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民事诉讼中涉及具体行政行为如何处理

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2019-06-03 18:24

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　　2003年11月10日，高冯与某砖瓦厂订立租赁协议一份，约定砖瓦厂将其轮窑、制砖设备等租赁承包给高冯经营，期限三年，租金每年8000元。合同订立后，双方按约履行。2004年11月，砖瓦厂两向高冯发出通知：因经济政策及相关情势发生变化导致原合同显失公平，要求修改合同，否则解除合同。高冯未予理睬。砖瓦厂于2005年2月6日向供电局提出申请，要求停止供电。供电局第二天即停止供电。高冯于2005年2月10日向法院起诉砖瓦厂，要求恢复供电，继续履行合同。工商局2月24日对高冯作出处罚决定，认为高冯无照经营，违反行政法规，罚款4万元；同时以砖瓦厂明知高冯无照而租赁经营罚款1万元。审理中，砖瓦厂提出反诉，认为高冯无照经营已被工商部门行政处罚，租赁合同违反法规的强制性规定而无效，要求解除与高冯的租赁关系。

　　本案在审理过程中对工商局的行政处罚决定如何处理形成两种不同的意见：一种意见认为，该行政处罚决定应直接作为认定案件事实的依据，法院不进行审查；另一种意见认为，法院在民事诉讼中对涉案的具体行政行为的效力应进行全面审查。

　　上述案例涉及一个令人深思的问题：民事诉讼中如何审查附属的具体行政行为？

　　一、人民法院在民事审判中有无权利审查行政机关认定的事实。

　　从司法权与行政权的关系来看，司法权与行政权是两个相互独立的权利，分别由法院和政府来行使。法律规定行政权依正当程序受司法权的监督，因此，司法权优于行政权。表现为：司法行为一旦作出，就不能出现与司法行为相悖的行政行为。在司法审查阶段，行政机关不得作出与司法行为不一致的行政行为。司法权一旦进入程序，与此相关的行政权的行使应受到该司法权的约束，否则便是无效行为。从这个意义上来看，民事审判作为审判权的一种有权对行政机关认定的涉及当事人民事权利的事实进行审查。基于司法权的中立法、被动性，司法权对行政权的审查只限于被诉至法院的具体行政行为，因此，司法权不会取代行政权的行使，更不会代替行政职权。

　　从证据角度看，具体行政行为认定的事实，当事人在民事诉讼中均是作为证据使用。民事诉讼法规定：“证据必须查证属实，才能作为认定事实的根据。”所有证据都必须经过庭审质证作出认定。最高院《关于民事诉讼证据的若干规定》规定：已为有效公证文书所证明的事实，当事人无需举证证明。但有相反证据足以推翻的除外。该条款实际赋予法院对公证这种具体行政行为的司法审查权，在有相反证据的情况下，对公证文书证明的事实，法院可不予认定。据此，法院有权根据案件的审理情况和需要对行政机关认定的事实进行审查确认。

　　二、民事案件中对具体行政行为认定的事实审查的范围。

　　对经过行政判决确认的行政行为中认定的事实及处理决定，因其已经在实体上受到司法审查，基于司法统一的原则，应直接作为民事案件认定事实的依据。如果行政判决确实存在错误，应通过审判监督程序进行纠正，而不能在民事诉讼中进行审查。

　　作为认定事实主要证据的具体行政行为正在行政诉讼过程中的，法院应裁定中止民事诉讼。在本案必须以另一案的审理结果为依据的情况下，如果不待另一案审结即对本案进行审判，必然在认定事实和适用法律上遇到难以逾越的障碍，导致相互抵触的裁判后果，进入危及当事人有合法权益。因此，民事案件应中止诉讼，待行政判决生效后，再恢复民事案件的审理。

　　对未经行政审判进行实体审查的具体行政行为所认定的事实，虽然该具体行政行为已发生法律效力，民事审判中仍有权进行审查，审查的性质和范围应确定在将该类事实作为审理案件的证据界限内，如：是否可以将该事实列入本案的证据范围内，根据民事诉讼法律和有关民事实体法律确定该事实与当事人争议的焦点、当事人的诉讼请求或主张及判决结论之间的关联程序如何等。即从证据的三性角度进行审查，排除对行政机关认定事实的程序和法律依据进行审查。

　　三、法院在民事案件中对行政机关认定事实的审查结论可不同于行政机关的结论。

　　民事案件中，法院对相关事实的审查在范围、规则上与行政机关的审查重点有所不同。行政行为认定的事实法律上效力往往是宣示性的、形式上的，行政性法律一般只要求行政机关作形式上审查；而民事审判所认定的事实，法院必须在客观上和法律上作实质性审查。因此，同一法律关系或法律行为的事实，法院在民事案件审理中所作结论可与行政机关的结论不同。如最高院《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见（试行）》第49条规定，个人合伙或者个体工商户经工商部门错误登记为集体所有制企业的，仍应按个人合伙或个体工商户对待。最高院1990年3月给吉林省高级人民法院《关于以一方名义申请，双方投工投料，建成后共同住用的房产可认定为共有的复函》指出，虽然讼争房屋的批件和房照是一方的，但基于双方投工投料的共建事实，房屋应为双方共有。上述司法解释均赋予法院对相关事实进行实质性审查的权利。如果当事人认为行政机关的结论与民事审判的认定结论相冲突而应当撤销或纠正的，可以通过法定的相关行政程序寻求救济和纠正。

　　本案中，工商部门基于高冯无照经营的行为违反了国务院颁布的《无照经营查处取缔办法》，分别对高冯及砖瓦厂作出处罚。砖瓦厂据此主张双方所订租赁合同无效。法院审查的重点即该事实是否影响租赁合同的效力。

　　《合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。需要注意的是，这一结论并不意味着当事人之间的合同关系只要违反了禁止性规范，合同就一定绝对无效。根据禁止性规范对合同效力的影响，可将禁止性规范分为效力规定和取缔规定，效力规定通常是规范平等当事人之间权利义务关系是否有效的强制性规定；取缔规定通常是带有管理性的强制性法律规定。违反效力规定，法律行为无效；违反取缔规定，法律行为仍有效。正如史尚宽先生在《民法总论》中所言： “前者着重违反行为之法律行为价值，以否认其法律效力为目的；后者着重违反行为之事实行为价值，以禁止其行为为目的。”至于何者为效力规定、何者为取缔规定，应综合法规的意旨，权衡冲突的利益（法益的种类、交易安全，其所禁止者究系针对双方当事人或仅一方当事人等）加以认定。

　　《无照经营查处取缔办法》第十四条规定：对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得。从该规定的性质看，它禁止的并非某种类型的合同行为，而是与当事人的“市场准入”资格有关，是授予特定管理机关一定的权力，目的在于实现特定管理机关的管理职能，以维护特定的社会秩序。当事人的行为违反了该规定，可由行政机关给予相应的处罚，不会对合同效力产生影响。因此，高冯无照经营的行为并不导致双方所订的租赁合同无效，砖瓦厂所辩理由不能成立。

张永松吴剑平

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