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完善产业政策法律制度应注意的几个问题

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2019-06-07 13:51

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　　我国法学界对产业政策法的研究起步较晚，其研究成果也较为薄弱，许多关于产业政策法的研究成果多反映在宏观调控法的有关内容中，而没有单独对产业政策法进行专门的探讨;还有的则把产业政策法作为独立的章节进行阐述，如杨紫垣教授主编的《经济法》第23章叫“产业法律制度”，[1]顾功耘教授主编的《经济法教程》第17章叫“产业政策法”；[2]搜索到的专著只有一部云南大学姜听老师编写的《产业政策法》;除此之外，有代表性的论文也为数不多，其中以王先林教授的《产业政策法初探》和王健博士的《产业政策法若干问题研究》为代表，其他的多是探讨单项政策法律问题的论文。基于当前我国对产业政策法的研究现状，笔者认为要完善我国的产业政策法律制度，必须要重视和加强对我国产业政策法的研究，同时还应该处理好以下几个方面的问题。

　　一、加强产业政策法的研究是经济法学界义不容辞的贵任

　　在加快经济发展方式的转变，进行产业结构调整的新形势下，我们更应该加强对产业政策法的研究。加快经济发展方式的转变是决定我国现代化命运的重大抉择。在新中国成立后的前60年里，第一个30年我们实现了政治体制的转型，第二个30年我们实现了经济体制的转轨，今后的若干年我们必须加快经济发展方式的转变，以彻底改变重国际市场、轻国内需求;重低成本优势、轻自主创新能力；重物质投人、轻资源环境;重财富增长、轻社会福利水平提高的所谓“四重四轻”的长期形成的传统发展方式。通过发展方式的转变来实现三个统一：人与物的统一、质与量的统一、自然与人的统一。而实现上述目标主要是通过产业结构调整来达到的。为此，必须建立以市场经济为基础的科学的产业政策。为产业政策的制定与实施提供法律保障则是我国法学界特别是经济法学界的重要任务和义不容辞的责任。

　　二、要处理好产业政策与产业政策法的关系

　　这似乎是一个老生常谈的知识性间题，然而具体到产业政策法律制度的制定与实施上则需要特别注意。当前人们对产业政策法的关注度不够，产业政策法被边缘化，一定程度上就是在观念上往往把产业政策与产业政策法相混淆，在实践上没有将产业政策法制化。

　　正确的、科学的产业政策应该是客观经济规律的反映，各项产业政策都要尊重客观经济规律，按经济规律办事，它应视为经济基础的范畴;而产业政策法是这些特定的经济规律在法律上的反映，是人们能动地认识规律，利用客观经济规律的结果。绝不能把产业政策当作法律，而应该由享有立法权的国家机关，按照法律规范的要求，明确条件、指示、假定、后果。在产业政策法律制度中，特别是在后果部分，无论是承认、受理、保护、奖励等方面的肯定后果，还是制裁、撤销、废除、不予认可等方面的否定后果均应明确地加以确认。在制度层面规定明确的权利与义务，在实施上强化执法者的责任意识，这是产业政策法制定与实施的难点，也是处理好产业政策与产业政策法关系的关键。当然，各项产业政策应注人到相应的产业政策法律制度中去，产业政策法要能够很好地体现具体的产业政策内容，以保障各项产业政策法律不是空泛的法律条文。

　　三、产业政策法的制定与实施必须处理好发挥市场机制的基础性作用与公权力适度干预的关系

　　产业政策从本质上讲是一种具有很强计划性的政府行为，它把国家为促进国民经济和社会发展，促进市场机制和市场结构的完善和优化的国家意志从更高的层面注人到市场机制中去，以更有效地发挥市场配置资源的基础性作用。国家的立法机关再通过法定的立法程序把这些意志上升为法律。这就要求立法者把握好公权力介入市场机制的度，来弥补市场失灵的缺陷，促进市场机制的完善和产业结构的合理调整，促进新兴产业的发展，促进产业结构技术水平的提高，使产业布局更加合理，进而增强国家的核心竞争力。在产业政策法的制定与实施的过程中，指导思想必须以发挥市场机制的基础性作用为根本，发挥市场机制的基础性作用是产业政策法制定与实施的出发点和立足点，公权力的介入一定要适度。

