基层法律超市：纠纷解决新模式构想(1)

　　[内容提要]：在构建社会主义和谐社会中，人民群众需要集中开放、便捷廉价、优质高效、看得见、可选择的“超市型”公共服务。司法独立不等于孤立。基层法律超市，是基层司法和执法资源的有机整合，是现代社会纠纷解决的新模式构想，是提升司法水平和权威的可行探索。基层法律超市的价值在于：保障民众接近正义、利用法院、使用法律；提高司法透明度、亲和力、公信力；构建“大调解”格局，形成社会解决非常规纠纷合力；树立司法权威，实现司法权在基层社会中的有效控制。

　　[关键词]：基层 纠纷解决 新模式 法律超市 构想

　　建立健全社会矛盾纠纷调处机制，把人民调解、司法调解、行政调解结合起来，依法及时合理地处理群众反映的问题。[1]

　　积力之所举，则无不胜也。众智之所为，则无不成也。[2]

　　一、基层法律超市构想的提出

　　2007年7月6日，肖扬院长在全国人民调解工作会议上强调，在维护司法解决纠纷权威地位的同时，发挥社会主体和当事人的自主性，不断探索与“诉讼途径”相补充、相衔接、相配合的纠纷解决渠道，建立和完善多方面、多层次的矛盾纠纷解决机制。[3]受行政审批中心、集中办事大厅等“阳光政务”之启发，笔者萌生了纠纷解决的另一种新模式构想——基层法律服务超市，即整合基层司法和执法资源，在乡镇（街道），以人民法庭为龙头和据点，由人民法庭、公安派出所、司法所（法律服务所）、综治办、民政所、财政所、工商所、土管所、计生所等联合组成亲民、便民、为民、利民的“法律服务超市”，开展司法和有关行政执法系列服务；同时，这个“超市”还应当在法庭辖区乡镇设立连锁服务站，在村（居）委会设立连锁服务点，在村（居）民小组聘请服务信息员，选聘陪审员、调解员、信息员、联络员、代办员，送法上门，服务到家；由法官、民警、律师或法律工作者、行政执法人员、乡镇（街道）干部、人民调解员、人民陪审员、乡村精英[4]等既分工协作又监督制约，共同担任法律超市的“服务员”，并由资深法官担任法律超市的“总经理”，按照“党的领导”法治理念，为便于协调还应由乡镇（街办）党委书记担任法律超市的“董事长”。“法律超市”以法庭为经常“营业”（ 办公）地点。法律服务连锁超市的“经营”宗旨是亲民便民、为民护民，让普通百姓能像逛超市购物品一样，享受“一站式”的“信访处理、行政许可、法律咨询、纠纷调解、诉讼立案、案件执行、法律援助、司法救助、排忧解难、定纷止争”等系列法律服务，即使不诉求，也能从中受到教益和启迪，以解决目前社会矛盾纠纷层出不穷，基层司法队伍人员不足，群众信“访”不信“法”的突出问题，把矛盾化解在基层和萌芽状态，让群众信仰法律、相信法院、依法维权。

　　各地类似法律超市的成功经验，证明人民群众需要开放便捷、优质高效、看得见、可选择的“超市型”公共服务，并从一定的角度证明构建基层法律服务连锁超市是可行的。“北京东城区建立了公安、法院和调解委员会代表共同组成的联合接待室，在一开始就让当事人找到最适合解决自己矛盾的平台。”[5]石家庄市平山县西柏坡镇建立的“调解中心”，使大量矛盾纠纷化解在了基层和萌芽状态。[6]河北省邢台市南石门镇的“信访超市”，由一镇“经营”到全县“连锁”。现在群众有事就去信访超市，镇主要领导只需以往十分之一的精力处理信访。[7]唐山市信访代理制使全市90%以上的信访问题在社区、街道得到解决。[8]福建省莆田市法院的诉调衔接机制，借助社会力量共同化解矛盾纠纷求得多赢。[9]赣州法院的便民诉讼网络，减化了司法服务的程序，降低了诉讼成本，提高了解决纠纷的效率，让农民享受到了司法为民的实惠。[10]福建全面推广乡镇联络员制度，从而降低执行成本，提高执行效率。[11]与媒体报道的一些地方探索出的“信访服务超市”、“多元调解中心”、“诉调对接机制”、“便民诉讼网络”、“执行工作联络员制度”等纠纷解决模式和单一的基层司法、执法机构相比较，法律服务超市具有综合性、开放性、协作性、互动性的特点，并具有服务对象广、服务功能多、服务力量强、服务效果好的优点。

