民事公益诉讼：法律和现实之间

一、民事公益诉讼的内涵及特点

公益诉讼起源于古罗马时期，并与私益诉讼相对而言。以保护私人权益为目的，仅特定人才能提起的为私益诉讼；而以保护社会公共利益为目的，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起的则为公益诉讼。1虽然公益诉讼早在古罗马就已存在，但它引起广泛的关注却是在近现代。现代法上的公益诉讼一般是指特定的国家机关、相关的组织、个人，依据法律法规的授权，对违反法律侵犯国家利益、社会公共利益或不特定多数人利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。根据违法行为性质的不同，公益诉讼分为民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事公益诉讼等不同类型的公益诉讼。其中民事公益诉讼是指，在民事、经济活动中，若行为人违反了民事、经济法律的规定，侵犯了国家利益、社会公共利益或不特定多数人的利益，由法律法规授权的特定国家机关、相关组织、个人就其行为向法院提起民事诉讼，并由法院追究违法者法律责任的活动。2

与传统的私益诉讼相比，公益诉讼的特性包括以下几个方面：

第一，公益诉讼诉讼标的的公共性。按照旧诉讼标的理论，私益诉讼的诉讼标的是当事人之间争议的民事法律关系，法官进行利益衡量时更多依托于两造对立的争议当事人，诉讼的主要趣旨在于解决当事人之间的纠纷。在公益诉讼中，诉讼标的则超越了私人纠纷领域，而带有明显的公共性的烙印，法院不能仅仅进行描述性的事实判断，同时应当关注法官裁判的社会后果，从而具有价值判断的意蕴。

第二，公益诉讼原告的多元化。私益诉讼的原告必须对待决事实具有诉的利益，否则不予受理。在公益诉讼中，特定的组织和个人只要认为行为人的行为侵犯了社会公共利益，就有权向法院提起诉讼。受到违法行为侵害的社会组织和个人可以向法院提起诉讼，没有受到违法行为侵害的特定组织和个人依据诉讼信托和国家干预理论也可以提起诉讼。3

第三，公益诉讼成立的前提宽泛，且具有预防性。公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已经造成现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，但有损害发生的可能。也就是说，只要行为人有违法行为，相关主体就可以对其进行诉讼，要求其承担相应的法律责任，而不论其是否已经给国家、组织和个人带来损失。这样做的目的是为了使违法行为消灭在萌芽状态，尽量减少损害后果的发生，以便更好地保护公共利益。

第四，公益诉讼两造的实力不均衡。在公益诉讼中，原告一般是特定的社会组织或者个人，被告则往往是经济实力雄厚、运用特殊的科技手段、掌握着特定的专门性知识的大型企业或者某个行业的垄断组织，实力的差距造成了诉讼技术和程序的差异，诉讼的天平天然倾斜。

此外，公益诉讼在一些具体的原则和制度方面也具有特殊性。上述公益诉讼不同于传统私益诉讼的特点，使得它在解决现代型纠纷和保护国家利益、社会公共利益方面具有了更大的发挥空间和优势。因此，在公共利益遭受严重侵害且保护乏力的现实国情下，建立公益诉讼制度具有十分重要的现实意义。

二、民事公益诉讼的实证考察

（一）民事公益诉讼与现行《民事诉讼法》的规定

我国现行的《民事诉讼法》没有给予公益诉讼足够的重视，只是在选民资格案件中做了相关的规定。《民事诉讼法》第一百六十四条规定：“公民不服选举委员会对选民资格的申述所作的处理决定，可以在选举日的五日以前向选区所在地的基层人民法院起诉。”也就是说，在选民资格案件中，任何人若对选举委员会的处理决定不服，可以向法院提起诉讼。原告可以是公民本人，也可以是相关的其他公民。这是我国《民事诉讼法》对公益诉讼仅有的一点规定。而就《民事诉讼法》第一百零八条的规定来看，实际上现行《民事诉讼法》对于公益诉讼是持否定态度的。在该条规定的起诉必须符合的四个条件中，第一个条件便是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，即有资格作为原告向人民法院提起民事诉讼的，必须是与本案有直接利害关系或者自己的合法权益受到不法侵害的人。这种规定与公益诉讼原告的广泛性是不相容的。在公益诉讼中，原告除了直接受到违法行为侵害的社会组织和个人外，还可以是特定的国家机关、其他相关的组织和个人，且他们不一定与本案有直接的利害关系。由于现行《民事诉讼法》的这一规定，从而排除了依据现行《民事诉讼法》提起公益诉讼的可能，当然也表现了现行立法对于公益诉讼制度的否定态度。

