对《国家赔偿法》的几点思考

　　摘 要

　　本文以不同角度分别指出了我国《国家赔偿法》的一些内在缺陷与不足，并且提出了完善建议。笔者认为：目前我国国家赔偿范围过于狭窄，从而导致公民的合法权利失去法律的保护，解决这个问题需要扩展相对人权利受保护的广度，建立精神损害国家赔偿制度，同时将抽象行政行为和非权力行为纳入到国家赔偿之中;归责原则的限定标准带来了相对人合法权利受保护程度缩减的后果，应该根据不同类别的事项，分别设计不同的能适应各类事项特征的若干个归责标准，具体形式的归责标准应包括违法标准、过错标准、结果标准、无过错标准及风险标准等;赔偿数额过低，使得受害人受损权益得不到充分救济，应考虑将赔偿数额由抚慰性上升到补偿性标准，对受害人损失进行充分赔偿，国家机关因故意或重大过失造成损害的可以适用惩罚性赔偿。

　　关 键 词

　　《国家赔偿法》 赔偿范围 归责原则 赔偿数额

　　对《国家赔偿法》的几点思考

　　黑龙江省农垦总局政策法规局 任飞

　　《中华人民共和国国家赔偿法》(下简称《国家赔偿法》)的颁布是对《中华人民共和国宪法》(下简称《宪法》)第41条第3款规定的具体化，即“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律的规定取得赔偿的权利”，其立法宗旨就是保护公民、法人和其他组织的合法权益。同时，它的实施对于监督国家机关及其工作人员依法行政、依法办事具有重要意义。然而，在实践中，《国家赔偿法》自1995年1月1日实施以来的情况并不尽如人意，受害人向赔偿义务机关请求国家赔偿，获得国家赔偿仍有许多困难。究其原因，除了公民、法人及赔偿义务机关法治意识不强，赔偿经费没有真正落实等原因之外，《国家赔偿法》本身的不完善是问题的关键。笔者将从以下几个方面分别进行尝试分析，找出问题的所在，并寻求解决的途径。

　　一、问题所在

　　(一)赔偿范围过窄，致使相对人合法权利失去法律保护

　　1、从立法宗旨的角度分析

　　作为我国《国家赔偿法》立法依据的《中华人民共和国宪法》(下简称《宪法》)赋予了公民广泛的基本权利，包括政治权利、宗教信仰权利、受教育权利、人身权利、社会经济权利、文化教育权利以及监督权利等。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》(下简称《行政诉讼法》)第11条第2款的精神，例如劳动权、休息权、受教育权、集会游行示威权等相对人能否向法院提起行政诉讼取决于法律、法规是否有特别规定。法律、法规如果作了肯定规定就可以向人发法院提起行政诉讼。既然《宪法》赋予了公民如此广泛的基本权利，也必然要求当公民的诸多权利受到侵害时，有必要且应该给予全面而充分的保护。而且《宪法》第41条第3款也规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。但是从现行《国家赔偿法》第3条、第4条、第15条和第16条的规定来看，当国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯了公民的合法权益时，给予保护的仅限于人身权利中的生命健康权和人身自由权与社会经济权利中的财产权，而将广泛的政治权利、宗教信仰权利、受教育权利、文化教育权利以及人身权利和社会经济权利中的其他权利明显地排除在保护范围之外。也许有人会说，有些权利如集会游行示威权，可以通过对申请集会、游行、示威许可证行为不服而提赔偿，但笔者认为，这只是一种变通，并不是权利的全部表现，不具有完整性和正统性。勿庸置疑，公民权利受《国家赔偿法》保护广度的有限性既不利于该法立法宗旨的有效实现，又不利于该法与《宪法》保持协调和统一。[page]

　　2、从“处女嫖娼”案凸显的问题分析

　　2001年陕西省麻旦旦一案引起全国轰动，主要是因为：这位被派出所干警带走审讯长达23小时，又以“嫖娼”行为受到行政处罚的清白少女，身心受到了极大侵害，而法院的判决中除了被告支付的医疗费外，原告得到的赔偿金只有74.66元!依照《国家赔偿法》的规定，法院在这起国家赔偿案件中所作的判决并无不当。因为法律要求给予麻旦旦的，法院在判决时都予以满足。对法律没有规定的赔偿事项，法院也不能予以判决。然而，这一判决，却给人一种强烈的暗示，即只要是国家机关及其工作人员，无论怎样限制他人的人身自由，都不会承担太重的赔偿责任，因为国家法律对国家赔偿作出了限制：国家对行政侵犯不承担精神损害赔偿责任。麻旦旦一案就凸显出我国《国家赔偿法》中所隐含的深层问题——国家侵权应否承担精神损害赔偿?

