浅议我国行政诉权的实现

　　行政诉权是请求法院做出公正裁判的权利，其内容包括起诉权、获得行政裁判权和得到公正裁判权。它是对公民独立人格的肯定、是对公民与政府新型平等关系的确认、是对公民“行政权益”的保障。行政诉权应当是人权的一个组成部分，是人类自然权利的延伸，和其它诉权一样是一种反抗压迫和专制强权的权利，它已经成为现代国家公民的一项基本权利并为宪法所保障。然而在我国，行政诉权的实现却存在着很多困难，使行政诉权的功能无法达到。

　　一、我国行政诉权实现中存在的问题

　　行政诉权的行使重于行政诉权的设定，行政诉权的实现重于行政诉权的宣告。然而在我国现阶段，行政相对人诉权的实现可谓困难重重，主要存在以下几个方面的原因：

　　1?毙姓?审判机关-人民法院方面的原因

　　人民法院在行政诉讼中处于核心地位，行政诉权的实现与其有直接关系。在现实实践中，人民法院对行政诉权实现的阻碍主要体现在以下方面：

　　（1）对于某些行政案件，法院不敢审理。

　　虽然我国行政诉讼法规定，法院独立行使审判权，不受其他组织和个人的干涉，但从实际案件的受理、审判及执行看，这种独立审判权往往是不独立的，受到很多方面的干预和影响。由于我国法院设置体制和法官的选任晋升管理制度充满了地方化和行政化色彩，使得法院在人、财、物各方面都受制于地方政府，从而地方政府对法院的干预也就在所难免。尤其是一些比较敏感性的案件，人民法院不敢受理，如农民负担案件、计划生育案件、土地征用案件、房屋拆迁补偿案件等。而且一些地方党委、人大的个别领导对行政审判横加干涉。行政机关本身利用本系统掌握的人、财、物的审批权，对法院的行政审判施加压力，以如果败诉就对法院工程建设、人员待遇、车辆申请等给以种种限制为要挟。因此，一些法院的领导及行政审判人员对开展行政审判工作有畏难情绪，从而对行政案件不敢受理、不敢判决、不敢执行，认为开展行政审判会搞坏法院与行政机关的关系，影响个人及法院的各方面的利益。

　　（2）法院在审理案件时无法可依，或者法院对法律理解有偏差，对立法规定做限制性的理解。

　　《行政诉讼法》作为国家基本法颁布后，没有形成完全与之配套的法律体系，如欠缺《行政许可法》、《行政立法法》、《行政程序法》等，法院在审理案件时缺少相应的法律依据；或者对法律的理解有偏差，如《行政诉讼法》规定，作为被告的行政相对人“认为自己合法权益受到具体行政行为的侵害”中的“认为”，是主观判断而不是事实的存在，而实践中常常认为侵权的客观事实的存在才能行使诉权。还有，在立案时“未立先审”，直接影响行政诉权的行使。如行政诉讼法第41条第3项规定提起行政诉讼的条件之一是“具体的诉讼请求和事实根据”，有些审判人员将这里的“事实根据”理解为原告的合法权益受到不法侵害的事实已经客观存在，因而立案审查时，就进行实体性的审查，影响原告诉权的行使。

　　（3）人民法院在行政审判时未正确处理撤诉案件，直接影响了公民行政诉权的全面行使。

　　撤诉是原告对诉权的一种处理行为。法院在审理行政案件的过程，原告撤诉的原因十分复杂，其中有正当合法的原因，也有不正当不合法的原因。因此法院应当认真审查申请撤诉的原因。特别是法院审判人员发现具体行政行为违法，为避免判决行政机关败诉而“影响关系”，便主动找行政机关“交换意见”，建议其改变原具体行政行为。有的审判人员还配合被告行政机关作原告撤诉的动员工作，原告见法院动员（威吓）撤诉，只好见好就收，撤诉了结。

