国家环境保护总局的协调职能分析

【摘要】有效的环境保护的管理离不开高效合理的环境保护行政管理体制的支撑。中央政府部门中的环境保护协调机构在整个环境保护行政管理体制中起到了极其重要的作用。本文分析了我国中央政府的环境保护行政管理协调机构权力与能力的不符，进而导致环境保护行政管理机制整体运行缺乏效率的现状。我国中央政府的环境保护管理协调机构设置需要重新被审视，并提出了设立符合国情的环保行政管理协调机构的设想。
【英文摘要】 Environmental protection administrative system decides the effect of the environmental protection management. A coordinate agency is the most important department in the environmental protection administrative system. There are some coordinate weaknesses in the power and capability of the SEPA. It is necessary to establish a new kind of environmental protection administrative coordination agency.
【关键词】中央政府;环境管理体制;协调;国家环境保护总局
【英文关键词】the central government; environmental protection administrative system; coordination; SEPA
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、国家环境保护总局的协调职能依据
　　
　　（一）环境保护与经济、社会发展相协调
　　
　　环境保护与经济、社会发展相协调发展思想，是国际社会对环境和发展的认识不断深化后在中国的具体体现，是可持续发展思想的中国化表现。环境保护与经济、社会发展相协调是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益相统一。[1]做到环境保护与经济、社会发展相协调发展，首先就必须加强环境与发展的综合决策。[2]各级决策部门在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护和经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。在制定区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，不仅要根据经济和社会发展的需要，同时还要考虑到环境和资源的承载力。要正确处理经济增长速度和综合效益的统一、生产力布局与资源优化配置、产业结构调整与解决结构性污染、资源开发利用与保护生态环境等问题。从源头上就可以控制对环境的污染破坏。这是社会主义市场经济体制下建立的一种新型的决策模式，是实现可持续发展的一种重要手段。
　　
　　其次，做到环境保护与经济、社会发展相协调发展，必须加强执法过程中环境保护相关各部门之间的合作，提高政府部门的办事效率，减少部门利益的冲突。这样能够保证经济、社会发展的各个环节对环境保护的足够重视。
　　
　　决策和执行过程中部门之间的协调应该被作为政府环境管理的重要事项。这里所说的协调主要是政府环境管理中对部门利益的综合考虑、对部门之间冲突的化解和对环境保护事务的督促实施。在中国，作为一个单一制国家的中央政府，国务院不仅要确保在决策过程中贯彻环境保护与经济、社会发展相协调发展思想，并且应该要求各地方政府和中央政府各部门在执行环境保护政策的过程中必须贯彻环境保护与经济、社会发展相协调发展思想，这是落实政策的必要条件，也是实现环境保护与经济、社会发展相协调发展目标的客观保证。中央政府环保行政主管部门与经济、社会行政主管部门之间的协调直接关系到了环境保护与经济、社会发展相协调发展目标的实现，环保部门与其它部门间的协调工作应当作为行政部门建设的重点来考虑，这关系到环境保护行政管理体制的整体功能的有效发挥。
　　
　　（二）宏观性协调与微观性协调
　　
　　在我国现有的环境保护行政管理体制下，不仅是环境保护管理部门和经济、社会管理部门之间需要协作，在环境保护体制内的各部门之间也需要建立相应的协作机制才能保证整个体制的稳定和高效。
　　