　　我国1954年宪法第97条规定：“由于国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利”，该法第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”，该条款成为行政赔偿的具体法律依据。这是中国历史上第一次在宪法中确立行政赔偿的原则。[1]1986年我国颁布了《民法通则》，而《民法通则》第120条规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。”该条款中的赔偿损失，在审判实践中被广泛援用为精神损害赔偿的法律依据。那么依据《民法通则》第120条、第121条的规定，对于国家侵权案件是否也可以适用精神损害赔偿金?

　　3、从抽象行政行为和非权力行为所产生的法律后果分析

　　行政行为是指行政主体运用行政权所作出的影响行政相对人权利和义务的行为，对相对人权益的影响是其突出特征。我国现行《国家赔偿法》只赔偿违法的具体行政行为对公民人身权和财产权造成的损失，而不赔偿行政机关制定和发布行政法规、规章或其他具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为造成的损失。但是，从客观上看，抽象行政行为一旦以决定、命令等方式出现，就很有转化为具体行政行为的可能，其形态转化以后，就和具体行政行为一样对公民、法人和其他社会组织的人身权、财产权等会产生直接影响。易言之，抽象行政行为对相对人造成的损害并不特殊于具体行政行为。另一方面，只对违法行使权利的行政行为(如行政处罚、行政许可等)予以赔偿，对于违法提供服务的行为以及行政事实行为(如公有公共设施致害)没有纳入国家赔偿范围。其实，在现代社会，国家有义务提供公共服务，如果行政机关怠于履行这种义务或未尽合理注意义务，即构成不作为违法，因此，国家不承担赔偿责任对受害者是极为不公平的。[page]

　　(二)归责原则的限定标准导致相对人合法权利受保护程度的缩减

　　《国家赔偿法》第2条明确规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利” .这条总的原则明确了我国国家赔偿归责原则是违法归责原则，因此，国家机关的职权行为只有违法侵权的，才承担赔偿责任;如果国家机关的职权行为并不违法，即使给他人权益造成损害，也不由国家负责赔偿。

　　从几年的国家赔偿制度实践来看，把违法原则作为整个国家赔偿责任制度的归责原则，是有缺陷的。这种缺陷主要表现为：

　　1、在形式上，归责原则的规定就不统一，自相矛盾。一方面，把违法归责原则放在总则中予以规定，意欲统帅整个国家赔偿制度的归责标准;另一方面，又出现了一些并不属于违法归责原则的其他归责标准。如《国家赔偿法》第15条“依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的”和第16条“依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的”，适用国家赔偿，实际上又是结果归责标准，而并不是违法归责原则。

　　2、《国家赔偿法》关于刑事强制措施(拘留、逮捕等)赔偿适用标准的规定，与《刑事诉讼法》中适用刑事强制措施标准的规定不一致，《国家赔偿法》所保护范围显窄，不在赔偿范围内的受损权益在寻求救济过程中遇到真空。

　　首先看拘留措施。依照《国家赔偿法》第15条的规定，“对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的”，要给受害人国家赔偿。也就是说，只有错误拘留的才赔偿，不是错误拘留，就不赔偿。而所谓错误与正确拘留的区别，依照该条规定，就是有无犯罪事实或者有无事实证明有犯罪重大嫌疑。如果有犯罪事实，或有事实证明有犯罪重大嫌疑，适用拘留就是正确的，不赔偿;如果没有犯罪事实，或没有事实证明有犯罪重大嫌疑，适用拘留就是错误的，应当赔偿。而按照《刑事诉讼法》第61条的规定，对拘留措施的适用条件则是：对于现行犯或者重大嫌疑分子，如果有下列情形的，可以先行拘留：正在预备犯罪、实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的;被害人或者在场亲眼看见的人指认他犯罪的;在身边或者住处发现有犯罪证据的;犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的;有毁灭、伪造证据或者串供可能的;不讲真实姓名、住址，身分不明的;有流窜作案、结伙作案重大嫌疑的。可见，《刑事诉讼法》规定的拘留标准虽然与《国家赔偿法》规定的“犯罪事实”标准或“犯罪重大嫌疑”标准接近，但是除对象必须是“现行犯”或“重大嫌疑分子”以外，刑事拘留还必须具备诸如正在预备犯罪、实行犯罪、犯罪后即时被发现、被害人或证人指认、在身边或住处发现有犯罪证据、犯罪后企图自杀、逃跑或在逃等等其他条件。这就出现了《国家赔偿法》与《刑事诉讼法》对正确与错误拘留标准规定的不一致。[page]

