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在错误的方向上越走越远

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2019-08-13 07:05

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　　按照最近出台的《湖南省人民法院司法质量考核评议试行规则》，在湖南全省范围内开展了运动式的司法质量考评活动。其中包含了这样的规定：“年度考核连续两年评为不合格的，主要负责人应当引咎辞职，或上级法院商请有关部门对其免职。”这在湖南省各级法院里引起了强烈反响。其实，这不是第一家；早在2001年11月6日，最高人民法院就颁发了《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》，当时国内的重要媒体都报导了这一消息，最高法院还专门发出通知要求各级人民法院贯彻这一规定。

　　关于法院院长引咎辞职的规定引起了法学界的批评，因为它违背了宪法和《法官法》关于法官任免的规定，混淆了作为司法机关的法院和行政机关的不同性质，苏力教授撰文批评“引咎辞职规定”属于“制度改革的逻辑错位”。

　　我认为，司法质量考评也好，院长引咎辞职也好，出发点也许是不错的：甚至在推行的过程中对个别案件也会起到监督作用、对某些腐败法官也可能起到惩戒的效果；但是这种做法浪费资源、危害巨大，十足一场闹剧。从这种“改革”措施的思路上，反映出来的却是司法改革向何处去的大问题。从中央到地方，十多年来出现了形形色色的司法改革方案，一些措施在一定程度上起到了正面的社会效果；不过从“错案追究制”、“人大个案监督”、“司法质量考评”、“院长引咎辞职”等“改革”措施的讨论和实行来看，对于司法改革的方向似乎存在着某种混乱。

　　首先要看看“司法”到底是什么？几十年来，“司法”一词的含义在中国经历了一个复杂的变迁过程。它在1980年代以前往往指“公检法三机关”，有时还包括司法行政机关。实际上更经常用的是“政法机关”，这个词汇形象地反映了司法在政治体系中的地位，在特定的历史时期，几乎一切政治力量和社会力量都被整合到统一的运动与集中的权力中去，司法也成为政治的附庸，司法机关成了专政的“刀把子”，成了为中心工作服务的驯服工具。而“公检法三机关”的提法则反映了人们没有认识到司法机关和行政机关的区别，或者说，司法机关在社会中的实际运作和形象使人们并不认为法院与政府部门、与党组织有多少区别。

　　现在越来越多的学者认识到，司法的本质就是裁判，司法权具有被动性、公开性、中立性、亲历性、终结性。司法机关就是法院，法院不是打击敌人的“刀把子”，而是依照法律解决纠纷的裁判者，无论是公民之间的纠纷、还是公民与政府之间的纠纷。道理很简单，在体育比赛中，必然要求裁判员不偏不倚，不能和参赛一方有利害关系，不能是一方的下级。比赛中必须有各种规则来保证裁判员的独立执法，否则比赛就不成其为比赛。法院就是这样一个裁判机构，只有保持它的中立地位，才能使它有最低限度的公正；更进一步，必须建立一套法官独立的体制，才能够指望司法公正。而目前的体制无法保障法院和法官的独立地位，法院的人、财、物受到地方政府的控制，地方保护主义盛行；法官的裁判在法院系统内部受到庭长、院长、审判委员会、上级法院的不正当干涉，在外部受到政府、政法委等机构的不正当干涉；司法腐败极为严重，司法效率也极为低下，很多公民对法院失去信任、民怨沸腾。也是在这个背景下，不得不启动了司法改革的大门。

　　也许从一开始，司法改革的方向并不是十分清晰的；司法应该公正，这毫无疑问；在英文里，两者是同一个单词（justice）。问题是，司法公正的途径是什么？简单说来就两条，第一，合格的职业法官，第二，独立的司法体系。法官必须具备最起码的专业知识和职业素质，因为他/她的决定关涉到公民的生命、自由和财产，不是随便什么人都可以进法院。按照《法官法》规定而实行的全国统一司法考试，可以看成司法改革一个不小的成果，虽然在实践中因为这样那样的因素而使其效果大打折扣，但是方向是对的。[page]

　　而独立的司法体系却不是法院一家说了算的，它没有办法使自己独立，就像人们不能拽着自己的头发而使自己离开地面一样。司法独立需要制度的整体（而未必是同步）变迁，是各种力量（也包括了思想观念的力量）博弈的结果。因此直到目前，由于制度的缺陷，司法公正方面并没有因为轰轰烈烈的改革措施而得到明显的改善。司法仍然被腐败所困扰。于是有人又从对法官的监督上想办法：既然存在断案不公、既然法官素质有问题，加大监管力度不就解决了吗？于是形形色色的“司法质量考评”办法粉墨登场了。在考核中成绩优秀的，给予物质奖励；法院出了问题的，拿院长是问-完全是党政机关的治理模式，完全没有顾及法院裁判的特殊性质，也完全没有认识到司法腐败的体制根源。

　　问题恰恰在于，这种司法质量考评，与司法改革的最终目标-司法独立-背道而驰。无论是中外的法律理论，还是正反两方面的实践都已经证明，没有司法独立，就没有司法公正。中国的司法独立要经历一个从法院独立到法官独立的过程（这并不等于说，只有法院完全独立了，才能进行法官独立的改革）。而类似“司法质量考评”、“院长引咎辞职”等措施，既使法院依附于党委、政法委，使下级法院依附于上级法院，又使法官依附于院长；因此它既在法院独立的反方向上、又在法官独立的反方向上，越走越远。

　　一些法官也深切地认识到了这种做法的荒谬之处。它使审理案件的法官失去了自主性，失去了独立人格和独立见解，成为院长的附庸；它也使法院越来越像一个行政机关了，沦为党委和政府的一个听话的工具。而且这种措施背后的原因也不是什么秘密。如一位要求匿名的法官所说，“领导要搞政绩，把我们当作公安行政部门来对待，我们就没有办法了。”政绩驱使着政策制定者推出花样翻新的改革措施，并动用本来有限的司法资源进行运动式地推广。

　　这种做法也深刻地反映出特定体制下的司法改革的困境。司法制度是制度网络的一个环节，它无法离开其他相关的制度而独立运行。仅仅法院系统的努力，无法使司法改革走得更远；更严重的是，司法改革有时被异化成某些领导者政绩工程的工具：他们不懂甚至无视司法的性质和司法改革的方向，在错误的道路上越走越远了。

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