　　二、基层法律超市的运行规程

　　法律超市的运行模式，可简要概括为，以法庭为龙头，各成员单位之间既相互联合又相互独立、既相互配合又相互监督。在法律服务超市里，法庭、派出所、司法所、综治办、民政所等相关成员单位，是在更好地履行本职的前提和目标下，进行的一种分工协作、相互配合、信息互通、资源共享、取长补短的系统优化组合，以求齐心协力“生产、经营”出更多更好的符合民众需要、增进社会和谐、能及时有效化解矛盾纠纷的“法律产品”或公共服务。要整合法律超市成员单位的人、财、物资源，实现法律超市成员单位功能互补、程序衔接，扩充司法解决纠纷的网络和力量，维护司法解决纠纷的权威和地位。具体运行规程为：

　　第一、搭建一个集中开放、方便可选的诉求表达平台。应本着公开、方便、免费或廉价的原则，公开服务项目、服务流程、收费标准，设置“窗口式、一站式”的诉求受理大厅，进行集中受理、归口服务，给民众看得见的公正和可感受的亲切。首先让需要法律服务的“顾客”把自己的诉求充分自由地表达出来，然后由法律超市的“服务员”在耐心接待之后，引导其选择适合的服务项目或纠纷解决方式。“现代代替性纠纷解决方式的存在和运作，是以法院和诉讼程序以及当事人诉讼权利和处分权为前提的，ADR只能为当事人提供选择的可能性，而绝不能剥夺当事人的诉讼权利和处分权。”[12]法律服务超市，应在保护当事人诉权的前提下，引导当事人首选 “谅解、调解、和解、协调”等和谐方式解决纠纷、化解矛盾；引导当事人进行诉前调解、自动履行法律义务，节省纠纷解决的个人成本和社会成本，构建和谐的诉讼秩序。但不能因此而剥夺当事人的诉讼权利，要防止“以调代诉，以调压诉”， 在当事人选择纠纷解决方式和调解过程中，要充分保障纠纷当事人意志自由和意思自治。除了法定的调解前置和强制调解案件外，不能以调解作为前置和强制程序。要适度放宽诉讼的立案标准，只要当事人诉讼出于自愿并无恶意，符合立案的形式要件，则应予以立案。要落实当事人诉讼权利义务和诉讼风险告知制度，依法扩大适用简易程序审理案件的范围。对法律超市里的非诉讼服务项目要尽量实行免费，并适当降低诉讼收费标准，积极落实法律援助和司法救助措施，让普通百姓“消费”得起。基层法律超市，要建立矛盾纠纷排查和诉求信息收集快速反应机制，可采取委托受理、电话受理、电话咨询、预约立案等多种形式，及时受理群众的诉求；可聘请基层干部和乡村精英作为法律超市中的“服务员”，进行纠纷解决的调解工作和诉讼活动的辅助性工作，如协助受理案件、维护法庭秩序、送达法律文书、协助案件执行等，以解决法庭人手少案件多、管辖面积大人口多的困难。