　　再看逮捕措施。《国家赔偿法》规定的错误逮捕，是“对没有犯罪事实的人”进行的逮捕。《刑事诉讼法》规定实施逮捕的标准则是“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕。”显然，后者比前者的标准要严格得多，不仅是有没有犯罪事实的问题，还有可能判处徒刑以上刑罚、采取其他方法是否足以防止发生社会危险性和是否有必要逮捕等问题。此外，《国家赔偿法》规定逮捕的核心标准是“有犯罪事实”，而《刑事诉讼法》规定的核心标准只是“有证据证明有犯罪事实”。有证据证明有犯罪事实，与有犯罪事实，应当是两个不同程度的概念。因为，有证据并不等于就一定能最终定罪，证据还要经过查证核实。有证据，只是初步的或程序开始时的状态，证据还不能作为定案的根据，随着查证核实的进一步发展，可能最终认定为有犯罪事实，也可能最终认定为没有犯罪事实。

　　3、违法归责原则过于严格地限制了受害人赔偿的条件，是受害人难以获得家赔偿的主要原因之一。

　　(1)违法归责原则侧重于对国家机关行为的法律评价，而不侧重于对公民、法人是否受到损失以及这种损失是否应当由他承担的考虑，这个出发点是错误的。赔偿制度的本质，是对损失的负担或弥补，而不是对造成损失行为或原因的评价。由于《国家赔偿法》把归责原则定位于对造成损失行为的评价上，使得一些无辜受到损失的个人得不到应有的弥补或赔偿，缩小了国家赔偿的范围。

　　(2)违法归责原则不能科学地反映和概括国家赔偿事项的全部特征和内容。从各国国家赔偿制度的范围来看，国家赔偿的主要事项有：行政赔偿、司法赔偿、立法赔偿、军事赔偿、公共设施致人损害赔偿、国家补偿，等等。其中，司法赔偿中的冤狱赔偿，大多是结果归责，只有在法院的有罪判决被撤销时，才有赔偿的可能。在公共设施致人损害赔偿方面，一般是实行过错和危险归责标准，而不是实行违法归责原则。因为设置致人损害与违法与否没有关系，而与设立人和管理人是否尽到责任有关。在国家补偿制度方面，也没有违法标准存在的可能，因为它本来就是对国家机关合法行为给他人权益造成损失的弥补制度，是基于公共负担思想建立的，与行为的法律评价无关。即使是行政机关的行为，除法律行为和强制性行为以外，也还有事实行为和柔性行为，如行政指导行为、行政合同行为等。由这些行为引起的国家赔偿，都不仅仅是一个违法原则所能概括的。由此可见，国家赔偿范围内的事项，也是各有类别、特征的，用一个违法原则来概括全部的赔偿归责标准，既不客观，也不全面。[page]

　　(三)赔偿数额过低，受害人受损权益救济很不充分

　　根据《国家赔偿法》第26条规定侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，平均工资以国家统计局公布的数字为准。“根据最高法院的解释，近几年的日平均还不到五十元。也就是说，一个人被违法拘禁2天，他能够得到的全部赔偿还不足百元。”[2]这也是我在前面提到的“处女嫖娼”案中的少女麻旦旦在身心受到极大伤害，最终只得到区区几十元赔偿金的法律依据。