我国现行《民事诉讼法》也缺少国家机关、相关组织代表公共利益行使诉权的规定。这主要体现在以下两方面：第一，虽然《民事诉讼法》第十五条规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”，即确立了“支持起诉原则”，但是并没有同时赋予支持起诉者有权以自己的名义代表受害者提起民事诉讼的权利。第二，检察机关虽然可以按照《民事诉讼法》第十四条的规定，对民事审判活动进行法律监督，但是它只能对已经生效的且确有错误的判决、裁定提起抗诉，而不能直接提起民事诉讼。这就容易导致当国家利益和社会公共利益受到侵害时，由于诉权主体的缺位，使得有关公共利益得不到真正有效的保护。在涉及不特定多数人利益的“小额多数”案件中，虽然我国《民事诉讼法》第五十四条、第五十五条规定了代表人诉讼制度，但是它与公益诉讼的要求和所能起到的作用相去甚远。因为按照我国法律的相关规定，代表人诉讼的判决、裁定只对进行了权利登记的受害人有效，而对未参加登记的权利人，判决、裁定只有预决的效力。这就使得诉讼标的额、可计算的赔偿额及诉讼的威慑力受到了很大的削弱，也使得代表人制度无法肩负起公益诉讼的重担。

从上述分析可以看出，我国现行《民事诉讼法》在制定时并没有考虑到公益诉讼制度，致使在整个民事诉讼法律体系中难以找到将该项制度付诸实践的法律依据。因此，意欲在我国建立较为完备的公益诉讼制度，就必须对我国现行的《民事诉讼法》做进一步的修订和完善。4

（二）民事公益诉讼的国外立法例

公益诉讼在古罗马时期就已产生。随着资本主义大工业经济、垄断经济的发展，一些政府部门、垄断集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例增多，促进了公益诉讼制度的发展和完善。

国外的公益诉讼制度的理论和实践有两种主要的模式：英美法系模式和大陆法系模式。其中，英美法系模式主要是依靠判例的形成来发展公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。而在大陆法系国家，公益诉讼主要存在于行政诉讼领域，针对行政机关滥用权力损害公共利益的行为，大陆法系国家多采取民众诉讼或客观诉讼的模式，对行政行为的合法性进行审查，以维护国家和社会公共利益。5美国从1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会案件和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出私人检察总长制度。根据该制度，当违法行为危害公共利益时，国会可以授权一个公共官吏提起诉讼制止违法行为，也可以自己的名义提起诉讼，而受到授权的人即相当于私人检察总长。另外，美国的集体诉讼制度将人数不确定但各个人所具有同一事实或法律关系的当事人拟制为一个群体，群体中一人或数人提起诉讼视为代表整个群体所提起，判决效力扩及群体中的每个个体，其目的也是在于保护公共利益。为保护公共利益，英国对当事人的资格标准也放宽了许多。其他一些国家甚至在公益诉讼方面走向了极端。例如：近10年来印度通过放宽原告资格标准，在公益诉讼领域有了很大的突破，其原告资格标准远比已很宽松的美国标准更为宽松，甚至到了提起公益诉讼实际上几乎已无原告资格标准的障碍的程度。6德国规定公民寻求诉讼救济的利益范围由“法定权利”向事实上的利益延伸。在日本，法律规定国民可通过民众诉讼要求纠正国家或公共团体机关不符合法规的行为等。7