　　第二、建立一套诉调衔接、公正高效的权益保障机制。除了法律规定不能调解的以外，只要当事人能自由处分的事项，都可以纳入诉调衔接的范畴。[13]调解要坚持在“法律的阴影下谈判”的原则[14]，即在法律的基准下，当事人可以最大限度地利用法律的空间，在强制与合意之间寻求到最符合自身利益和价值的结果。要通过法律超市的构建和运作，激活无限的社会调解资源和有限的司法审判资源潜力，动员社会力量支持司法解决矛盾纠纷，实现人民调解、行政调解、诉讼调解三大调解顺利对接，并做到“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”，切实让广大群众享受到诉调衔接工作机制便民利民的实惠。法律超市要因案制宜，采取委托调解、诉前调解、预约开庭、假日法庭、圩日法庭、夜间法庭、巡回审判、就地开庭、送法上门等多种便民服务方式，及时化解矛盾纠纷，提高工作效率。要由基层法院遴选一批具有较高社会威望、丰富调解经验和一定法律知识的调解员、陪审员作为法律超市中衔接诉调工作的“编外法官”代收案件、参与调解、协助审判和执行。借鉴英美国家治安法官完全由社区中产生的经验[15]，法律服务超市，应注重发挥公安民警协助法庭公开开庭、巡回审理的值庭护庭作用，尤其要发挥民警协助执行的特殊保障作用，以解决目前基层法庭法警空缺或警力不足的困难。

　　“司法制度的巨大威力在于，它能使一项请求变成一条受保护的权利……更重要的是将统治权力隐藏在了法院判决的背后”。[16]政府职权的行使需要及时有力的法律服务和指导，乡镇政府尤其如此。在法律超市中，法庭应积极指导人民调解和行政调解，依法审理各种具体案件，并针对工作中所发现的问题，及时提出司法建议，促进政府依法行政。

　　第三、探索一种公开透明、协调制约的民主监督方式。打造基层法律服务超市，旨在推行“阳光司法”、“阳光执法”和“阳光政务”，让基层司法审判、行政执法、政务管理等都置于人民群众的直接参与和监督之中。进入法律超市的各基层机构和人员，只是在办公空间上和服务理念上的共同一致，以求得办公力量和服务效果上的增强，并不因为其联合在一起办公而丧失其原有的职能；其人员编制、工资、职责仍然与原单位挂钩。各机构和人员之间形成的是一种工作相互协调制约的关系。法官有权力也有义务指导人民调解、行政调解，帮助、督促基层各行政职能机构依法行政，调和、协调行政相对人与行政机构的关系；法律超市中的民警、律师、基层干部、人民调解员、乡村精英等“服务人员”，有权力监督也有责任协助法庭和法官公正司法。“司法要应对诉讼增多的严峻挑战，必须打牢基础，下大力气提升基层司法的能力和品质。”[17]资深法官要胜任法律服务超市“总经理”的职责，就要善于调动其他“服务员”的积极性，要虚心学习人民调解员、陪审员等“编外法官”的社会实践经验。法律服务连锁超市，应注重发挥人民陪审员在案件审理过程中的重要作用，以充实基层法庭合议庭组织，增加司法审判的社会经验，扩大司法民主，增强司法公信力。目前，在选任陪审员时，既要考虑其代表性和群众性，又要考虑其法律知识水平和对审判工作的热爱程度；在实际运作过程中，要避免陪审员独任审判现象的发生，更要注意保护和调动人民陪审员的积极性。

　　第四、遵循一项党的领导与司法独立辩证统一的原则。法律服务超市，旨在通过乡镇（街办）党委的统筹协调，整合基层司法、执法资源，克服目前基层司法（执法）机构人员数量、素质配备的“倒金字塔”现象和单靠上级机关的业务指导或行政领导，而忽视地方党委领导、人大监督和政府支持以及人民群众信任的本位意识和孤立倾向，改变“麻雀虽小，肝胆俱全，力量不足，合力难成”的不良现状，特别要着力整顿“门难进、人难找、事难办、话难听”的衙门作风。法律超市，不是旧社会衙门式由行政长官包揽一切是非判断的复古和倒退，而是要让矛盾纠纷及时化解在基层和萌芽状态，要让老百姓只进一个门槛就能倾诉请求、接近正义。以法庭为“龙头”，由资深法官任“总经理”，也不是由法庭和法官包揽一切矛盾纠纷的解决；由乡镇（街办）党委书记担任法律超市“董事长”，更不是牺牲司法独立来寻求纠纷解决的法外渠道，绝不能以“董事长”的意志去替代“总经理”的“经营决策”。而是要通过党的领导和法庭的努力，动员驻乡镇（街办）的其他行政机构和村级（社区）组织，协助法庭一道共同解决矛盾纠纷。党的领导是谋全局，把方向，抓大事，不插手、不干预司法机关的正常司法活动，不代替司法机关对案件定性处理，不指派政法机关处理法定职责以外的事务。[18]人大的监督也不是个案的监督。发挥法庭的“龙头”作用和资深法官的“总经理”作用，就是要利用司法裁判的独立性、中立性、权威性、终局性功能，发挥资深法官熟悉法律、擅长裁判、享有声誉的优势，指导法律超市中的其他成员认真学习法律，准确运用法律，依法履行职能，有效解决纠纷。

