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关于省级人大常委会在乡镇换届选举中角色定位的思考

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2019-08-06 14:14

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　　省级人大常委会在乡镇换届选举中扮演角色直接发轫于1979年制定的选举法，在此之前，全国各级人大选举均是由政府系统负责，新选举法颁布实施以后，这种角色开始转由各级人大常委会承担。具体到乡镇换届选举，各地的一般作法是：一是统一部署。在选举开始前，以省级人大常委会党组名义起草好全省乡镇换届选举工作的意见，报省级党委批转，之后省级人大常委会作出有关乡镇人大换届选举工作的决定，召开全省人大乡镇换届选举工作会议，进行全面部署。二是具体指导。因应乡镇选举，省级人大、设区的市（州）人大常委会成立选举办公室，编写换届选举工作宣传提纲，举办换届选举培训班，印发选举工作简报，召开设区的市选举办公室座谈会，及时总结推广典型经验等。

　　从上述各地操作的实践来看，事实上各地的省级人大常委会在乡镇人大换届选举中承担了“领导者”和“具体指导者”双重角色。尽管20年来省级人大常委会所扮演的这种角色对推进基层民主政治建设曾经起过十分积极的作用，但无论是从法理的角度、实践的操作，还是行政学原理的角度，笔者认为省级人大常委会目前扮演的这两种角色都已经严重越位。

　　一、从法理上看，由省级人大常委会“统一部署”乡镇换届选举于法无据

　　依据选举法第七条的规定：省级人大、设区的市（州）人大常委会主持本级人大选举；县（市）、乡镇设立选举委员会，主持本级人大的选举，并受县级人大常委会的领导；省级人大和设区的市（州）人大常委会指导本行政区域内县级以下人大的选举工作。该条内容很明确地说明，乡镇换届选举完全是县级的自主范围，从法理上说，只要乡镇任期届满，其所在的县级人大常委会就可以依法部署相关选举工作，启动相关选举程序，根本不需要省人大常委会来个“统一部署”，搞“屋上架屋”，“床上叠床”。它一方面不利于县级人大常委会在“领导”乡镇人大换届选举中形成自己的权威，也不利于基层民主的发展和成熟。依据宪法和组织法，上下级人大之间是彼此依法独立行使职权，不存在一种类似于党委或政府那样隶属上的领导关系，上级人大对下级人大的“指导”若演化为一种事实的上“领导”关系，这已经背离了立法者的本意。

　　二、客观形势起了很大变化，乡镇人大换届选举由全省“统一部署”存在着操作上的“窘境”

　　1979年重新制定选举法时，我国行政格局还基本是省、县、乡三级，设区的市很少，加上当时民主法制尚处于起步恢复阶段，省级人大常委会依据选举法第七条第三款越过一级“指导”乡镇选举有其合理之处（即便如此，这种“指导”权实际上也仅是到1986年第二次修改选举法时才由法律明确赋予）。进入80年代中后期，特别是进入90年代，全国相当部分省份都在推行设区的市（州）管县（市）的行政管理格局，并且已经形成了一个趋势。这样在全国不少地方的行政管理格局实际演变成了省（级）、设区的市（州）、县、乡四级，此时省人大常委会要指导乡镇选举，就是越过设区的市、县两级。与此同时，1993年宪法修正案在保留乡镇任期3年的情形下，将县级任期延长到了5年，这就打破了原先县、乡同时选举的格局，两者重合的几率成了15年一次。此时相较于省一级来讲，乡镇一级单独选举，其“重要性”已大大下降。另一方面，尤其是经过这么多年民主法制建设、锻炼，在组织本级人大换届选举方面，设区的市（州）、县人大常委会甚至于乡一级自己都能完全“自理”，甚至于可以说是驾轻就熟。在这种情况下，有没有必要还要由省一级去部署乡镇一级的选举是很值得商榷的。