　　根据对1989—1999年共11年出版的《法律年鉴》上发表的行政诉讼司法统计数字进行具体的分析、归纳、整理可看出，与法院审结的行政案件逐年增多相呼应，以撤诉了结的案件数亦以超过审结案件数的增长速度更快地增长。自1988年以来到1998年十年间，不仅撤诉案件的数量不间断的增长，其增长率除1998年外，每年均比同年审结案件的增长率高，换言之，尽管每年审结的案件数都在增加，但每年撤诉的案件数的增长比率均超过了同年的审结案件增长率，故在表面上法院受理和审结的案件每年都在增加，表现在对公民一方诉权保护水平的不断提高，但每年撤诉案件数的增长比例均超过了同年审结案件的增长率，故每年做出行政判决案件的相对数量都在减少，实际是对公民一方得到行政判决权的保护水平持续下降。所以，撤诉构成了对公民一方行政诉权的严峻挑战。[page]

　　2?毙姓?机关方面的原因

　　行政机关对行政诉讼立法目的的认识和理解上有偏差，在思想观念上存在着抵触情绪，因而在行动上就会采取种种办法规避法律，限制甚至剥夺行政相对人行使诉权。

　　（1）行政执法过程中故意设置障碍，阻止行政相对人诉权的行使。某些行政机关在执法的过程中，不制作、不送达行政处理决定书和行政处罚决定书，使行政相对人在起诉时无法证实“具体行政行为的存在”而无法起诉。有的行政机关不告知行政相对人的诉权及起诉期限，致使行政相对人不知道行使或延误行使诉权。

　　（2）行政机关对行政相对人进行威胁和利诱，用行政职权对原告进行报复，使行政相对人的诉权无法正常行使。行政机关对法院进行行政干预，致使行政纠纷不能立案；即使受理了也无法正常审理，审理了也不能做出正确判决，判决了也无法贯彻执行。

　　3?毕喽匀俗陨淼脑?因

　　作为原告的行政相对人是行使行政诉权的主体，他们观念和法律意识直接关系到行政诉权的实现。

　　由于传统观念和现实考虑并存，在对待行政诉讼的问题上，普遍存在着“不敢告”“不愿告”的畏难心理，受“民不与官斗”“轻法贱讼”等封建思想的影响，法制观念淡薄；另一方面害怕行政机关的打击报复。

　　作为行政管理相对人不愿告、不会告、不敢告的情况比较突出，特别是边缘、少数民族地区，很少有人知道我国已颁布了《行政诉讼法》，也不知道自己的合法权益受到行政机关的具体行政行为的侵害时，可以提起行政诉讼。通过对南宁市某市场个体工商户进行一次小范围的问卷调查，结果为：对行政诉讼法熟悉的为0，了解的44.4％，听说的13.9％，不知道的41.7％。当合法权益受到行政机关非法侵害时是否向法院提起诉讼，敢告的19.4％，不告的25％，不敢告的33.3％?煵换岣娴?22.3％。由于法律维权意识的淡薄直接限制了他们行政诉权的实现。

　　4?倍孕姓?诉讼的监督机制方面的原因

　　对行政诉讼的监督，是指法律规定的具有监督权的主体对法院及其行政审判人员在行政诉讼活动中是否遵守《行政诉讼法》以及其他行政法律、法规而进行的监督。尽管我国已实施了对行政诉讼的监督规定，而且规定了广泛的监督主体，如：执政党、人大权力机关、监察机关、民主党派、社会团体、新闻舆论等，然而在实际执行中，对行政诉讼的监督却难以真正落实。相反却滋生出一种新的腐败，即监督的腐败。其主要表现为：第一，监督机制的不封闭，即监督主体在法律上和实践上没有规定和实行对自身进行监督的机制，留有缺口的监督机制实行起来暴露出很多弊端。第二，对行政诉讼的监督缺少监督。当我们试图用监督权去监督行政诉讼的同时，便忽略了对监督权的规制，而形成了监督权力的腐败。监督权力和行政诉讼的腐败势力相互诱发、相互加剧，从而更加助长了行政诉讼活动中的腐败现象。第三，监督的特殊性容易引发监督本身的腐败。由于对行政诉讼的监督是一种管理国家的特殊权力和形式，具体操作中面对的是“权力”也是“官”，而且监督权与本国的国家权力相比又处于次要和辅助的地位，因此要用次要的和辅助的权力去监督处于主要和主导地位的权力，就注定了监督具有浓厚的局限性。从而使监督体制旨在维护行政相对人行政诉权、对行政诉讼进行监督的作用大打折扣。

