我国社会保险法责任制度的问题及其对策

　　【内容提要】法律责任规范是以法律权利规范、法律义务规范为生成条件的，也就是说，任何法律责任规范，如果不与权利规范、义务规范相匹配，那么，势必造成法律规范的制度缺失，其结果是直接影响法律的运行效果。为此，本文就分散立法模式下我国社会保险法律责任存在的问题，从法规范中权利、义务、责任相一致角度进行了罗列，同时，就统一立法模式下我国社会保险法律责任的立法对策提出了自己的看法。

　　【关键词】社会保险法 责任制度 问题 完善

　　上世纪末本世纪初，由于我国社会保险立法采取分散立法模式，即以行政法规或者部门规章对养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险、工伤保险分别规制，社会保险法中的法律责任也分别在上述规范性法律文件中规定。目前，我国将改变社会保险立法模式，即采取统一立法模式，使得社会保险法中的法律责任又集中于社会保险法中规定。《社会保险法草案》设专章规定了法律责任，即第11章，分别是第79条、第80条、第81条、第82条、第83条、第84条、第85条、第86条、第87条、第88条等10条。严格地讲，第88条不是对法律责任的规定，而是对权利救济适用程序的规定。另外，其他9条规定也或多或少存在问题。有鉴于此，从理论上对《社会保险法草案》中法律责任部分的10个条文进行评价，对制定一部适应我国国情的社会保险法是十分必要的。

　　一、分散立法模式下的社会保险法律责任的主要问题

　　（一）《劳动法》社会保险的权利、义务条款与责任条款不对称我们知道，责任规范是以权利、义务规范为生成条件的。也就是说，在一部法律中，对具体权利、义务的规定，一方面是责任条款产生的依据，另一方面权利、义务条款数量的多寡决定着责任条款数量的多寡。1995年1月1日生效实施的《劳动法》涉及社会保险法律责任的条文有两条，分别是第100条、第104条。该法第100条规定：“用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳；逾期不缴纳的，可以加收滞纳金。”同时，第104条规定：“国家工作人员和社会保险基金经办机构的工作人员挪用社会保险基金，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”然而，该法涉及社会保险权利、义务的条款不仅缺失责任条款的规定，而且权利、义务条款的数量超出责任条款的规定。具体情况列表说明如下：

　　附表一 《劳动法》对社会保险权利、义务、责任条款规定

　　2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，在第14条中增加一款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”此条是将公民的社会保障权作为基本权利的积极受益功能与物质给付义务看待的【1】。我国《宪法》对第42条第2款规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”对此条规定有学者认为，这并非是对国家物质给付义务的规定，而是宪法赋予国家的“政策性义务”。这种义务不像给付义务那样直接提供物质利益或者与利益相关的服务，而主要是要求国家制定法律【2】。依上述学者对基本权利的分析方法，那么，《劳动法》第3条、第70条规定的劳动者社会保险权，劳动者在特定情况下获得的帮助权、补偿权也应是一项基本权利，其中国家对劳动者的物质给付义务主要是立法。如果是这样认识的话，那么《劳动法》第3条，第70条就不可能生成责任条款。

　　另外，《劳动法》第73条，第74条第1款、第2款有义务规范规定，但缺少责任规范规定，使得用人单位、社会保险经办机构、社会保险基金监督机构在违反上述规定时，没有相应的法律责任承担。《劳动法》第75条属于倡导性的法律义务规范，但因缺乏具体的责任规范，使其实际运行成为摆设的“花瓶”，没有法律责任的强制力。

　　（二）《社会保险费征缴暂行条例》征收、缴纳罚则缺失

　　由于我国实行的是缴费型社会保险制度，为此，1999年国务院专门制定了《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令\[1999\]第259号）。该条例第2条规定：“基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费（以下统称社会保险费）的征收、缴纳，适用本条例。”对于负责社会保险费征收的劳动保障部门、用人单位、劳动者的缴费，该条例设专章规定了法律责任，即第4章罚则，分别是第23条、第24条、第25条、第26条、第27条、第28条等6条。具体情况列表说明如下：