　　与此相对的是，我国民事赔偿却采用的是补偿性赔偿标准，即强调受害人的权益应得到充分救济。国家作为施害方不应比其它民事主体获得更多的特权或是免责条件，否则将会产生极大的不利影响。2003年上半年我国法院中行政案件总数40897件，仅占全国案件总数不到1.6%.[3]其中行政赔偿数额标准过低不能不说是其是一个重要原因。司法实践表明，较低数额的赔偿与高额的求偿成本以及不足以弥补的损失形成了鲜明了对比，大大降低了受害人对《国家赔偿法》的预期，从而放弃求偿的权利。在相对人眼中这低额的赔偿甚至是对他们的再次羞辱。[4]因为《国家赔偿法》总是不能充分地保护相对人的合法权益，它已经不再是相对人的有力武器，从而被束之高阁。[5]而就行政主体而言，因为相对人“逆来顺受”放弃求偿的权利，所以他们不再考虑其行政行为是否违法，是否侵犯相对人的合法权益，致使行政权限标准不清，司法审查也出现“此路不通”。

　　二、完善建议

　　(一)关于赔偿范围

　　1、扩展公民权利受保护的广度

　　《国家赔偿法》对公民权利保护的种类应当全面扩展，不能仅限于对公民的部分人身权和社会经济权利中的财产权的保护，还应扩展到现行法律没有规定，而《宪法》已规定的公民的政治权利(包括选举权和被选举权，言论、出版、结社、集会、游行、示威权利)、宗教信仰权利、人身权利中的人格权和通信自由权、社会经济权利中的劳动权和休息权、文化教育权利(包括受教育权和进行科研、文艺创作和其他文化活动的权利)、以及监督权等。一方面促进《国家赔偿法》立法宗旨的有效实现，另一方面使该法与《宪法》、《行政诉讼法》保持协调和统一。

　　2、建立精神损害国家赔偿制度

　　精神损害赔偿制度和国家赔偿制度是现代民主法治社会在侵权赔偿法律制度领域的两大重要成果。近年来，精神损害赔偿制度在我国民法理论及民事审判中得到迅速发展。然而我国的《国家赔偿法》却没有对精神损害赔偿作出相应规定，《国家赔偿法》第30条只是规定，对于造成他人名誉权、荣誉权损害的，赔偿义务机关应为其消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。这种赔偿方式虽有其一定合理性，但国家机关及其工作人员行使职权时对当事人造成的精神损害往往比造成的财产损害更为严重。对公民人身权受损后应获得精神赔偿，是第二次世界大战以来法治发展进步的标志，对精神损害予以赔偿系“借物质之手段达精神之目的”，可使受害人感到慰藉并可在其他方面得到精神上享受而逐渐遗忘其痛苦，从而平复受害人的精神创伤。随着社会的进步和文明的发展，对精神权益的法律保护为越来越多的国家立法所重视。瑞士等国家有关法律就明确规定由侵权行为带来人格关系上的损害，纵无财产损害之证明，裁判官亦得相当金额之赔偿。[6]在法国，行政主体的赔偿范围甚至已经扩大到一切精神损害[7]。赔偿精神损失已成为赔偿立法发展的必然趋势。在我国民事法律中，已明确规定了对于侵害公民人格权的，受害人可以要求赔偿损失，这说明我国立法中已肯定了精神损害赔偿的原则。所以，在国家赔偿立法中，对于精神损害的赔偿问题是予以回避或拒绝都是不可取的。[page]

　　在我国建立对于国家侵权的精神损害赔偿制度，不仅是必要的，而且也是可行的。主要表现在：

　　第一，对侵权引起的精神损害适用救济，是充分保护行政相对人合法权益的要求，也是现代法治的必然要求。依据《国家赔偿法》的立法宗旨和目的，无法使受害人的合法权益得到应有的救济。在民事审判领域中，我国早已认可精神损害赔偿，并取得了良好的社会效果，那么在国家赔偿领域，当权利主体的人身权受到侵害而产生精神损害时，作为以保护权利主体权利为己任的国家，当然更有责任对权利主体的精神损害予以赔偿，与民事侵权同属侵权行为的国家侵权并没有合理的可以获得豁免的理由。

　　第二，对于国家侵权适用精神损害赔偿的救济，也是维护和监督国家机关依法办事的要求。通过适用精神损害赔偿金，有利于发挥其惩戒作用，对于行政机关依法行政，司法机关公正司法起到促进作用，形成了有效的制约机制。

　　第三，对于国家侵权适用精神损害赔偿也是可行的。我国社会主义市场经济体制已初步确立，民主法治观念深入人心。尽管我国是发展中国家，财政状况不富裕，国家损害赔偿应根据国情状况而定。但我国近年来国民经济持续稳定发展，综合国力不断增强，以财政制约作为当前在国家侵权领域对精神损害赔偿责任给予豁免的理由，与现实已不相适应。