为保护弱者，使个人和团体能够就政府管理无效或不诚信引起的公共问题提起诉讼，增强公众对国家法律的参与，公益诉讼在全世界的范围内都有了显著完善和发展，并呈现出以下几个方面的特点：一是原告的主体资格不断放宽。19世纪在英国如果一个人仅是众多受害者之一，他就没有资格来向法院起诉。早期在美国当事人也只有在法定权利受到侵害时才有起诉资格，这些都是遵循法定权利标准和“直接利害关系”原则的结果。随着保护公益的需要愈加强烈，这一标准受到了挑战和抛弃，当事人的起诉资格大大宽松。二是受案范围不断扩展。国外公益诉讼的进展，注重将更多的案件纳入司法审查的范围，而不局限于传统的受案范围。在美国，具有重大的政治、经济和社会意义的争议通常都会在美国法院提起诉讼并且通过民事诉讼程序得以最终解决。8三是民众的法治意识普遍提高。民众法治意识的增强，带来了全社会良好的法治氛围，公共权力机关和社会团体也会注意到违法行为必将受到更广泛的监督制约而慎重行事，从而推动了整个国家的法治进程。9

（三）民事公益诉讼的国内司法实践

在司法实践中，一些基层人民检察院和人民法院在公益诉讼方面也开始了有益的探索。1997年河南省方城县人民检察院诉方城县独树镇工商所出卖房地产一案、2003年四川省阆中市人民检察院诉群发骨粉厂环境污染案等，就是人民检察院作为原告提起公益诉讼的典型。2004年12月14日，四川省人民检察院民事行政检察部门宣布设立“公益诉讼制度”。在全国政协十届三次会议上，许多委员也对公益诉讼表示了高度关注。可见，实务界正在强烈呼唤公益诉讼机制的建立。

为了维护国家和社会公共利益，除了人民检察院代表国家提起公益诉讼外，一些公民个人和社会组织也开始投身公益诉讼之中，在社会上引起了强烈的反响。如：

【事例1】来云鹏诉新浪免费邮箱“缩水”案。2001年9月18日，天津市四方律师事务所来云鹏律师因其注册的新浪免费邮箱由50兆缩减为5兆，将新浪公司告上法庭，成为就邮箱缩水一事代表公共利益状告新浪公司的第一人。虽然两审均以原告败诉告终，但该案无论对网络经营商、律师及社会各界均产生积极影响。

【事例2】葛锐诉郑州火车站高架候车室 “如厕费”案。1998年10月28日，河南省淮阳县鲁台镇青年农民葛锐以郑州火车站高架候车室收取“如厕费”于法无据为由，向法院提起诉讼，要求郑州铁路分局赔礼道歉并退回3角钱的如厕费。2001年3月，郑州市中级法院终审判决葛锐胜诉。这次诉讼立刻引起了原河南省计委的高度重视，河南省计委依法作出了将郑州火车站违法收取的174万余元如厕费全部没收的行政处罚。

【事例3】张岩诉麦当劳公司彩色垫纸“有毒”案。2006年11月1日，河南省郑州市民张岩以麦当劳公司彩印托盘垫纸有毒而没有提示为由，向郑州市二七区法院提起诉讼，要求法院判令麦当劳公司在托盘垫纸上注明“食品请勿与垫纸直接接触！”的警示性语言或标示建议，并提供放置番茄酱的餐具。

有人用 “执着的原告，稳如泰山的被告”来形容当前的公益诉讼。公益诉讼的本质是透过司法救济维护公共利益，但我国的《民事诉讼法》关于“原告必须与案件有直接的利害关系，并且有明确的被告”的规定，却让公益诉讼处于尴尬境地。10由于没有公益诉讼法律制度的支撑，不仅公民个人、相关组织提起的公益诉讼大都被法院以与本案没有直接的利害关系、不具备诉讼主体资格为由不予受理或驳回起诉，就连检察机关提起的公益诉讼也鲜有胜诉。

即使有人在公益诉讼中获胜，由于我国还没有判例制度，宪法、法律及司法惯例均不承认法院先前的判例具有法源地位。当类似现象再次被人提及并对那些强势部门提起诉讼时，还可能面对败诉的风险。以消费者个人之力去对抗强势部门所制造的社会不公，本身就类似于西西弗斯滚石头上山的悲壮之举，由于公益诉讼制度不够完善，即使有人侥幸将石头滚上山顶，后来人还是要继续重复这项艰巨的任务，使得公益诉讼的积极意义仅仅是体现在了唤醒民众的自我保护意识上。要想彻底改变当前公共利益保护不力的现状，就必须要从立法层面来解决。