　　三、“统一部署”的基础已经被打破

　　“统一”的基础是全省乡镇任期届满时间相同，但是，因应行政体制的改革和减轻农民负担的需要，江苏等省份都进行了相当规模的乡镇合并，多的地方达到了总数的三分之一强，而且江苏等地的做法得到了国务院领导的充分肯定，估计乡镇合并在以后会成为一种趋势。合并后的乡镇大都进行了乡镇人大重新选举（依据法律也应当重新选举）。从法理上讲，合并后的新乡镇任期自然重新计算。对于任期，我国宪法、组织法都有明确而又严格的规定，非经法定原因不得变更。如果仅仅为了全省选举工作的“整齐划一”而中止其任期，这无异于削足适履，也会严重损害法律的权威。[page]

　　四、乡镇人大客观上存在着提前或延期换届选举的可能也使“统一”成为不可能

　　虽然我国选举法目前并无提前或延期选举一说，但从法理上讲完全可能因为某种特殊原因，如前面提到的几个同级行政区的合并、分离，代表通过法定程序提出关于重新选举的议案，以及其他如自然灾害等不可抗力，这些都是提前或延期换届选举的自然法理条件。一旦出现这种情况，其任期也要重新计算。“统一选举”模式从本质上说缺乏其应有的法律基础。

　　五、“统一部署”有悖于各地实施细则的规定

　　依据各地的选举实施细则，一般都有这样两款规定：县、乡同时选举的，省、设区的市设立选举办公室，在本级人大常委会的领导下指导县乡两级人大代表的选举。同时又规定：乡级人大换届选举与县级不同时进行的，县级人大常委会设立选举办公室，具体指导乡级人大代表的选举工作。从实施细则的两款规定来看，对于乡镇换届选举，省级人大常委会乃至设区的市人大常委会都没必要成立专门选举办公室去具体“指导”，由省人大常委会去直接“统一部署”更属不当。

　　六、目前省级人大常委会的“指导”也已经越位

　　尽管省级人大常委会对乡镇人大换届选举进行“指导”在实践上没此必要，但根据选举法第七条第三款的规定，它履行“指导”职责也不为过。但从1979年选举法实施以来各地乡镇人大换届选举的操作实践来看，这种“指导”功能被不适当地扩大了，如“起草好全省乡镇人大换届选举工作的意见，报省级党委批转，之后作出有关乡镇人大换届选举工作的决定，再后召开全省人大乡镇换届选举工作会议进行全面部署”。虽然1979年的选举法实施以来各地省级人大常委会正式的文件中都是讲“指导乡镇人大换届选举工作”，但实践中的这些操作方式无论如何都已远远超出了“指导”的范围。据各地自己认可并实际在操作的一些“指导”方式，如“通过编写换届选举工作宣传提纲，举办换届选举培训班，印发选举工作简报，召开设区的市选举办公室座谈会，及时总结推广典型经验”等，也明显属越位之列。

　　综上所述，笔者认为，对于乡镇人大换届选举，省级人大常委会总体上应处于一种超然地位，即便要扮演角色也主要是监督选举工作依法进行，如必要时接受有关选举问题的咨询，受理有关选举申诉，乃至作出相关监督决定，但这种监督一般也要遵循“不告不理”的原则。就选举法规定的“指导职责”来看，在选举法尚未修改的情况下，相对于乡镇人大选举，省级人大常委会一般情况下也应当遵循“有事指导、无事不理”的原则。一言以蔽之，省级人大常委会不宜去直接启动乡镇人大换届选举程序，甚至于去具体“操办”布置选举工作，搞越俎代庖。事实上这种做法既不经济，操作上也难以到位。

　　最后建议修改选举法：一是增加各级人大选举的程序性规定，将各级人大换届选举真正纳入法制化轨道，减少主观随意性；二是删去省、设区的市对县、乡的人大换届选举的“指导”条款，同时具体规定县级人大对乡镇人大换届选举的“领导”范围；三是增加上级人大对下级人大换届选举监督的具体条款。从实践来看各地在这一点上表现得还不充分，而不少地方选举时违法现象时有发生与这种监督不力的现状有很大关系。

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