程序制度组织（下）

　　关键词: 治理结构/民事诉讼/程序运作/制度变迁/组织要素

　　内容提要: 本文立足于对法院系统民事一审程序运作的实证调查，借用当代社会理论的一些基本命题，建立了一个理论框架，试图以此来解释中国民事诉讼在实际操作中体现出来的制度同质性与多样性问题。同时，还分析了与程序的制度变迁紧密相关的若干组织要素。并根据部分实证性资料，对此模型做了例示性的具体说明。本文认为，从法院日常的程序运作，有可能透视中国社会治理结构的转型，为此我们还需要某些更具张力的理论阐释。

　　三、基层法院不同组织背景下的程序运作

　　基层法院民事审判原有的程序运作模式在其最典型的意义上，大致有下列特点∶原则上由一名审判员或助审员带一名书记员作为具体案件的承办人，负责从收案到结案再到执行的案件处理全过程；程序的运作主要在法庭之外进行，承办人一般会主动去接触当事人，深入纠纷现场调查事实、收集证据，并反复努力地调解；开庭尽管被理解为做出判决的必要前提，但实际上往往是经过内部沟通协调及庭长院长等审核决定判决内容之后所走的一种形式。由于开庭前法官的调查及调解活动实际上构成了程序运作的主体部分，审理过程呈现出一种可称为“单一型”的结构。但是，经过尤其是1990年代中期以来的审判方式改革，原来相对稳定和普遍的上述行为样式已经发生了很大的变化或流动。就我们的调查访谈了解到的情况而言，在普遍设置了立案庭的基础上，案件的受理与审理已经分离，法官主动依职权调查事实收集证据十分少见，多数案件都有开庭的环节且更多的开庭审理具有了实质性的内容。正因为程序运作上这样重大的变化，审理结构在许多基层法院表现出从“单一型”向由庭前准备和开庭构成的“两阶段型”过渡的趋势。而强化这一趋势的则是最近展开的“大立案”以及“主审法官”或“审判长”的选任等改革动向。这些动向意味着由不同的主体来负责不同程序阶段的审理。

　　面对这一远未完成而处于极为复杂多样形态的制度变迁过程，以下分别着眼于因宏观层面规则的改变和从日常实践中的创意而引发的程序变化，仅限定于“立审分离”和审理过程的“二阶段化”这两个具体问题来考察基层法院现实的程序运作及其含意。

　　（一）“立审分离”与“案源”的确保

　　针对立案阶段“谁收案谁办案”的习惯做法，大约从1990年代中期以来，法院系统就提出了“立审分离”，即设立专门的机构，由与从事审判的人员区别开来的专人负责受理诉讼案件的改革方针。这项方针通过若干年来的努力，目前似乎在规则和行为样式两个方面都已经“凝结”成为制度。最高法院通过司法解释明确了“立审分离”的一系列规则[1]。这项主要是因有意图地重新制订规则而诱致的程序改革看来已经收到了改变日常程序运作实践的成效。从一般观察和我们通过实证调查取得的资料来看，除尚有少数基层法院的派出法庭依然实行法官既收案又办案之外，立案庭的普遍设立和由此机构专门负责案件受理的做法，已经使“立审分离”在基层法院也形成了最为常见的程序样式[2]。

　　但是我们在调查访谈中经常听到的一种情况，却显示在基层法院有关立案的程序实践与作为制度的“立审分离”之间产生的微妙偏离。这就是相当一部分基层法院尽管保持着由立案庭收案的外观，实际上有许多案件仍然并不是随机或统一地分配给审判庭的具体法官，而是“谁找来的案件交给谁办”。与所谓法官“找案办”的现象相联系，意味着案件的承办人直接介入案件受理的这种实践在不同法院内的表现程度与范围、涉及的案件种类和具体操作办法等方面都千差万别[3]。这样的情况在基层法院究竟有多大的普遍性或代表性，由于我们目前掌握的样本仍然十分有限而难以回答，但一个基本的印象是，除了在民商事“案源”比较充分的都市环境下法院无须“找案办”之外，法官承办的案件往往是“自己找来的”这种情形，至少在基层法院相当常见。在许多地方，“立审分离”的规则与法官“自收自办”案件的实践并行不悖，随之还在如何分配受理的案件这方面开发出了因时因地而异、而且极为复杂多样的巧妙技术。