　三、基层法律超市的司法价值

　　“司法公正应当是‘看得见的公正’，司法高效应当是‘能感受的高效’，司法权威应当是‘被认同的权威’” [19].构建基层法律超市的司法价值在于：

　　第一，利于保障民众接近正义、利用法院、使用法律。“在当今崇尚以人为本的时代，民众能否获得及时、便捷、充分、公正的司法救济，成为衡量民众福祉实现水平的标准，成为衡量一个国家文明程度和法治水平的基本参数。因此，接近正义，成为各国政治家、法律家倍加关注的一项综合性的司法改革任务。”[20]现在很多当事人像幽灵一样徘徊在法院门口，而更多的当事人求助于申诉或上访。构建和谐社会，应当使当事人有充分的机会和条件接近法院、利用法院、使用法院，从而保证当事人享有充分的司法救济权。要改变法院是衙门的观念。法院就是一个“超市”，当事人可以随便进出，随意选择其所欲购买的司法产品。[21]基层法律超市，集法律咨询、行政许可、信访处理、诉前调解、立案诉讼等多种法律功能于一体，让当事人在一个空间内可获得各类法律服务，自由选择纠纷解决方式，弱者还可依法获得司法救助和法律援助，特别是诉前调解，可节省或免除当事人诉讼的金钱、时间、情感等成本。

　　第二，有利于提高司法透明度、亲和力、公信力。司法公信力源于其亲和力，亲和力又源于其透明度。透明度高的司法才是能够被民众所了解的司法，被民众所监督、所能接近的司法，也只有民众所能够了解和接近的司法，才会具有亲和力，才是人民的司法。“司法改革必须坚持司法活动的职业化与司法方式的平易化。……今后，人民陪审员制度的优势将更加突出，对裁判活动的社会效果将更加强调，司法透明度将更加提高，司法措施与司法外渠道的结合将更加紧密，司法与社区的关系将更加融洽。”[22]法律服务连锁超市，正是基于公正高效、民主监督的现代司法理念，而构建的“透明化、平易化”的纠纷解决模式。在法律超市中，推行平民化的人民陪审制度，既可充实基层法庭合议庭组织，丰富法官审判经验，更可扩大司法民主，提高司法透明度和民众对司法活动的认知认同度，确保司法审判在一定程度上吸收普通民众的意见，避免审判成为与民意绝缘的纯粹的司法垄断，还可增强民众的守法意识。基层法律超市中，法庭和法官牵头，与人民调解员、陪审员、民警、律师、行政执法人员、乡村干部、社会精英一道联合提供法律服务、联手解决矛盾纠纷、联动排解百姓之忧， 可直接增强法官的亲和力与司法的公信力。