　　附表二 《社会保险费征缴暂行条例》罚则缺失

　　需要说明的是，对于违反上述条文的义务，没有相应的法律责任规定，一方面是因为有些违法行为已在其他相关法律中规定。例如，该条例第24条规定：“缴费单位违反有关财务、会计、统计的法律、行政法规和国家有关规定，伪造、变造、故意毁灭有关账册、材料，或者不设账册，致使社会保险费缴费基数无法确定的，除依照有关法律、行政法规的规定给予行政处罚、纪律处分、刑事处罚外，依照本条例第9条的规定征缴；迟延缴纳的，由劳动保障行政部门或者税务机关依照第12条的规定决定加收滞纳金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5000元以上20000元以下的罚款。”另一方面，对于行为人的犯罪行为，因《刑法》中已有相关的罪名规定，从立法技术考量，重复规定甚无必要。例如，该条例第27条规定：“劳动保障行政部门、社会保险经办机构或者税务机关的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，致使社会保险费流失的，由劳动保障行政部门或者税务机关追回流失的社会保险费；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”同时，第28条规定：“任何单位、个人挪用社会保险基金的，追回被挪用的社会保险基金；有违法所得的，没收违法所得，并入社会保险基金；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”

　　另外，该条例第25条规定：“缴费单位和缴费个人对劳动保障行政部门或者税务机关的处罚决定不服的，可以依法申请复议；对复议决定不服的，可以依法提起诉讼。”本条规定显然并非法律责任条款，而是法律救济的程序条款，在罚则中如此立法值得商榷【3】。

　　（三）五种类型社会保险法律责任设计之不足

　　由于我国对养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险采单独立法，且立法的机关、规范的位级、效力层次各不相同，这些规范性文件对法律责任的规定，是根据各自规范性文件的调整特点设计，有些设计较为详细，有些似乎没有设计。

　　就养老保险而言，主要有如下规范性法律文件：其一，1997年国务院制定的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》；其二，1992年农业部发布的《乡镇企业职工养老保险办法》；其三，1993年原劳动部发布的《企业职工养老保险基金管理规定》；其四，2001年原劳动和社会保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》。具体情况列表说明见附表三：

　　附表三 养老保险法律责任设计之不足

　　就医疗保险而言，主要的规范性法律文件有：其一，1998年国务院制定的《关于建立城镇职工基本医疗保险的决定》；其二，1994年原劳动部、卫生部、国家中医药管理局发布的《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》；其三，1999年原劳动和社会保障等六部局发布的《城镇职工基本医疗保险用药范围管理暂行办法》。具体情况列表说明如附表四：

　　附表四 医疗保险法律责任设计之不足

　　就失业保险而言，主要的规范性法律文件有：其一，1999国务院发布的《失业保险条例》；其二，2000年原劳动和社会保障部发布的《失业保险金申领发放办法》。具体情况列表说明如下：

　　附表五 养老保险法律责任设计之不足

　　就工伤保险而言，主要的规范性法律文件是2003年国务院制定的《工伤保险条例》。该行政法规专设“法律责任”一章，即第7章，共计7个条文，分别是第54条、第55条、第56条、第57条、第58条、第59条，第60条，对工伤保险中的法律责任进行了较全面的规定。具体情况列表说明如下：

　　附表六 工伤保险法律责任设计之不足

　　就生育保险而言，主要的规范性法律文件是1994年原劳动部发布的《企业职工生育保险试行办法》。该部门规章第12条、第13条、第14条规定了法律责任。具体情况列表说明见附表七：

　　附表七 生育保险法律责任设计之不足

　　需要说明的是，上述对我国社会保险分散立法模式下的法律责任考察，是以法律规范中权利、义务、责任的一致性为前提的，也就是说，只要有权利、义务规范，必然应有责任规范。当然，一个权利规范可能会产生若干个义务规范、责任规范。权利、义务、责任的一致性，不能理解为有一个权利规范的条款，就只能有一个与权利规范相对应的一个义务规范条款、责任规范条款。缘于基本权利、抽象权利、具体权利的范式，在立法中可能：其一，一部法律权利规范、义务规范、责任规范同时并存；其二，一部法律义务规范、责任规范同时并存；其三，一部法律只有责任规范。