　　二、保护行政诉权的途径

　　1?备母锼痉ㄌ逯疲?保障独立审判

　　理顺司法体制上的关系，清除体制上的弊端，保障人民法院独立行使职权。落实人民法院独立行使审判权的宪法原则，使审判权不受行政权的掣肘。

　　结合我国的实际，目前主要由三种改进的方案：
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　　第一，比较现实但又不够彻底的方案：提高行政案件的审级，增加选择管辖和指定管辖的情形。允许原告选择原、被告所在地以外的第三地法院管辖；同时提高法院的审级，凡以政府为被告的，原告有权要求与被告的上一级政府相对应的法院管辖该案。

　　第二，相对理想的方案：即在现有行政审判体制基础上，设立最高法院和省高级法院的巡回法庭。旨在发挥巡回法庭“特效性”和“及时性”优势，解决当事人诉讼不便、基层法院拒绝受理应当受理的行政案件、执行机关拖延执行判决和行政机关抗拒执行的案件。

　　第三，最理想的方案：即借鉴许多大陆法系国家的经验，设立相对独立的行政法院。行政法院是直属于最高人民法院的审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使，各级人民法院行政法庭取消，其他业务庭的与行政机关有关的案件审判职能取消。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。

　　2?奔铀傩姓?诉讼法的配套立法和法律解释

　　（1）加快立法步伐，制定《行政立法法》、《行政许可法》、《行政程序法》等，更好地规范行政行为。同时国务院和各级行政机关应加强行政法规、规章的废、改、立工作。对中央部委规章和地方规章集中清理，对没有法律依据、带有地方保护色彩，不符合立法原则、精神的规章坚决废除，净化立法环境，维护国家法律的统一。

　　（2）加强法律解释工作，及时、明确的澄清立法中的模糊点；针对司法实践中的问题及时地做出解释，提高解释效率，以便于及时的对下级法院的行政审判起指导作用。重视典型判例在行政审判中的指导作用。典型案例在最高法院审判委员会审议后确认其指导作用，以弥补成文法的不足。

　　3?崩┐蠓ㄔ核痉ㄉ蟛榈姆段?

　　目前我国只有对具体行政行为的审查，而没有对行政规范等其他规范性文件的较为完备的审查体制。由于行政行为的做出总是需要有一定的法律规范依据，对具体行政行为进行审查必然涉及到对其依据进行审查。尽管理论上和实践操作上主张法院可以对规章以及规章以下的行政规范性文件即“抽象行政行为”进行审查，但这种审查是受到极大限制的。法院只有先对法律规范的合法性问题有权进行审查后，才可介入到对具体行政行为的合法性审查，没有前者后者就失去了存在的基础；实践中情形也的确如此。“在很多情况下，具体行政行为是根据抽象行政行为做出的，不对抽象行政行为的合法性进行审查，则无法对被诉具体行政行为的合法性进行审查。”也正如美国公益诉讼团体的主任大卫？弗拉德克所说：如果法不良，同时又不让公民起诉这一不良之法，那么就要逼着公民先去违法，如此才能去起诉政府依据该法而实施的行为，这种做法就如同“逼良为娼”。因此，应在“规章”实施之前公民就可直接起诉规章，而法院也应予以审查。

　　将规章等规范性文件纳入司法审查的范围，法院在审查具体行政行为的同时，审查据以做出具体行政行为的规章等规范性文件，否则这一类案件将无法审理。将其纳入司法审查的范围，采取“确认判决”的方式，确认其合法与否，违法时应明令废止。