　　第三，有利于构建“大调解”格局，形成社会解决非常规纠纷合力。“转型中国基层社会里的纠纷，不仅其发生所牵涉到的利益主体是多样性的、宽泛的，而且纠纷的解决所涉及的相关职权机关也是众多的，因而纠纷及其解决其实是一个全方位的、全社会整体动员的系统工程，各个阶层、各种团体、各种主体都可能要参与进来。”[23]发展替代性纠纷解决机制（ ADR）是现代各国解决社会纠纷的重要方式，也是完善我国非常规性纠纷解决机制的重要选择。要将法院、政府、人民调解组织、各种行业协会以及其他中介组织的力量整合协调起来，在分工负责，不损害各自功能特点的基础上，建立信息沟通、处置协调、工作互助与对接的‘大调解’工作机制[24].以法庭为龙头，构建法律服务连锁超市，有利于从源头上增强社会对非常规纠纷的控制与解决能力。因为非常规性纠纷主体的一方通常是弱势、劣势阶层或群体中的成员，法律服务超市向弱势群体敞开了依法表达诉求和依法维权的大门，降低了法律公共产品的供应门槛和使用成本，提高了法律服务的质量，增加了民众对法律程序和法律产品“制作”过程的了解，增加了法院的透明度、亲和力，有利于引导民众选择司法途径解决纠纷，可从源头上预防和减少非常规性纠纷的发生，也有利于延展并优化法院的社会功能，缓解法院的诉讼压力。法律服务连锁超市，聘请乡村等基层干部作为诉讼立案的代办员和相关案件审理、执行的调解员、联络员，有利于法官了解社情民意，掌握纠纷解决的主动权，及时化解矛盾纠纷，有利于司法权向基层渗透，有利于培养民众熟悉、认可的本土法律人才，进而增强基层干部依法治理的能力，延伸并扩大司法服务的功能和范围。同时，法律服务超市，有机整合了基层司法、行政执法、人民调解等资源和力量，有利于实现人民调解与司法裁判的良性互动，及时化解社会矛盾纠纷。

　　第四，有利于树立司法权威，实现司法权在基层社会中的有效控制。人民法庭是党通过司法途径保持同人民群众密切联系的桥梁和纽带，是展示国家司法权威和提高司法公信力的重要窗口。目前，基层法庭的功能相比“马锡五审判”年代、相比行政机关的覆盖面，呈“萎缩”趋势：在广大的基层社会，基层政权机关遍布各个乡镇，公安派出所、司法所基本达到一乡一所，以至在村庄（社区）中还有村（居）民委员会这样的村民自治组织支持，而人民法院的派出法庭却大部分是多个乡镇设置一个法庭，力量明显不足。政治权力要比法院的司法权力更集中，也更接近民众的生活和生产（工作），更容易从根本上解决一些纠纷。“乡村司法运作是乡村控制的一种，当乡村司法运作量即法院处理以及法官的干预减少时，其他乡村社会控制的量就会增加。”[25]随着人们法治观念的增强和政府依法行政的实行，基层群众、政府、社会对法庭的期望值越来越高，法庭肩负的责任越来越大。在基层社会，法院和法官的权威不仅靠诸如法庭、法徽、警车、法袍、法槌、法警等现代司法设置体现，更要靠“直捷立案、司法救助、公开开庭、巡回审判”，和“人民陪审、指导调解、公正裁判、联合执行”等传统与现代理念相结合的司法措施来体现。在法官紧缺、法警空缺的基层法庭，聘请派出所民警和镇村干部担任执行联络员，协助法院执行，有利于及时处理并有效预防暴力抗法事件。同时，自上到下建立法院与公安、工商、土管、城建、税务、银行等多家联动的执行工作机制，有利于动员社会力量共同解决执行难顽症，并借助行政权力保障司法强制执行权充分有效地行使，增强法院的威慑力、执行力，树立审判权威。

　　结语：

　　“今天，联帮法院仍然是强大的，但它需要兄弟部门的支持，才能保持力量和独立，才能完成宪法所赋予的使命。这是一个挑战。”[26]美国联邦最高法院首席大法官约翰·罗伯茨，在感慨未能提高法官待遇并呼吁法官的待遇关乎司法品质，而司法品质对美国人民和政府有着深远的影响的同时，更深刻地告诉我们司法独立不等于孤立，司法独立需要兄弟部门的支持。司法部门“既无强制，又无意志，而只有判断；而且为实施其判断亦需借助行政部门的力量。”[27]以法庭为龙头构建“基层法律服务超市”，目的是整合纠纷解决的资源，实现司法与民众的零距离接近，实现法官、警察、律师、陪审员、调解员、行政执法人员、基层干部、乡村精英之间的智慧互补和工作互动，巧借外力支持司法为民，维护司法独立，促进司法公正，提高司法效率，彰显司法权威，化解社会矛盾，增进社会和谐。当然，这只是笔者的初略构想。实践中，基层法律服务连锁超市如何构建、怎样运行，还有待思想观念的不断更新、司法实践的继续探索、公共财政的大力支持。鲁迅说：“希望是本无所谓有，无所谓无的。这正如地上的路；其实地上本没有路，走的人多了，也便成了路。”[28]