三、民事公益诉讼的制度选择

（一）民事公益诉讼的理论基础

公益诉讼首先遇到的理论障碍是传统的诉权理论。传统的诉权理论认为，无利益即无诉权，而诉的利益是社会主体在其权利受到侵害或者与他人发生争议时，需要运用诉讼方式予以救济的必要性。在这种“诉的利益”原则的支配下，社会主体只能就与自己权利或者法律上利益有直接利害关系的纠纷提请法院裁判。而公益诉讼提起诉讼的人恰恰可能就是与争议的事实没有直接利害关系的主体。在传统的诉权理论影响下，大多数被人们认为是公益诉讼的案件，起诉人的起诉大都被法院以没有诉权即原告与本案没有利害关系为由驳回。如有的法官建议起诉人应当得到直接受害人的授权而作为受害人的代理人参加诉讼。11

然而事实上，作为当事人对抗裁判者和争取司法公正的手段的诉权，有关的理论研究和立法在现代化社会已有长足的发展，甚至在诉讼领域引起了新的革命性变化。诉权理论研究和诉权立法的发展，主要体现在以下几个方面：1、诉权的社会化。在许多国家和地区，不仅检察官获得了作为公益代表的特别诉权，一些社会公共团体也被赋予帮助特定的社会成员寻求诉讼保护的权利，而且公民也可以有限地动用诉讼手段以维护公共利益。2、诉权的范围进一步扩大。现代诉权包括了立法性诉权、司法性诉权、行政性诉权等。3、诉权保护的国际化。1964年《人权宣言》首次提出了诉权国际保护的问题，诉权保护的范围进一步扩大。12诉权理论研究和立法的发展，有利于公益诉讼突破传统诉权理论的局限而在诉权方面获得正当性基础。

公益诉讼的第二个理论障碍是传统的当事人理论。在我国民事诉讼法学理论界，在很长的时期内，当事人与正当当事人是不分的，当事人的概念代替了正当当事人的概念，当事人被按照正当当事人来要求和对待，因此强调当事人必须与案件有直接利害关系，即案件没有直接利害关系人的，不能作为民事诉讼的当事人。对于何谓与案件有直接利害关系，即当事人适格的基础问题，理论界界定为对诉讼标的享有实体法规定的管理权和处分权，质言之就是当事人必须是争议的法律关系中的权利人或者义务人，依法对争议的标的物享有处分或者管理的权利。13但是，在公益诉讼等案件涉及的新型纠纷中，侵害事实对每个个体造成的损害很小，甚至没有损害，当事人起诉的基础并不单纯是由于自己的利益受到损害，更主要的是由于群体的利益或者公共的利益受到损害。用传统的当事人理论来衡量，此种主体根本就不能作为当事人进入诉讼程序。在此种情形下，传统的当事人理论受到挑战，传统的当事人适格的基础遭到质疑。因为如果此种类型的纠纷不能进入诉讼程序并得到妥善处理，社会正义就已不复存在，民事诉讼的目的就会落空。

为了克服传统当事人理论的不足，理论界学者提出，管理权或者处分权是给付之诉当事人适格的基础，但很难说是形成之诉当事人适格的基础，更不是确认之诉当事人适格的基础，诉讼担当、集体诉讼等情形中，其当事人适格也很难以传统的当事人适格理论来解释。为了解决此类案件的诉讼实施权问题，有学者认为，应当从诉讼政策角度来考虑当事人适格的基础问题：现代的诉讼政策，不是把民事诉讼目的完全局限于争议的相对解决或者个别解决，而是应当顾及争议的整体解决。个别的、相对的解决，常常使争议在整体上并未得到彻底解决，而仅仅是争议的相对解决，以致造成诉讼的浪费，增加诉讼成本。要想使那些没有参加诉讼的人的权益也能得到保护，就有必要将判决的效力扩张。同时，现代诉讼政策讲求诉讼或者判决的“形成政策机能”，亦即该判决一方面可以成为同类案件的裁判先例，为该事件当事人以外的其他人提供一定的行为准则；另一方面裁判的内容通常被当作已经获得公认的特定社会价值，而对政治状况造成某种程度的压力，促使立法权、行政权调整或者形成公共政策。14在这种判决效力扩张和政策形成机能的作用下，当事人逐渐从直接利害关系人向程序当事人过渡，当事人适格的基础得到重新确立，当事人适格理论得以完善和发展。