　　可见，对于国家赔偿领域中增加精神损害赔偿的内容乃是法治进步发展的必然之势。

　　关于国家赔偿领域中的精神损害赔偿的具体规定可以参照2001年3月10日施行的《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》。在确定赔偿数额时主要考虑以下两方面的因素：1、侵害的手段、场合、行为方式等具体情节;2、侵权行为所造成的后果。

　　3、构建抽象行政行为和非权力行为可赔偿制度

　　就行政主体所实施的行政行为和种类而言，将行政赔偿领域内的行政法规、规章以及规章以下具有普遍约束力的决定、命令违法致害的抽象行政行为、非权力性的服务行为和行政事实行为、以及不作为违法均纳入国家赔偿范围。

　　抽象行政行为侵犯相对人权益的现象十分普遍，因而对抽象行政行为造成的损害也应当赔偿。但考虑到现实情况，至少现在还不能将所有抽象行政行为造成的损害都纳入到行政赔偿范围，可将规章以下的抽象行政行为纳入赔偿范围。因为规章以下文件制度主体混乱，越权情况严重，制定程序随意性较大，所以侵权的现象比较严重。[8]

　　对于公共设施致人损害，目前的国家赔偿法没有涉及，实践中出现类似损害时，一般都是通过民事赔偿责任来解决。问题是，公共设施的性质和作用，以及公共设施管理主体的性质、地位、权利等，使得其与民事赔偿相去甚远，也不利于充分保护受害人的权益。所以许多国家对公共设施致人损害的赔偿，都是按国家赔偿来处理的。例如日本1947年《国家赔偿法》以成为法形式确立这种国家赔偿责任，该法第2条第1项规定：“因道路、河川或其他营造物之设置或管理有瑕疵，致他人受损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任，”[9]德国1981年《国家赔偿法》第1条规定：“国家对其因技术性设施的故障所产生的侵权行为，应负赔偿责任，因违反对街道、土地、领水违章建筑物的交通安全义务所造成的损害，国家应负赔偿责任。”[10]英国于1866年审理的默西码头和海港管理局诉吉布斯一案，即是最早的有关公有公共设施致害赔偿的判例，而1947年的《工权诉讼法》也承认了中央政府对财产的所有、占有和控制的危险责任。[11]就这些国家成功的实践成果以及WTO的平等原则来看，我们应当借鉴这些国家的做法，将其纳入国家赔偿的范围。这也符合“有权利，必有救济，有损害，即应赔偿”的国家赔偿制度精神。[page]

　　(二)关于归责原则

　　在受害人无过错归责原则基础上，进一步区分国家赔偿责任具体承担形式的归责标准，是国家赔偿归责制度的必然要求。对于国家赔偿具体责任形式的归责标准，笔者认为，不应当是一个标准，而应当根据不同类别的赔偿事项，分别设计不同的能适应各类事项特征的若干个归责标准。具体建议如下：

　　1、违法归责标准

　　这种归责标准适用于：国家机关职权行为以及相关的事实行为，抽象行政行为，军事行为，刑事强制措施等。违法归责标准中的违法形式，不能仅仅理解为《行政诉讼法》第54条所规定的违法形式和种类，还应当包括违反法律规范的具体、明确规定，以及违反法律规范的原则、精神和目的等实质性违法。而且，这种形式的国家赔偿责任，除弥补性质的责任内容以外，还应当包括有惩罚性质的责任内容。