　　二、统一立法模式下的社会保险法律责任立法对策

　　我们知道，无论是分散立法还是统一立法，法律责任作为法律规范的组成部分，都是不可或缺的。综观我国《社会保险法草案》条款设计，可以得出如下结论：其一，条款设计是对分散立法模式下社会保险规范性法律文件条款的提炼；其二，法律责任条款设计，无论在数量方面还是质量方面，值得商榷的问题不少。在统一立法模式下的我国社会保险立法，可能有两种截然相反的立法态度：其一，采取“重新洗牌”的立法态度；其二，采取“删减合并”的立法态度。倘若采取“重新洗牌”的立法态度，不符合事物的发展规律。因为，一方面立法的动因、乃至条款的设计与社会实践密不可分；另一方面，国内外在社会保险领域已有丰富的立法经验。所以，试图创立出与众不同的《社会保险法》，只是理想的选择。倘若采取“删减合并”的立法态度，符合事物的发展规律。因为，在分散立法模式下我国或以行政法规或以部门规章对社会保险领域内进行了全面的立法，尽管立法中存在不少问题，但有一点可以肯定，即立法始终是围绕我国的社会保险问题，以解决我国的社会保险问题为目的。因此，对已有社会保险的规范文件，采取“删减合并”方式，制定出具有中国特色的《社会保险法》，才是现实的选择。

　　（一）《社会保险法草案》法律责任规定

　　为了进一步分析我国社会保险法责任制度的问题及其对策，在此有必要就《社会保险法草案》中对法律责任的规定，以“义务与责任”的对应关系，说明10条款的基本情况。《社会保险法草案》法律责任规定列表如下：

　　附表八 《社会保险法草案》法律责任规定

　　（二）完善我国社会保险法责任制度的立法对策

　　1.明确社会保险法责任制度的特点

　　社会保险的社会法性质决定了法律规范是强制性，而非任意性的。所以，其法律责任制度有如下特点：其一，公法责任。从《社会保险法草案》对法律责任规定看，除第83条规定有赔偿责任外，其他条款规定的责任类型与责任方式，不是行政责任就是刑事责任。这一特点在社会保险分散立法模式下也是如此。其二，主体多样。《社会保险法草案》第4条规定：“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费；个人依法享受社会保险待遇。”同时，依照第55条规定，办理社会保险登记的主体有国家机关、社会团体、企业、事业单位、民办非企业单位、个体经济组织等用人单位。另外，社会保险基金是在行政权力的介入下运行，使得社会保险征收机构、社会保险经办机构、社会保险基金管理机构等机构承担法律责任成为可能。其三，责任法定。责任法定是指构成责任的一切要素都是由法律明文规定的，禁止主体之间以协议方式设定责任。责任的构成要素主要包括：（1）责任类型；（2）责任方式；（3）责任承担主体；（4）责任确认主体；（5）行为内容；（6）违法理由。上述六大要素，在《社会保险法草案》法律责任的每一个条款中几乎都有程度不同的表述。笔者认为，只要明确了社会保险法责任制度的上述特点，才能进一步思考我国《社会保险法》法律责任的立法对策。

　　2.义务条款与责任条款相对应

　　从《社会保险法草案》规定看，有不少条款的义务与责任不对应，主要包括如下两种情况：其一，有义务规定无责任规定；其二，义务规范应当转化为责任规范，但未转化且以义务规范来规范义务。属于前者的条款列表如下：

　　附表九 有义务规定无责任规定条款

　　属于后者的条款列表如下：

　　附表十 义务规范应转化为责任规范条款

　　根据《社会保险法草案》的规定，从上述两种情况承担责任的主体看，主要有三类：其一，政府；其二，用人单位；其三，社会保险监督委员会成员。在社会保险中，对政府规定法律责任，一定程度上受制于法律的政策与国家的经济影响，如规定政府法律责任，导致政府执政的被动；如不规定政府法律责任，导致政府执政的消极。所以，在我国对政府尤其是政府领导人法律责任追究，一直以来都是在“人治”的治理下运行。在社会保险中，对用人单位未依法缴纳社会保险费、未依法申报社会保险费数额、未依法办理社会保险登记的行为，我国立法是采取“迁就妥协”的处理办法。2003年国务院制定的《工伤保险条例》第60条是这一“迁就妥协”处理办法的直接祸根。《社会保险法草案》第37条、第59条、第60条规定，不仅增加了法律执行的成本，而且为滋生腐败提供了条件。其实，对用人单位的法律规制，不是对用人单位本身的法律规制，而是对用人单位负责人的法律规制。如果这一认识是正确的，那么，对用人单位法律责任的设定，就应当是对用人单位负责人法律责任的设定。在社会保险中，为了保证社会保险基金的有效运行，吸收社会各界专业人士，组建社会保险监督委员会，以掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，实现对社会保险基金的监督，是一项值得肯定的社会保险制度。但是，《社会保险法草案》第77条仅规定了社会保险监督委员会的权利、义务，但没有规定社会保险监督委员会成员的责任，不符合法律规范的科学、合理设计。