　　注释
　　[1] 胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话（2005年2月19日）》，载《人民日报》2005年6月27日 第1版。
　　[2] 节自《淮南子·主术训》，载张宜雷：《道家妙语选》，天津百花文艺出版社，1994年8月第1版，第196 页。
　　[3] 参见王银胜、陈永辉：《肖扬在全国人民调解工作会议上强调努力实现人民调解与司法裁判的良性互动》，载《人民法院报》2007年7月7日第1版。
　　[4] 乡村精英是指那些在乡村（社区）中凭借名望、地位、知识、德行、贡献、经济实力而具有一定影响的人物。包括村组干部、人大代表、政协委员、明理守法人士、德高望重人士、公益事业热心人士、经济能人等。
　　[5] 何宜伦著、戴昕译《中国城镇地区人民调解制度改革》，载徐昕主编《纠纷解决与社会和谐》，法律出版社2006年12月版，第266页。
　　[6] 参见农文兴：《河北：“三位一体”让矛盾纠纷“软着陆”》，来源：法治快报
　　[7] 参见李增辉：《稳定的“解压阀”：河北省乡镇“信访超市”纪实》，载《人民日报》2006-08-17 第08版。
　[8] 参见马克、曹天健：《代理制省去群众车马劳顿—唐山市九成信访问题解决在基层》，载《法制日报》2007年6月11日第1版转第五版。　[9] 参见郭宏鹏：《解决在基层 福建莆田诉讼调解衔接人民调解》
　　[10] 参见李飞、姚晨奕、罗定英：《“便民”的制度保障——赣州法院构建便民诉讼网络调查》，载《人民法院报》2007年1月14日第4版。
　　[11] 参见何晓慧、魏涛：《福建全面推广乡镇执行联络员制度》，载《人民法院报》2007年6月7日第1版。
　　[12] 范愉：《非诉纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年6月第1版，第12页。
　　[13] 参见窦玉梅：《多元化纠纷解决机制改革之探索》，载《人民法院报》2007年6月27日第5版。
　　[14] 参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年6月第1版，第43页。
　　[15] 参见苏力：《送法下乡》，中国政法大学出版社2000年10月第1版，第381页。　　[16] [美]劳伦斯·M. 弗雷德曼：《美国司法制度历史断面之剖析》，载[日]小岛武司著，汪祖兴译：《司法制度的历史与未来》，法律出版社2000年版，第28页。
　　[17] 肖扬：《中国司法：挑战与改革——在美国耶鲁大学的演讲（摘要）》
　　[18] 参见中共中央政法委员会：《社会主义法治理念教育读本（简编版）》，中国长安出版社2006年4月第1版，第49页。
　　[19]《最高人民法院关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》（法发[2007]20号），载《人民法院报》2007年6月15日第4版。
　　[20] 蒋惠玲：《为了让民众更接近正义》，载《人民法院报》2006年10月19日第7版。
　　[21] 参见汤维建：《论司法公正的保障机制及改革》
　　[22] 肖扬：《中国司法改革的成就与发展趋势——在第十二届亚太地区首席大法官会议上的专题发言》，载《人民司法》2007年第13期第5页。
　　[23] 方乐：《超越“东西方”法律文化的司法——法制现代性的中国司法》，载《政法论坛》2007年第3期，第33页。
　　[24] 参见顾培东：《试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制》，载《中国法学》2007年第3期，第18页。
　　[25] [美]布来克：《法律的运作行为》，唐越、苏力译，中国政法大学出版社1994年4月第1版，第7页。
　　[26] 约翰·罗伯茨：《法官的待遇关乎司法品质》，李松锋节译自《美国联邦最高法院首席大法官约翰·罗伯茨发表的2006年度报告》，载《法制日报》2007年6月11日第3版。
　　[27] [美]汉密尔顿：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第391页。
　　[28] 鲁迅：《故乡》