　　4?崩┐笮姓?诉权所保护的权利范围

　　我国《行政诉讼法》规定行政诉讼所保护的权益主要有人身权和财产权，对于侵犯行政参与权等其它性质权利的行政行为则没有明确规定是否提出行政诉讼。而1997年的《选举法》中已经规定了就选民名单，经申诉后可提起诉讼，这无疑是一项有关政治权利的诉权。所以行政诉权应当被扩展到与公民一方的政治权利相关的事项。

　　5?鄙柚枚孕姓?诉讼监督的再监督机制

　　针对行政诉讼监督机制的弊端，在我国应该启动再监督机制。再监督是指人们为了确保监督的正确实施和准确实现，对在社会运行过程中实行的监察督导、检察审核和促进防患的监督活动本身进行的监督。再监督是直接针对监督的监督，是一种特殊的管理国家的权力。社会生产力的发展是再监督产生和发展的一般条件，社会生产力发展到一定阶段必产生监督，而监督发展到一定阶段成为专门权力并有专门部门的时候，监督本身也需要再监督以形成封闭的监督体系，真正发挥出监督的作用。同时由于监督机关受纵向和横向的双重领导机制的制约，使其在行使权力时缺少了独立性、权威性和抵抗外力性，因此再监督的组织机构宜实行中央统一领导且与地方不发生隶属关系的垂直领导机制，使其对行政诉讼确实起到监督作用，具体的实施需要构建完善的再监督法律体系来规定，以切实地保障行政相对人行政诉权的实现。[page]

　　6?币?导和重视非政府组织的作用

　　非政府组织作为社会权力的载体，在维护行政相对人行政诉权过程中的作用也不可忽视。所谓社会权力是指社会主体（公民特别是社会团体、非政府组织）所拥有的社会资源（物质和精神资源）对社会和国家的支配力。

　　目前我国尚未赋予非政府组织作为社会成员利益的代表提起行政诉讼的权利，但非政府组织对行政诉权实现的作用却不可忽视。非政府组织可以在行政诉讼中作为支持起诉人启发、帮助、鼓励受损害单位或个人起诉，给其提供物质和法律上的帮助。我国行政诉讼中没有具体条文涉及这一制度，但是确立支持起诉制度确实具有必要性和重要性。行政法律关系中，行政相对人与行政机关处与不平等的地位，不愿、不敢行使行政诉权。而在行政诉讼中，确立支持起诉制度，非政府组织则可以作为支持者支援社会成员提起行政诉讼。而且在特定的情况下，非政府组织如果发现行政机关的决定侵犯了该组织成员或公共利益，应该可以直接以原告的身份提起诉讼。我国目前的行政诉讼理论及实践却没有确定这一制度，导致某些地方的公益诉讼由于起诉者不具有原告资格而被驳回起诉。所以，我国行政诉讼的起诉资格不应严格限定在“其权益受行政行为影响的相对人”，而应予以扩大。在公民权益受行政行为影响而其本人依法律规定，又不可能提起诉讼时，以及行政行为影响公共利益而相对人无法确定时，应赋予非政府组织提起行政诉讼的资格，以真正发挥行政诉权应有的作用，维护社会利益。

　　还有各种新闻媒体对行政诉讼判决的正确引导。早在1878年，英国政治家伯克就将报纸称为“第四种权力”，这就是在立法、行政、司法三权之外的社会权力。到20世纪70－80年代，电视等各种传媒的高度发展，其对社会和国家的影响力、支配力之大，有时甚至超过国家权力。海外有的论者甚至认为，全国性的新闻媒介成了“最显著和新的国家权力核心”，“一份在经济上独立并有自己的通讯网络的全国性报纸已起着总统的作用，而一份地方性报纸也扮演者市长的角色”。因此，重视传媒的舆论作用，使其对行政诉讼的判决起正确的引导作用。当然，要避免其过分地追求轰动效应，做到客观、真实的报道，揭露行政诉讼过程中丑陋、黑暗的一面，形成正确的舆论导向，以促使行政诉讼做出最后公正的判决，维护行政相对人的行政诉权。