　　宏观性协调是依据环境保护与经济、社会发展相协调的原则，从整体上对环境保护管理与经济、社会管理上进行协调。主要表现在对国家制定全局性的发展规划、重大决策，关系到环境保护和经济、社会发展的重要事项时进行组织和协调。这些重大事项决定了环境保护主管部门和经济和社会主管部门之间的部门利益关系。宏观性协调组织在这些决策过程中起到了不可替代的作用。主要表现为召集相关部门举行会议，通过会议达成对环境保护的共识，并对国务院制定规划、制度提出合理建议，影响到国务院的决策。
　　
　　微观性协调主要表现为环境保护管理专业部门与其它部门关于环境保护方面工作的协商处理，和环境保护管理部门对于其他部门对于本部门管理范围内关于环境保护工作的技术上、业务上的协调。这是由我国现阶段环境保护主管部门和分管部门同时存在的环境体制所决定的，微观性协调也保证了环境政策的有效实施，提高联合执法能力。
　　
　　对于环境保护工作的协调，不仅要表现在宏观决策方面，也要表现在微观合作、协作方面。环保行政管理体制中的协调机构也应包括宏观上的协调机构和微观上的协调机构。所以，对于环境保护中央协调机构的设置，既要保证宏观方面的决策能力，能够影响到国家政策的制定和执行，也要考虑到微观方面环保行政管理工作的具体操作的可行性。在对于环保协调机构的设置和法律授权方面，法律、法规和各项制度都能保证协调机构的职能完善，地位稳定，权力和能力相一致。
　　
　　二、国务院的环境保护协调机构
　　
　　从环境保护管理体制的发展过程来看，我国的环境保护管理的协调机构经历了从无到有，也经历了从分散到合并，权力从大到小的过程。现阶段的环境保护协调机构从某些方面上来看，权力和能力都有所减弱，依作者的观点，是一种倒退。
　　
　　（一）国务院环境保护领导小组
　　
　　1974年以前，我国的环境管理是由各部门分散进行的。1974年5月，国务院内成立了一个协调机构，即国务院环境保护领导小组，协调各部的环境保护工作。1979年，随着《中华人民共和国环境保护法》（试行）的颁布，原国务院环境保护领导小组及其办公室的职能有所改变，从一个协调机构变成了具有一定权力的机构。
　　
　　1982年，在机构改革中，成立了城乡建设环境保护部，撤销了国务院环境保护领导小组。其业务并入新建的城乡建设环境保护部，成为该部的一个局，称环境保护局。随后，绝大多数地方人民政府也将原设置的环境保护局与城乡建设部门合并。这种调整意在将不上编制的原国务院环境保护领导小组，并入一个较高级别的常设机构城乡建设环境保护部，以加强环境保护监督管理工作。
　　
　　环境保护局替代了国务院环境保护领导小组后，实质上削弱了环境保护监督管理工作。为了纠正这种现象，国务院决定成立环境保护委员会，以加强对全国环境保护的统一领导和部门间的协调工作。[3]
　　
　　（二）国务院环境保护委员会
　　
　　1984年5月，为了加强环境管理，在国务院内设立了国务院环境保护委员会，同年12月，将城乡建设环境保护部改为国家环境保护局，仍归城乡建设环境保护部领导，同时，也是国务院环境保护委员会的办事机构，即国务院环境保护委员会办公室。国务院环境保护委员会的组成人员也体现了环境保护委员会将在组织、领导和协调全国的环境保护工作中起到相当重要的且不可替代的作用。[4]1988年3月，正式成立了直属国务院的国家环境保护局。这个时期的国务院环境保护委员会和国家环境保护局并存，在权限和职责上有所不同。[5]
　　
　　国务院环境保护委员会是国务院的一个专门委员会，是我国环境保护工作的领导机构。主要任务是研究、审定、组织贯彻国家环境保护的重大方针、政策和措施，组织协调、检查和推动全国的环境保护工作。国务院环境保护委员会由国务院领导成员和有关部、委、局、直属机构以及有关事业单位的领导成员组成，并聘任若干名专家作为其顾问。国家环境保护局既是国务院的一个直属机构也是国务院环境保护委员会的一个办事机构。作为国务院的一个职能部门，根据《中华人民共和国环境保护法》（试行）的有关规定以及国务院内部职责的分工，主要负责拟定环境保护法律法规，对环境污染的控制和监督，进行环境影响评价的组织和管理等。作为国务院环境保护委员会的办事，国家环保局主要负责委员会的日常工作，贯彻委员会的决议，具体组织、协调和检查全国的环境保护工作。可以看出来，当时的国家环境保护局是没有宏观上的组织和协调能力，只有在微观方面有组织协调的职能。这一时期具有宏观协调能力的还是国家环境保护委员会。
　　
　　（三）国家环境保护总局
　　
　　在1998年国务院机构调整中，国家环保局升格为部级的国家环境保护总局，同时撤销了国务院环境保护委员会。[6]从国家环境保护总局的职能上看，包括宏观和微观两个层面。宏观管理事项包括拟订国家环境保护的方针、政策和法规，制定行政规章，对重大的经济技术政策、发展规划及重大经济开发计划进行环境影响评价，拟订环境保护规划，以及组织拟订和监督实施国家确定的重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划。微观层面的职权包括：指导、协调和解决各地方、各部门之间及跨流域的重大环境问题。[7]