　　3.法律文本的规范与协调

　　从法律文本角度分析《社会保险法草案》中法律责任条款，如下问题需要进一步推敲：其一，责令限期改正适用的次数。第79条规定的“责令限期改正”，是指社会保险行政部门只能适用一次责令限期改正，还是没有限制地适用无数次责令限期改正。如果是后者，那么责任就不是针对违反义务的处罚，而是针对违反责任的处罚。类似的规定还有第80条、第81条、第82条、第83条、第84条、第85条。其二，责令限期改正、责令改正、责令的不同用语。第79条、第80条使用“责令限期改正”的文字表述，第81条、第82条、第84条、第85条使用“责令”的文字表述，第83条使用“责令改正”的文字表述。毋庸置疑，上述三种不同的文字表述，与行为人行为的性质、情节、后果有关。但是，从法律运行的公平效率看，使用“责令限期改正”或者“责令限期退回”不仅能够体现法律的权威，而且能够节约执法成本。另外，第83条规定“责令改正”，对社会保险经办机构及其工作人员有丢失社会保险数据和泄露用人单位或者个人信息的行为，因属于无法挽回的情形，不具有可适用的现实性。其三，明确追责主体。第80条规定，由有关主管部门责令限期补缴欠缴数额。“有关主管部门”指向不明，极易导致责任追究的虚化。所以，应当确认一个主管部门追究。类似规定还有第84条。同时，第85条规定，对挪用社会保险基金的，由社会保险行政部门、财政部门、审计机关责令追回。如此规定，不同执法机构因扯皮或者推诿，必然影响责任追究。其四，确定处分方式。第83条、第84条、第85条、第86条规定“依法给予处分”。这些条款都应当确定所依据的法律以及处分的方式，不然势必造成应当追究责任没有追究，或者不应当追究责任却追究的现象。另外，处分方式对违法行为人的社会、经济、政治地位有着重要的影响。不确定处分方式，意味着追责主体在追究行为人责任时，有着无限的自由裁量权，执法腐败在所难免。其五，剔除不属法律责任规范。第81条规定“解除服务协议”、第88条规定“社会保险纠纷解决程序”，因不属于责任规范，不宜在法律责任一章中规定。

　　结语

　　囿于篇幅限制，本文仅就我国社会保险立法在分散立法模式下和统一立法模式下的法律责任规范，以列表方式进行了粗浅分析。目的有：其一，以权利、义务、责任相对应的学术范式，寻找我国已有社会保险立法存在的问题；其二，对我国《社会保险法草案》中法律责任的规定，指出存在的问题，并提出改进的对策。考量的方法有：其一，明确社会保险法责任制度的特点，即公法责任、主体多样、责任法定；其二，义务条款与责任条款相对应；其三，法律文本的规范与协调。

　　【1】有学者以“元研究”视角，从功能体系对宪法中的基本权利进行了框架革新，即基本权利的功能体系分为防御权功能、受益权功能、客观价值秩序功能。参见张翔著：《基本权利的规范建构》，高等教育出版社2008年版，第43-47页。

　　【2】参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，第218页。

　　【3】为保证《社会保险征缴暂行条例》的有效实施，原劳动和社会保障部还制定了一系列的配套规定。主要有《社会保险登记暂行办法》（劳社部令\[1999\]第1号）、《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》（劳社部令\[1999\]第2号）、《社会保险费征缴监督检查办法》（劳社部令\[1999\]第3号）、《社会保险基金财务制度》（财政部、劳社部\[1999\]）、《社会保险基金监督举报工作管理办法》（劳社部令\[2001\]第11号）、《社会保险基金行政监督办法》（劳社部令\[2001\]第12号）、《社会保险行政争议处理办法》（劳社部令\[2001\]第13号）、《社会保险稽查办法》（劳社部令\[2003\]第16号）。上述部门规章中，亦有相关法律责任的规定。

　　青海民族大学法学院·王立明