　　法官为什么需要“找案办”，看来与所属法院的环境条件、物质性的资源基础以及绩效要求等组织因素紧密相关。一般说来，较明显地存在类似现象的法院往往处于经济发展程度不很高、地方政府财政比较紧张因而对司法经费的拨付也相当有限的地域。因法院的物质资源基础直接间接地依赖于诉讼费用的收取，为了确保从办案经费、设施装备一直到干警福利等多方面的资源需求，尽可能地多收案多办案在这些法院内就成为从上到下共同的绩效指向。不过，仅仅存在这些组织方面的因素并不一定必然地导致法官“找案办”，对此现象还有必要考虑其“话语”背景及演化的系谱。自1970年代末改革开放以来，尤其是随着经济审判的展开，法院系统在民商事案件的收案范围及数量上实现了相当积极而有成效的扩张。伴随着这个过程是流行于不同时期的各种“话语”口号，如“送法下乡”或“送法上门”、“保驾护航”等等。但到1990年代中期以后，这些使各种“找案办”的公然努力得以正当化的话语几乎全部被打上了问号，而立案改革的逐渐制度化则迫使任何这类努力都面对着与“立审分离”方针对立的压力，不得不在顺应新的话语的前提下寻找重新解释的余地及操作的空间。在这一过程中，学术界有关司法的“消极性”特点及法院“中立性”位置的强势话语，还有由此而导致的认知框架改变，都起到了重大的作用。于是，在不少基层法院，“找案办”的现象开始潜在化而成为一种外观上与“立审分离”的制度要求并不直接相悖的日常“实践”或程序运作技术。上述那些与此现象紧密相关的组织因素则构成了不断被“织进”这些程序运作实践中的情境或具体状况。因为这些情境或状况依地域的不同而千差万别，“立审分离”在制度上的再生产过程与“找案办”的实践在不同法院内的关系也表现出多种多样的形态[4]。

　　此外，无论是“立审分离”的改革还是“找案办”的程序运作，这种有关民商事案件起诉和受理程序的制度“夹杂”着无数微小的偏离或“越轨”的再生产过程，可能还隐含有更为重大的意蕴。从1980年代以来，法院民商事办案程序的制度化、规范化一直伴随着扩大及增加收案的努力，反映在组织绩效上则是法院作用地位的上升和更多资源的获取积累。这也是一个包含着种种复杂的博弈或讨价还价的过程。在宏观上，有法院与其他相关的组织（如司法行政及工商管理等部门）之间的博弈；在微观上则充满了法官、律师及其他法律工作者和当事人之间日常的互动交涉或既相互依赖又相互对立的复杂关系。在这样的角度看来，即便只是为了获得“博弈”中的主动或优势，从“立审分离”方针所包含的正当化话语，到明亮的立案大厅和热情接待当事人的态度所象征的服务姿态，其实也都在有意或无意识地发挥“确保案源”的作用。而“找案办”的实践今天已极少再采取法官到企业去“上门服务”或到集市去“摆摊设点”等浅露的方式，案件更多地是通过“熟人”等隐而不显的中介就到了法院并分给特定的法官承办。律师以及在乡村环境里则往往是各种有资格或无资格的法律服务工作者，正越来越频繁地扮演着这种既是当事人又是法官的“熟人”角色。而这种种错综复杂的博弈过程所带来的后果之一，就是二十多年来法院受理的民商事案件持续而不断地大幅度增长和更多的资源获取[5]。从这里我们可以看到，有时对于制度来讲是微妙的“偏离”甚至“背反”的现象，其实也构成了制度蕴含着张力与流动的有机部分，服务于同样的功能。

　　就案件受理和分配的程序而言，有关“立审分离”的制度及话语、明亮整洁的立案大厅和法官日常建构“熟人”关系的交往，都表里一体地在为法院正当性的确立和资源的获取做出贡献。而律师及法律服务人员通过自己的人际关系网络搜寻纠纷信息的日常作用，往往在当事人和法官之间牵起线来的同时，也在加强自己的职业基础并刺激更多同行竞争者的出现。对于纠纷的当事人来讲，自己面临的也许是一个更花钱或要求更多支出的局面，但在较易找到某种解决途径或某个窗口的意义上也更为方便，而且因为是花钱购买的服务也不必过于“仰人鼻息”。当然，这决不是一种“自然和谐”的局面，也不可能总会带来“双赢”或“三赢”的结果。相反，这里同样充斥着信息不对称导致的猜疑，时时有可能发生程度不同的欺骗、背信乃至榨取。不过另一方面，“找案办”的现象到了今天已不得不在“立审分离”的制度框架内构成一种潜在化的日常实践，立案程序持续的制度化趋势有可能进一步抑制其负面作用。总的来看，着眼于法院包括立案在内的程序制度化、规范化程度的提高，法律职业从业人员的增长及竞争的相应强化，与过去相比当事人或许更容易把自己遇到的麻烦提交诉讼等等方面，给予我们已经且正在经历的这场制度变迁一个大致肯定的评价仍然是可能的。

　　（二）审理过程的程序操作与组织因素

　　中国民事诉讼在立案之后的审理过程实质性地区分为开庭前的准备和开庭这两个环节，可以说从较早时期一部分法院所启动的，强调公开审判和要求以开庭审理为中心的改革就起步了。但只是在最高法院近年来关于民事诉讼证据的规定中，才显示出真正开始把这两个阶段构成的审理结构作为建构有关程序运作制度的目标模式。现实中早于制度形成的这一目标出现，而且也可以说影响或规定了这种目标形成的改革动向，则是部分法院在“大立案”及选任“审判长”或“主审法官”等首先表现为重构内部组织人事关系的尝试。前者大体上指在大力充实立案庭的人员和扩展其受理案件和流程管理等功能的基础上，由立案庭负责排期开庭、证据交换和庭前调解等开庭前的准备，审判庭的法官则专司开庭和做出判决；后者是把开庭审理和签发判决书等权限赋予较少数选任出来有“审判长”或“主审法官”等称谓的审判人员，证据交换、庭前调解及整理证据和争执焦点等准备活动则交由未被选中而往往称为“法官助理”的其他人员负责，体现了组织人事安排与程序变动的直接关联。