　　
　　国家环保总局由原来的国务院环境保护委员会的办事机构升格为现在正部级的国务院直属局后，从机构职能上来说应该是承担了原来国务院环境保护委员会的全部职。既包括原来的作为国务院直属部门的职能，也包括了原来远来国务院环境保护委员会的研究、审定、组织贯彻国家环境保护的重大方针、政策和措施，组织协调、检查和推动全国的环境保护工作等职能。环境保护毕竟是一个全局性的问题，将所有的环境保护工作的管理和协调工作都交给国务院的一个职能部门来进行，不管是从能力上还是从设置上都是不合理的。而且，1982年的机构改革中所出现的不合理现象都表明了，单纯的提高环境保护部门的阶位是不能够满足全局性的监督和管理工作的。
　　
　　三、国家环境保护总局的协调职能的内容
　　
　　国务院对于环保总局的职责进行了明确规定[8] ，包括了制定政策、规划过程中的协调职能、组织专项活动中的协调职能和部门执行过程中的协调职能。由此可以看出，环保总局的同时担任了宏观性协调机构和微观性协调机构，是中央政府的环境保护的主要协调机构。
　　
　　（一）制定政策、规划过程中的协调职能
　　
　　国家环保总局负责组织拟定和监督实施国家确定的重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划；组织编制环境功能区划。这表明了国家环保总局在国家的环境保护管理重要规划、决策过程中具有组织和协调职能，现阶段国家环保总局履行协调职责的主要方式是通过召开全国环境保护部际联席会议等。
　　
　　（二）全国性环保工作过程中的协调职能
　　
　　国家环保总局组织过程中的协调职能主要表现组织大气、水体、土壤、噪声、固体废物、有毒化学品以及机动车等的污染防治法规和规章的实施；开展全国性的环境保护执法检查、总结；开展全国性的环保科技发展、实施环境保护自治认可制度、全国环保监测和环保信息公布等；组织对环保的宣传和教育。在这些工作中，环保总局作为组织者，必须对各部门的工作进行协调才能完成组织工作，这些工作都是为了落实国家的环保决策、规划而进行的，环保总局进行的协调工作属于微观性的协协调。
　　
　　（三）其他部门工作过程中的协调职能
　　
　　执行过程中的协调主要表现为对于具体环保事务的分类支持和协调。如指导、协调和监督海洋环境保护工作。牵头负责生物物种资源（含生物遗传资源）的管理工作。对于跨界性环境问题的指导和协调解决，如协调各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题；协调省际环境污染纠纷；组织和协调国家重点流域水污染防治工作。对于国际性合作中的协调，如管理和组织协调环境保护国际条约国内履约活动，统一对外联系；管理环境保护系统对外经济合作；协调与履约有关的利用外资项目。
　　
　　（四）小结
　　
　　环保总局职责内容中我们可以看出，国家环保总局负责了如规划编制的“组织”工作，全国范围内的生物物种资源的“牵头”工作，省级环境污染纠纷的“协调”工作，“协调”国家重点流域水污染防治工作等等。这些带引号词语的运用大都含有理顺各部门在环境保护管理工作中的组织关系，均衡各部门之间的利益的意思。符合前面所表述的协调机构的职能，所以在我国专业的环境保护管理部门，即国家环保局，不但作为国务院的职能部门承担了专业环境保护的工作，也承担起了全国环境保护工作的协调工作，既包括了宏观上如制定国家环境规划等方面的协调，也包括了微观上如污染控制等方面的协调。而且还担负了指导和监督其他行政管理部门的环境保护管理工作。
　　
　　四、国家环境保护总局的协调职能的缺陷
　　
　　（一）行政地位的不利
　　
　　国家环保总局的地位限制了其作为一个宏观性协调机构的作用，从而影响了国家对宏观性环境问题的协调效率。国家环保总局属于国务院的直属局，而不是国务院的组成部门。与国务院的各部委还是有差别的。从组织设立和变更来看，我国的环境保护总局属于国务院的直属机构，是由国务院自主决定设立的，与其他部委的设立程序有所不同。《国务院组织法》规定，“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人大代表会决定，在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。…国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务。”由此看来，专门的环境保护部门的地位和稳定性不如其他部委。