　　2、过错归责标准

　　这种归责标准的适用范围，应当与违法归责标准的适用范围基本一致，适用于国家机关的职权行为、相关的事实行为、柔性行为、军事行为等。国家机关的违法，说到底都具有过错性质。国家机关是执行国家法律的主体，行使的是公共权力，它的职责要求它应当尽职尽责，必须忠实地贯彻执行法律，实现国家意志。如果国家违反法律规定，表明它已经背离了立法所要求的行使公共职权的目的，这本身就是一种过错。国家机关违法侵害公民、法人权益造成损失的行为，在法律上是没有任何“情有可原”的理由，也就是说，客观表现出来的违法，必然源于主观心理的过错，应当承担国家赔偿责任。过错归责标准在国家赔偿法中没有规定，因为当初以为，过错是主观标准，难以把握;如果按照民事赔偿的过错标准来规定，会使国家赔偿归责标准成为违法和过错双重标准，更不利于受害人获得赔偿。现在看来，这种认识是有局限的。这种局限性在于：法律规则的要求，有时是很原则的，在这些“宽大”的原则范围内，有自由裁量权的正当行使问题，也有事实行为缺乏法律规定的问题，以及行政机关柔性行为的非法律调整内容的问题等。这些问题都不是仅仅靠一个违法原则能够解决的。国家机关工作人员仍然可能在法律范围内故意或过失地对待公民、法人的权益，造成损害。所以，有必要在违法归责标准以外，再增加过失归责标准。也就是说，一方面用违法标准来规范国家机关的行为，如果有违法的，应当赔偿;另一方面又用过错标准来规范国家机关的行为，如果有过错行为的，也应当赔偿。这种双重标准的分别运用，显然弥补了违法归责标准的不足，增加了对国家机关工作人员执法主观因素的要求，加大了国家机关责任负担，更有利于受害人获得赔偿。其实，从国外制度看，大多数的国家赔偿制度都是实行过错归责标准。美国、法国、德国、英国、意大利等国家实行的是过错归责标准。如英国的判例反复确认，政府行为给他人造成损害的，只有在属于法律授权且不可避免的条件下，才不承担赔偿责任。如果政府有过错，这种损害是可以避免的或者不是必然的，政府就要承担赔偿责任。[12]这些国家对待过错归责标准的态度，是值得我们认真借鉴的。[page]

　　3、结果归责标准

　　结果归责标准，是一个特殊的归责标准，适用法院的判决行为。客观地说，法院的判决也会违法，也会有过错，也会侵害公民、法人的权益。国家赔偿责任的范围不包括法院的错误判决，是不合适的，也是不客观的。但是，对法院的错误判决，为什么不适用违法归责标准或过错归责标准呢?因为，法院判决的错误与否，既要符合国家赔偿制度的原则，又不能违背司法最终性的原则。对法院错判的赔偿责任，只能实行结果归责标准，即只有经法院再审撤销原判的，才能引起司法赔偿责任。法院判决如果未被撤销，就不能说有错判存在，当然更没有赔偿责任的可能。在刑事诉讼中，一旦法院通过审判监督程序撤销原判，宣告无罪，因执行原判被侵害的人身权、财产权及政治权利等，就可以通过国家赔偿责任得以弥补。在民事、行政诉讼中情况则略有不同。民事、行政诉讼中的错判，虽然也是结果归责标准，但在很多情况下，当事人的损失是可以通过执行回转挽回的。如果能够挽回损失，就没有必要由国家来赔偿。因为在这种情况下，损失已经不复存在了。所以，民事、行政诉讼中错判责任的结果归责标准，是有条件限制的，这个条件就是：通过执行回转无法挽回当事人损失的或无法完全挽回当事人损失的，才有相应的国家赔偿责任。

　　4、无过错归责标准

　　无过错归责标准适用于合法行为的补偿责任形式。在国家赔偿法中目前没有关于补偿责任的规定，当然也就没有补偿责任的归责标准的规定。这是一种缺陷。应根据相同原则对所有公民设定负担，任何人在无正当理由时不应作出特别牺牲。由此得出结论，公权力从个别公民得到不平等利益时，要么必须予以解除，要么通过赔偿给付给予补偿。在通过赔偿给付进行补偿时，所致损害的干预是否合法并不重要，因为个人在这两种情况下所承受的不平等并无两样。国家机关的行为合法，只是表明国家机关没有违反法律的规定，并不表明这种合法行为没有或不会给公民、法人的权益造成损失，也不等于受害人有义务自己负担这种损失。建立国家补偿责任制度，是现代民主法治的必然要求，是公共负担原则的要求，国家补偿责任的无过错归责标准，是指国家机关的合法行为给公民、法人权益造成了损失的，对于这种损失，受损失人无过错或无法律根据应由他本人负担时，就应当归于国家补偿责任形式。例如，公民因涉嫌犯罪被公安机关拘留，经查证核实他并没有犯罪，将其释放。在这种例子中，公安机关拘留他是符合刑事诉讼法关于拘留条件规定的，没有违法，也没有过错。但是该公民事实上并没有犯罪，表面现象上的犯罪嫌疑，也并不是他的过错。在这种谁都没有错的情况下，该公民人身权利被限制的损害是客观存在的。对于这种损害，没有法律上的根据让该公民自己负担，国家基于公平原则和公共负担原则，应当对受害人进行抚慰，给予补偿。这种补偿责任是一种弥补性质和抚慰性质的法律责任，不是一种恩惠，不能以“适当”为标准搞象征性补偿，而应当是充分、及时的补偿。[page]