重新确立的当事人适格基础的理论首先不是直接利害关系人的社会主体提起诉讼寻求司法救济的正当性。“在诉的利益成为司法救济的对象，司法请求救济的可能增大的情况下，我们不能因为起诉人不是利害关系人，否定某个利益主体提起司法救济的正当性。某个利益主体应有权作为原告请求救济其实体利益和承认与此相关联的诉讼利益。通过认可诉讼利益，实体性利益也将作为法律保护的利益获得一定的权利性，在传统理论下不能成为适格的当事人，也可因为通过司法判决获得他所希望的救济结果。”15当事人适格的理论基础从实体法到程序法过渡，即从直接利害关系人的实体当事人理论到诉的利益的程序当事人理论的变化，公益诉讼在当事人理论方面的障碍也将成为过去。16

（二）民事公益诉讼的提起主体

国家利益、社会公共利益应当由谁通过诉讼的方式来维护，结合我国的国情，笔者认为，我国民事公益诉讼的提起主体应为如下三类：

1、公民个人。赋予公民个人提起公益诉讼的主体资格是设立公益诉讼制度的必然要求。因为公益诉讼的目的是惩治违法行为，保护公益。而现实中，公民个人往往是受违法行为侵害的最终受害者，他们应有权对违法行为人提起诉讼，从而保护包括自己合法权益在内的公共利益。另外，公民个人提起公益诉讼亦有宪法依据。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”在目前的社会生活中，人民把管理国家事务和社会事务的权力委托给了国家机关来行使。但是当某一受托者不按照人民的意志行使权力时，人民就有权直接行使管理国家事务的权力。因此，在国家机关保护公益不力的情况下，公民个人应有权利以自己的名义自行提起公益诉讼。当然就我国目前的国情而言，公民个人的文化水平总体不高且差距过大，公众的法律意识不强且法律知识欠缺，另外国家也未建立有效的援助个人提起公益诉讼的制度。在这种情况下，若赋予如何公民不受限制的提起公益诉讼的权利，很可能会导致诉讼拖延、效率低下。当然，这些限制要以不剥夺有能力的公民提起公益诉讼为前提，例如公民须是出于自愿且善意维护公益而积极投入诉讼，应具备民事行为能力，还要有良好的品质、无不良履历记录等。17

2、组织或团体。虽然公民个人可以针对损害公益的违法行为提起公益诉讼，但是由于受害者大都是分散的个人，其专业知识、法律知识、时间等有限，因此面对强大的对手，他们往往无力主张或不愿主张自己的合法权益。这时就需要设立一定的组织或团体来保障公共的权益。另外，随着社会权利法律保障的日益健全，社会权利意识的觉醒，行业和民间团体有关自身利益的主张将日益突出，赋予社会组织或特殊的行业团体诉权以解决社会冲突也是可取的。现实生活中，相关组织和团体在环境保护和公众消费领域所发挥的作用亦为他们成为公益诉讼的提起主体提供了实践依据。在我国现阶段，可以赋予消费者协会、工会、妇联等团体提起公益诉讼的主体资格。这不仅有助于平衡和协调公益诉讼的诉讼主体，保障受害者的实体权益，也可以减少诉讼环节，避免诉讼资源的浪费。

3、国家特设机关。在诉讼涉及的利益阶层较为广泛而相关组织或团体代表性有限、起诉主体力量薄弱而无人提起诉讼等情形下，国家公权力适时介入，以自身力量与优势来维护社会公益就成为必须。作为国家利益和社会公共利益的代表——国家特设机关提起的诉讼，不仅能够使侵害公益的行为处于严密的监督和有效的遏制之下从而维护公民、法人和国家的利益，还可以避免私人起诉所引起的滥诉和报复的弊端，实现诉讼的公正和效率。但是由于设立目的、性质和责任分工等的不同，并非所有的国家机关都适合做公益诉讼的提起主体。另外，如果同时赋予多个国家机关以提起主体的资格，还很容易引起相互推诿或争讼等现象。因此，应选择合适的国家特设机关来提起公益诉讼。鉴于检察机关在国家法制中所处的地位和我国检察机关参与民事诉讼的历史及其在刑事诉讼、附带民事诉讼中积累的丰富经验，法律应赋予检察机关提起公益诉讼的权利。此外，随着我国经济体制的转轨和经济的高速发展，国有资产流失、环境污染和垄断等现象层出不穷，以及受害者即使想起诉也不敢起诉、无力起诉等现象，赋予检察机关提起公益诉讼的权利不仅显得十分必要，而且也是可行的。因为自检察制度产生以来，检察机关就是以国家利益和社会公共利益代表的面目出现的。近年来司法实践中出现的检察机关为维护公益而提起诉讼的成功案例也证明了它能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。