　　
　　在微观层面的职能，如法律规定的“指导、协调和解决各地方、各部门及跨流域的重大环境问题。”国家环境保护总局也难以胜任。实践中，不难发现国家环境保护总局对于跨部门、跨地区、跨流域的重大环境政策和环境问题协调解决不利的情况。这种涉及国民经济全局和不同部门以及跨流域、跨地区重大环境决策和环境问题解决的协调确实应当放在更高的决策层次，或者由综合决策部门进行，或者设立跨部门的议事机构处理。从以上的论述可以看出，我国现行的环境管理体制以国家环保总局的集中协调为主，并建立了一些制度予以保障，但是协调的实效因国家环境保护总局的地位将大打折扣。
　　
　　（二）法律授权的不利
　　
　　根据《中华人民共和国环境保护法》（1989）第七条规定，我国现有的环境管理体制具有统一监督管理与分工负责相结合的特点。所谓统一监督管理与各部门分工负责相结合，是指国家对环境的管理中，必须要有一个统一管理的机构，但同时又必须组织各地区、各部门参与环境管理，分工负责。环境是多种要素组成的整体，环境要素又大多是自然资源，因此，环境管理涉及到各地方、各部门。中央政府的环境保护工作的统管部门是国家环保总局，分管部门是指依法分管某一类污染源防止或者某一类自然资源保护监督管理工作的部门。统管与分管部门之间不存在行政上的隶属关系，在行政执法上都是代表国家行政机关依法行使行政执法权，其法律地位是平等的，没有领导与被领导、监督与被监督的关系。但是有些时候，国家环保总局也承担了对其它部门之间有关环境保护工作的协调工作。[9]由此也可以看出，国家环保总局能够作为一个协调者的身份出现，但是只是其它部门之间出现矛盾时才能进行协调。但是，根据法律的规定，国家环保总局和其他分管部门之间职能交叉还是比较多的，如监测职能的交叉、保护职能的交叉、污染纠纷处理职能交叉[10]，国家环保总局很多情况下都成为纠纷主体一方。国家环保总局也不能算作一个能力完整的协调机构。
　　
　　（三）全国环境保护部际联席会议制度
　　
　　为了加强国务院对环境保护工作的领导，增进各部委、地方之间的工作协调，国务院根据环境保护工作的特点，分别设立联席会议以确保协调工作的有序进行。如全国环境保护部际联席会议、三峡库区及其上游水污染防治部际联席会议等，这些联席会议的出现对环境保护工作的协调有了很大的促进作用，提高了环境保护工作的效率。联席会议的主要工作为：在国务院授权范围内，对重大政策进行研究并向国务院提出建议；协调解决国务院授权范围的重大问题；讨论确定年度工作重点并协调落实；指导、督促、检查的国务院授权的各项工作。环保工作的联席会议，一般是由国家环保总局牵头，由个国家环保总局局长担任负责人，其他有关部门主管环保的副职担任会议成员。联席会议一般定期召开例会，也可以根据实际情况或国务院的要求召开临时会议，联席会议成员单位之间要互通信息、相互配合、相互支持、形成合力。根据环境保护相关联席会议的设立情况来看，我国环境保护的联席会议制度以形成环境保护政策建议和监督执行为主要工作内容。
　　
　　我国现存的环境保护协调部门是国家环保总局，部际联席会议制度保证了国家环保总局的协调功能的实现。但是，部际联系会议制度的周期性长，并只是对重大事项进行督导检查，没有明确的办事机构也使得部际联席会议不能针对具体的矛盾进行协调，也使得国家环保总局在面对具体个案时，从制度上缺乏微观协调能力。
　　
　　五、美国国家环境质量委员会（U.S. Council on Environmental Quality）
　　
　　美国的联邦环境保护局和我国的国家环保总局的地位、作用和面临的问题存在很多的类似之处。美国的现行环境管理体制中，也存在环境保护的主管部门和分管部门，但是美国的环境保护协调机构主要是国家环境质量委员会。它是独立的环境管理的协调机构，超越于美国的环境管理的主管部门和分管部门之上。国家环境质量委员会对美国总统负责，美国的环境管理体制内的协调机构实质上是美国总统。
　　
　　首先，美国联邦环境保护局（U.S. Environmental Protection Agency, 以下简称EPA）成立于1970年，设立EPA的主要宗旨是保护人类健康，培育和改善环境质量。美国联邦共制定有30个保护环境的法律，其中直接授权EPA执行的法律就有13部。EPA集中主管全国各种形式的环境污染防治工作，美国联邦环境法规除确立联邦环保机构的环境管理主导地位与优先权外，同时也承认联邦各部门兼有的环保管理职能。在进行有关开发决策时，内政部在国会与国务院之间经常处于矛盾地位，当内政部的决定与EPA发生冲突时，由总统作出最终的决定。
　　