　　四、要处理好产业政策法与相关法律制度的关系。注意与相关法律制度的衔接与协调

　　产业政策与其他宏观调控政策息息相关，特别要处理好产业政策与投资政策、产业政策与货币政策、产业政策与税收政策、产业政策与价格政策、产业政策与劳动力政策、产业政策与资源能源政策的衔接与协调。产业政策法既是宏观调控法的重要内容，也是宏观调控法的重要组成部分。产业政策法律制度实体内容的构成都与国民经济的有关部门有着直接的联系，相应地，产业政策法与相关部门经济法也均有着密切的联系，相当一部分部门经济法的实体内容就体现了有关部门的产业政策，有的部门经济法本身就是产业政策法律制度的组成部分，特别是在产业结构法中尤为突出。例如，国家的资源能源政策必须在资源能源法中加以体现，而相当多的资源能源法本身就是具体的产业政策法律制度。再如，产业政策法体系中的产业组织法与有关的企业法律制度也有着密切的联系，如企业的法律形态、企业的组织形式、企业设立的条件和程序等，也与国家的产业政策相关联。而有关同一产业内企业竞争的规则问题、同一产业规模的合理化问题、产业组织的保护等问题，又与反垄断法、反不正当竞争法有着较为紧密的联系。此外，产业政策法也必须处理好与金融法、税法、价格法等法律制度的衔接与协调，既要分清产业政策法的质的规定性，也要注意它们的联系与衔接。所以说，如何处理好产业政策法与相关法律制度的关系也是建立、健全和完善产业政策法律制度的一个难点。

　　五、要安排好产业政策法体系的基本构成

　　根据产业经济学的基本原理，以及我国宪法和有关组织法的规定，产业政策法的体系应由产业结构法、产业组织法、产业技术法和区域经济协调法组成。这种划分法在学术界也取得了基本共识。我们当前的任务就是如何规划和构建好各个子体系的基本内容。

　　1.关于产业结构法。它应该分为两大块，即综合性产业结构法和单项产业结构法。前者应该由以下四个方面的法律制度所组成：一是关于基础性产业进退和加强巩固方面的法律规定;二是关于战略性产业的保护与促进方面的法律规定；三是关于新兴或幼稚产业的扶持与推动方面的法律规定;四是关于衰退或“夕阳”产业的调整与援助方面的法律规定。后者要涵盖各个产业部门，根据国民经济和社会发展的要求制定相关的单项法律和法规，明确重点发展扶植或重点限制的产业。且各产业部门的立法要注重运用财政、税收、信贷、利率、工资等经济手段，通过各项产业政策的实施达到优化产业结构的目的，同时要注意与相关法律制度的协调与配合。

　　2.关于产业组织法。产业组织法中应该涵盖以下几项具体的产业政策法律制度，它们分别是关于产业组织保护的法律制度、关于同一产业内部竞争规则的法律制度、关于同一产业内部企业规模合理化方面的法律制度，在产业组织法中还应该包括行业协会组织法。

　　3.关于产业技术法。产业技术法里应该涵盖以下几项具体的产业政策法律制度，它们分别是科学技术进步法律制度、产业技术创新法律制度、落后技术淘汰法律制度、技术成果转化法律制度以及技术引进法律制度。上述的法律制度在我国现行的立法体系中已经有所体现，目前要做的是如何在实践中对有些立法做进一步的健全和完善。

　　4.区域经济协调发展法。在这个子体系里面主要涵盖了两方面的内容，一方面是区域经济发展的宏观规划制度，另一方面是区域经济发展的具体规划制度。例如，在区域经济发展的具体规划制度中应包括投资与开发、财政与金融、贸易与市场、资源与能源等。

　　注释:

　　[1]参见杨紫垣主编：《经济法》，北京大学出版社、高等教育出版社2010年版，第458一473页。

　　[2]参见顾功耘主编：《经济法教程》，上海人民出版社2002年版，第200一201页。

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