能既更有效又更公正。

三、国家环境管理的制度创新

环境问题的解决，需要依靠环境管理制度的构建与完善。有效的环境管理制度是实现经济、社会、环境可持续发展的基础，因此，国家在选择环境管理手段、进行制度安排时要注意制度的创新。

（一）环境管理行政制度创新。

1.坚持统管与分管相结合，正确处理二者之间的关系。不同国家由于政治、经济、文化发展的程度不同，环境管理机构的设置模式亦有所不同，归纳起来主要有三种模式：分散管理模式、集中管理模式、分散管理与统一监督结合的模式。分散管理模式的管理权由不同的行政主管部门分别行使。该模式的优点在于各行业主管部门熟悉本部门的工作，容易把行业管理与环境管理协调起来，不足之处在于这些行业主管部门既有业务目标又有环境目标，出于部门利益可能会以牺牲环境利益谋求业务目标的实现。集中管理模式的环境管理权由从事环境管理工作的专门机构统一行使。该模式的优势在于有一个专门机构对环境实施全面统一的管理，不足之处在于此专门机构由于不太熟悉其他行业部门的业务，难以和其他部门协调，难以有效的推行既定的环境政策。分散管理与统一监督相结合的模式是把环境管理权赋予与环境相关的各行业部门，同时创设一个中央机关负责实现环境质量标准并协调环境保护各机构之间的工作 [9]。我国采用的乃是此种模式。采用统管与分管分工协作、共同努力、齐抓共管是由环保工作的广泛性、复杂性、综合性和跨地域性所决定的。一方面，环境的整体性要求对环境的管理统一指挥、宏观调控；另一方面，环境的复杂性又要求相关各部门都必须参与到对环境的保护工作中来，因为仅靠单一的主管部门不可能完成环境保护这样一个长期宏大的工程，所以，环境管理必须坚持统管与分管相结合。此外，在坚持统管和分管相结合的基础上，还应当进一步理顺统管和分管部门的关系，通过立法加强统管部门的统一性、权威性，完善统管部门对分管部门不履行法定职责的责任追究制度。

2．完善环境监管体制立法，实现机构设置与职责配置的法制化。世界各国均注重环境监管体制的立法，无论是机构的设置，还是职责的配置，均有详尽的成文法规定，以避免和消除机构设置和职能配置的任意性和盲目性，而我国目前还无环保机构的组织法。立法的欠缺是导致环境管理工作低效率的首要因素，因此，应加强这方面的工作。在通过立法手段确立主管部门的统一性和权威性的基础上，明确各分管部门之间的职责权限，明确各部门职能分工的标准和原则，明确不履行职责所应承担的责任以及责任追究的方法和途径。

（二）环境管理经济制度创新

1．强化经济手段的运用，加强经济手段使用的广度和深度。我国的环境管理政策是在计划经济背景下产生的，主要以行政管制为主，经济手段地位薄弱，因此，无论从制度设计的理念还是制度本身，体现的都是“环保靠政府”的管理模式。但随着市场经济体制的逐步发展和完善，单纯依赖行政规制手段，依靠政府管理，会造成行政成本高等后果，难以实现资源的最优配置。因此，我国的环境政策必须从以规制为主向规制与经济手段并存的方向发展。和发达国家相比，目前我国的经济手段应用范围较窄，手段较为单一。如押金退款制度，在部分西方国家作为一种污染控制手段应用较为广泛，但我国环境保护法领域目前还没有建立该制度，在理论研究中也较少涉及。即使是已有的经济手段，在使用过程中因为缺乏必要的条件也存在很多问题。经济激励手段的有效实现还要依赖于一些重要的条件，如不受干扰的市场竞争的存在、灵敏的表明稀缺的价格信息、安全可转让的产权等，以及强有力的法律保障来为使用经济手段提供法律权威。同时还要求政府行为的合理化，政府通过宏观调控政策来引导、规范各种经济主体的行为和市场运行。

2．完善环境税费制度。我国的环境税收和环境收费制度起步较晚，目前还很不成熟，还没有真正建立起完善的环境保护税费体系。环境税收和环境收费覆盖面小，征收范围过窄。我国目前并没有真正意义上的环境税，只是有一些税种和环境相关对环境保护有影响，如资源税、消费税等。但这些税种在设计时并非以保护环境为目的而设立和征收，因此其环境功能并不突出。我国目前没有排污税，而是实行排污收费制度，一方面促进企业加强环境管理和治理污染，另一方面为污染控制筹集大量资金。但该制度在实践中也存在大量问题，如收费过低、征收面不广，排污费的使用和管理不规范等。因此，应对排污收费的各种弊端进行改革完善，提高排污收费标准，规范排污费的使用与管理，加大排污费征收的广度和力度，使每一个企业都要为取得排污权而付费，从而激励企业加强污染治理，削减污染物的排放。

3．发展排污权交易制度。目前，我国部分城市已开展了排污权交易的试点工作并取得了一定经验，但从理论和实践层面上看仍存在许多不足。排污权交易的顺利实施有赖于成熟的市场体制和完备的法制保障。我国目前正处于计划经济向市场经济过渡阶段，市场机制并不健全，交易主体、交易方式、交易价格并非完全由市场机制作用形成，大部分交易仍在政府干预下进行，并没有建立一个真正的排污权交易市场。在市场体制尚未完善的条件下实施排污权交易，对环境容量资源的配置必然不能达到最优。因此，要尊重市场规律，建立规范的市场环境，完善市场交易规则，政府仅提供合理的干预，对交易进行严密的监管。此外，成熟的排污权交易市场应具有完善的法制条件予以保障，目前我国仅有排污权交易的几部地方立法，国家一级的立法尚属空白。《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单行法中虽有关于总量控制及排污许可证制度的规定，但规定较为零散、不够具体全面，缺乏相关的配套法规、规章。只有完善排污权交易立法，使排污权交易有法可依，才能为排污权交易创造良好的法制条件。

【作者简介】
李亚红，女，河南科技大学文法学院讲师，法学硕士。

【参考文献】

[1] 转引自汪劲,田秦著.绿色正义—环境的法律保护[M].广州:广州出版社,2000:7.
[2] 文同爱.生态社会的环境法保护对象研究.[M].北京:中国法制出版社,2006:97.
[3] 李挚萍.环境法的新发展——管制与民主之互动. [M].北京:人民法院出版社,2006.4.
[4] 陈汉光,朴光洙著.环境法基础[M].北京:中国环境科学出版社,2004:25.
[5] 李挚萍.环境法的新发展——管制与民主之互动. [M].北京:人民法院出版社,2006.
[6] 左玉辉主编.环境经济学[M].北京:高等教育出版社,2003:99.
[7] OECD.发展中国家环境管理的经济手段.北京.中国环境科学出版社,1996:81.
[8] 李挚萍.环境法的新发展——管制与民主之互动. [M].北京:人民法院出版社,2006. 115.
[9] 陈泉生.环境管理机构的四种设置模式[J].环境导报,1998,（1）:42.