　　其次，美国《1969年国家环境政策法》（National Environmental Policy Act of 1969，下简称《环境政策法》）规定设立国家环境质量委员会。[11]国家环境质量委员会的主要职责主要有两项：为总统提供环境方面咨询意见和协调行政机关的有关环境的活动。作为行政机关的协调机构，它的协调职能来自法律和总统行政命令的两个方面的授权。国家环境质量委员会主要负责协调解决行政机关间有关环境影响评价的意见分歧。环境质量委员会的条理为这种协调规定了程序。该条例的规定委员会解决行政机关间矛盾的各种方法。同时，1970年第11514号和1977年的第11991号总统行政命令的颁布。前者授权国家环境质量委员会制定联邦行政机关编制环境影响报告书所应遵守的准则。后者更进一步，授权委员会制定事实《环境政策法》的条例并以其取代原准则。委员会制定的关于环境影响评价的准则和实施《环境政策法》的条例是国家环境质量委员会行使协调职能的集中体现。
　　
　　最后，为了加强国家环境质量委员会的行政职能，帮助总统协调联邦环保局与其它部门之间的环境事务和冲突，1994年白宫设立了直接对总统负责的联邦环境执行官办公室（Office of the Federal Environmental executive）[12]。联邦环境执行官同时还兼任国家环境质量监督委员会的副主任。联邦环境执行官办公室除协调各部门和推行工业界环境保护事务以及向总统提交环境咨询报告外，还负责管辖政府各部门内部的环境保护事务，包括政府部门有关采购环保物资、推行废物再生利用、节能和绿色建筑等方面的事务。
　　
　　从美国的环境保护行政管理的体制设置上看出，专业的环境保护机构即EPA作为美国一个联邦政府部门只是在法律的授权范围内管理有关污染防治等方面的环境保护事务，而作为总统的咨询机构的美国环境质量委员会则承担了在决策方面的协调任务，虽然最终的决定权在于总统，但是美国环境质量委员会的重要作用也是不可忽视的，它能够让部门利益的争端的解决真正是从全局进行考虑，而且保证了美国联邦环保局在环保管理方面的主导地位和优先性。同时，在对于联邦环保局和其它部门之间出现冲突时有专门的机构协助总统进行协调，也使得协调具有相应的微观操作性。
　　
　　美国联邦环境保护体制的协调机构的工作内容，对于我国中央的环境保护协调机构的设置从地位、作用和权力的授予上都是值得借鉴的。首先，认清国家环保总局的地位和职能，不能一味的提高国家环保总局的位阶以求解决问题，更应该授予合适的部门进行协调。其次，对于协调机构的职能和地位，协调机关的首长应该能参与到国家的重大决策中，而且在环境保护行政管理体系中协调机构应该具有类似于美国国家环境质量委员会的权力。再次，对于协调机构的职能在环境保护法律体系中的基本法中予以明确。最后，通过立法对环境保护体制的各部门之间的职能进一步明晰，减少冲突。

【作者简介】
张鹏，男，环境与资源保护法学硕士研究生，上海交通大学法学院环境与资源法学研究所。

【注释】
[1] 韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社，2002，第65页。
[2] 韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社，2002，第68页。
[3] 韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社，2002，第40至41页。
[4] 程振华：《国务院环境保护委员会召开第一次会议 ----李鹏副总理主持会议并作了重要讲话》，载《世界环境》1984年第4期。
[5] 程正康：《环境法》，高等教育出版社，1990，第133至139页。
[6] 金瑞林：《环境法学》，北京大学出版社，1999，第117页。
[7] 金瑞林：《环境法学》，北京大学出版社，1999，第117至118页。
[8] 资料来源：国家环境保护总局网站，http://www.zhb.gov.cn/dept/jgznjj/200404/t20040428_89743.htm，最后登录于2007年5月20日。
[9] 韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社，2002，第38至39页。
[10] 王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，载《政法论坛（中国政法大学学报）》2003年第4期。
[11] 王曦：《美国环境法概论》，武汉大学出版社，19992，第217至219页。
[12] 汪劲：《环境正义：丧钟为谁而鸣----美国联邦法院环境诉讼经典判例选》，2006，北京大学出版社，第7页。