　　5、过错加风险的归责标准

　　这种归责标准，适用于公共设施致人损害领域。此种损害的归责标准，我认为，原则上应当是过错标准，即公共设施的设立、管理主体对公共设施致人损害的后果，是否有管理上的缺陷，是否有主观上的过错，如果有过错，就应当承担国家责任。如对设施疏于管理使设施处于不安全状态，造成他人，应当赔偿。除此之外，公共设施致人损害的赔偿责任，还要规定风险归责标准，也就是所谓的风险责任。因为公共设施在有些情况下，即使没有管理上的缺陷或过错，它本身就具有极大的风险，可能损害公民、法人的权益。自19世纪下半叶，随着科学技术的发展，公务活动的扩张，公务活动和公共设施的危险增加。在这种情况下，用违法或过错标准，就不足以保护受害人的权益，所以，无过错责任即风险责任就应运而生。当然风险归责标准，是一个特殊的归责标准，过错归责标准是一个一般的归责标准，风险归责标准只有在法律有明确规定范围内和条件下适用，法律没有特别规定的，还是适用过错归责标准。

　　(三)关于赔偿数额

　　“世界各国的国家赔偿数额大体上有惩罚性、补偿性、抚慰性三种。”[13]惩罚性标准即支付的赔偿数额超出受害人实际所受损失，其目的并非赔偿原告，而是要表明法院对被告行为的反对。[14]从而达到监督行政权使其不越出法律轨道之宗旨。补偿性原则标准即支付的赔偿金能够填平受害人的实际损失，最终要达到的目的是使受害人的合法权益恢复到受害前的状态，赔偿额与损失额相当。抚慰性标准即支付的赔偿金不以补足受害人的实际损失为目的，只是一定范围内对受害人予以赔偿，按该标准，国家的赔偿额往往少于受害人实际损失。

　　我国基本上采用的是抚慰性赔偿，主要考虑我国经济尚不发达，国家财力有限，承担充分赔偿的能力不够，因而采用较低标准赔偿。然而，在司法实践中受害人的实际损失与有限的赔偿额形成了鲜明的对比。“超低飞行”的赔偿标准大大挫伤了公民、法人和其他组织提起行政诉讼的积极性。[15]完整的权益救济无从谈起，从而导致很多受害人干脆放弃了求偿的权利。国家赔偿应考虑由抚慰性上升到补偿性标准，对受害人损失进行充分赔偿，包括受害人求偿过程中各种必要的费用;对国家机关因故意或重大过失造成损害的可以适用惩罚性赔偿。只有这样，受害人才可能积极地介入国家赔偿，公民、法人和其他组织的合法权益才能得到有效的保护。当然，这样必然会增加国家的财政支出，但根据前面提到的国家赔偿中精神损害赔偿可行性原因的经济发展和国力增强的现状，这种标准是可以达到的。同时，从发展角度来看，国家会因充分补偿和惩罚性赔偿巨大“震撼”的压力进一步完善对国家机关及其工作人员的监督，从而致使国家赔偿案件整体数量的下降，使国家赔偿金总额的支出在一定程度上保持在适当范围内。[page]

　　三、结论

　　随着社会发展，当今世界各国的赔偿制度进入了全面深入发展的新时期，许多发展中国家也越来越重视赔偿制度的建设。是否确立科学的赔偿制度，已成为衡量一个国家民主与法治发展水平的重要标准。本文正是从我国国家赔偿范围、归责原则和赔偿数额几个角度入手，提出目前所存在的问题并进一步寻求解决的途径。近日，笔者欣喜地得知《国家赔偿法》的修改已经列入十届全国人大常委会立法规划，全国人大常委会正在着手调研，收集各方意见，笔者热切地期望《国家赔偿法》能够早日修改完善，使之充分实现其立法宗旨。