（三）民事公益诉讼的受案范围——公共利益的界定

公共利益在不同的学科、不同的领域有不同的含义。在法学领域，关于公共利益的界定，有代表性的观点分别是德国法学家鲁道夫•冯•耶林和美国行政法专家理查德•B•斯图尔特提出的。耶林认为，公共利益是在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律上主张其自身的权威、威严这样一个单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受到，谁都能理解到的非常现实、极为实际的利益，即一种能够保证和维持各人所关注的交易性生活的安定秩序的利益。18斯图尔特则认为，公共利益有实质性利益、意识形态上的利益和法律实施的利益三种，实质性利益是指与个人经济保障或身体健康有关的利益，意识形态利益是个人维系其道德或宗教原则的利益，法律实施利益则是一个国家的公民对法律得到正当遵循的普遍关怀。19公益诉讼是有关公共利益的诉讼，公益诉讼的受案范围必定与公共利益有关。由于对公共利益的理解不同，理论界对于公益诉讼的概念及其受案范围的理解也有所不同。一种意见认为，公共利益是指国家利益、社会利益、特定或不特定的他人利益。20另一种意见则认为，公共利益仅限于国家利益和社会利益，不应当包括个人利益（无论是特定的还是不特定的个人利益）。21显然第一种意见所谓的公益诉讼的范围更宽泛，认为只要涉及公共利益，无论是直接为了维护公共利益，或者以公共利益为根本目的，还是间接为了维护公共利益，都可作为公益诉讼案件受理。此外，还有一种意见认为，在公益诉讼案件中，起诉人也可以有个人利益，但是相对于该案的社会利益来说，个人利益是微不足道的，也就是只要能产生“一人起诉多人受益”的效果，就是公益诉讼。

（四）民事公益诉讼费用承担及建立对胜诉原告的奖励机制

在诉讼费用承担上，我国一向采用败诉人承担诉讼费用的原则，由于公益诉讼案件一般牵涉面较大，所需费用往往为公民个人和一般团体所难以承受，我国有必要吸纳其他国家的实践经验，在民事公益诉讼中适当减轻原告承担的费用，可在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。22比如在法国，当事人提起越权之诉时，可以免除律师代理费，事先不交纳诉讼费用，仅在败诉时按规定标准收费，而且数额极为低廉。此外，由于公益诉讼是一种较为特殊的诉讼，具有影响范围广、涉诉人员多、诉讼时间长、诉讼费用高等特点，诉讼过程一般需要进行大量复杂的检测、鉴定等，涉及的相关费用数额也是难以估量的。可以设立公益诉讼基金会，公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费用，公益诉讼基金会在接到申请后通过对申请的审查，认为提起的是公益诉讼符合相应的条件就可批准。公益诉讼基金会的资金可以有如下来源：一是从每件胜诉的公益诉讼案件的罚金中提出一定比例作为公益诉讼基金；二是国家为公益诉讼的固定专项拨款；三是社会各界关心公益事业的人士捐赠等。

公民和社会团体提起民事公益诉讼，往往不是为了个人利益，而是为了公共利益，有时甚至与私人利益毫无关系，但其提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。因此给予胜诉原告适当的奖励，一方面是对原告付出的弥补，另一方面有利于激励更多的人来维护公共利益。而且原告提起公益诉讼主要是对正义的追求，对完美、和谐社会秩序的维护，对于原告这种“国家兴亡、匹夫有责”的精神和勇敢追求正义的胆量应当给予奖励，这样才能形成良好的社会风尚。

四、结语：让民事公益诉讼摆脱“西西弗斯宿命”

法治的希望在于普通人平凡而坚韧的努力，尽管很多公益诉讼都以原告败诉、热情受伤为结局，但正是这种努力，引起了社会各界的关切，促进了公民意识的觉醒和对公民权利的保障；也是这种努力，撼动了一些垄断行业的“霸王条款”，维护了社会的公平正义。公益诉讼者的努力还让人们看到，要让更多的人不仅主观愿意而且客观上能够参与国家公共事务的管理，必须以法律的形式予以他们支持和支撑。近日，由有关专家参与修订的“民事诉讼法修订专家建议稿”进行了第四稿论证，此次修改稿的一大亮点就是设立了公益诉讼程序。专家建议稿提出，在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，人民检察院、其他国家机关、社会团体、国有企业的职工为维护公共利益，可以对实施侵害的人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。在不久的将来，中国通过修改民事诉讼法确立公益诉讼制度，将有助于提高弱势公民的素质和参与能力，稳步推动各阶层的权利均衡和利益平衡，从而促进人权保障与社会的和谐稳定。惟其如此，才能有助于公益诉讼维权斗士摆脱那种滚石头上山的 “西西弗斯宿命”，使公益诉讼真正成为一件捍卫公共利益的有力武器，真正成为贯彻以人为本、促进社会进步的助推器。

引文出处：

1、周楠著：《罗马法原论》（下册），商务印书馆1994年版，第958页。

2、廖中洪著：《民事诉讼改革热点问题研究综述》，中国检察出版社2006年版，第205页。

3、肖建华、唐玉富著：《公益诉讼与和谐社会》，载《法学论坛》2006年第5期，第34页。

4、廖中洪著：《民事诉讼改革热点问题研究综述》，中国检察出版社2006年版，第211页。

5、辛红著：《公益诉讼比较研究及其对我国环境立法的启示》，载《学术交流》2005年第4期。

6、孔祥俊著：《公益诉讼与诉权扩张》，载《人民法院报》2005年5月9日。

7、郑春燕著：《论民众诉讼》，载《法学》2001年第4期。

8、[美]史蒂文•苏本：《美国民事诉讼的真谛》，蔡颜敏、徐卉译，法律出版社2002年版，第3页。

9、毕玉谦等著：《民事诉讼研究及立法论证》，2006年版，第154页。

10、胡浩立等著：《公益诉讼 风雨中前行》，载《法庭内外》2007年第5期，第8页。

11、江西抚州市临川区人民法院法官毛军华就明确提出：公益诉讼的路之所以越走越窄，是因为这些维权者不懂法。他们盲目告状，不仅达不到诉讼目的，反而浪费了大量的精力，还要支出大笔的诉讼费用。对于公益诉讼的维护，人人有责。但公益诉讼的官司必须换个打法。比如画家严正学可以让那些权益受到侵害的小学生委托他作为诉讼代理人，这样法院就无法以原告与案件没有利害关系而驳回他的诉讼请求了。如果官司胜诉了，小学生还可以获得赔偿。见毛军华：《专家、法官会诊公益诉讼》，载《法制日报》2001年12月10日第7版。

12、王福华：《民事诉讼的基本结构》，中国检察出版社2000年版，第16页。

13、毕玉谦等著：《民事诉讼研究及立法论证》，人民法院出版社2006年版，第147页。

14、颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第162页。

15、[日]谷中安平：《程序正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第163页。

16、毕玉谦等著：《民事诉讼研究及立法论证》，人民法院出版社2006年版，第148页。

17、廖中洪：《民事诉讼改革热点问题研究综述》，中国检察出版社2006年版，第227页。

18、[意]莫诺•卡佩莱蒂：《福利国家与社会正义》，刘俊等译，法律出版社2000年版，第67页。

19、[美]理查德•B•斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第63－68页。

20、赵许明著：《公益诉讼模式比较与选择》，载《比较法研究》2003年第2期。

21、例如，杨立新教授认为，真正的公益诉讼，必须是根本的诉讼目的就是为了公益，而不是为了私益。至于案件的结果具有社会意义，即诉讼引发的社会意义是公共利益的诉讼，不是真正的公益诉讼。

22、贾传喜著：《行政公益诉讼的理论基础及制度构建》，载《法律适用》2006年第10期。

作者：蚌埠市中院民四庭 陈亮