　　但是，就我们收集到的资料来看，不同的基层法院在这方面的做法差异极大。不少法院基本上仍沿袭案件受理后即交由同一名法官承办直至结案的原有习惯，也有少数法院曾在一个短时间内尝试过“大立案”或从不同审理阶段由不同主体负责的角度区别过“主审法官”和“法官助理”，不过终究又退回到原来的做法。同时在另一方面，我们也听到了立案庭的庭前准备功能差不多拓展到极限，以及在审判长与助理法官之间高度分权的不少事例。其中一个例子是编制为130多人的基层法院，立案庭人员充实到40至50人之众，承担了开庭前所有的准备工作，民事审判庭的法官还不到20人，专门负责开庭审理；另一个编制为110人左右的基层法院则从各个民事审判庭选任了6名审判长，其余20多名有审判资格的人员全部作为法官助理，每一名审判长配备四名法官助理和一名书记员，立案庭基本上只负责受理诉状，交一名审判长承办的许多案件同时先由四名法官助理分别做好庭前准备，再向审判长输送庭前调解未获成功而需要开庭审理的案件。而在上述事例与基本上维持原有做法的法院这两极之间，则存在着立案庭与审判庭、审判长与法官助理等形形色色的组合和程度各异的多种分工或分权形态。

　　对于这些极为丰富多样的程序运作，差不多有无限的可能性从不同的角度做出众多各各相异的解读。但在有限的事例中，我们首先看到了促使基层法院或者维持原有做法或者展开“两阶段”式改革的组织因素。一般而言，采取后一种步骤的法院往往处于经济发达的地区或都市环境，每年受理的民商事案件都达数千件的规模。面对如此沉重的案件压力，这些法院在内部却都含有组织结构很不合理的问题。这些问题主要表现在不少从事非审判业务的人员占据了审判职称的编制，审判人员也因经验、学历、取得职称的途径等方面的不同而在法律知识、从事审判的能力和素质上呈现出参差不齐的状态[6]。为了消化众多的案件（同时也是确保与之俱来的诉讼费等资源），所谓“在内部挖潜”，即改变原有的组织样式及分工并使之合理化就成为一种较为直接易行的对策或改革途径。至于采取的方法是“大立案”还是“审判长”等的选任，则取决于各个法院所处的具体环境及内部情形。值得强调的是在这方面，最高法院关于“法官职业化”的方针和通过媒体报道、学术讨论等造成的强势话语，都给法院系统上下所持有的认知框架带来了深刻的影响，并诱发了在新获得的视界之下产生广泛的“模仿”效应。

　　不过，仅从这些因素仍不能说明虽然面临的问题相似，为什么还有不少基层法院依然故我，或即便尝试过类似的改革却终于后退的现实。看来还有一些其他的组织因素需要考虑。就我们了解到的情况来说，法院院长作为“第一把手”的领导作用以及他触动内部组织关系的决心和能力值得特别重视。有好几个事例都是在法院的组织环境及内部结构不变的前提下，因为换了院长而导致审理程序“二阶段化”的改革发生。但有的事例也表明仅靠领导的意思决定还无力真正推动改革。这使我们开始关注在特定法院内经历传统积淀而形成的组织文化这一难以捉摸的因素。看来，关系到法院内蓄积的人力资源、知识结构、组织气氛和沟通样式等等，组织文化与领导的决断往往共同构成审理过程“二阶段化”改革及实现其绩效的背景。至于这类改革在不同法院表现出来千差万别的形态和力度，则似乎暗示着改革的实践中“织进”了无穷多样的具体情境和细节。总的来讲，这种使内部组织结构或关系的变动与程序的具体运作交织在一起的改革尝试，意味着把原来缺乏分工而显得“粗放”、绩效较低但也节约组织成本的程序，改造为要求分工和职能的衔接、能够提高绩效而组织成本也相应较高的所谓更为“精致”的程序。这样的改造过程是否能够成功或达致所期待的绩效，依然存在相当复杂的未知因素。

　　看来，使审理程序“二阶段化”的改革，肇始于部分法院试图通过优化内部组织关系来应对必须在审限内处理大量案件的压力。而微观层面上这类尝试通过话语的解释与交往反馈到宏观的规则层面时，就被附加了更加丰富的价值及含意，并融进既有的认知框架。通过强化了的话语和内部的控制互动机制，有关这类尝试的认知框架或视界再次从上向下地扩散，带来广泛的模仿效应。而在各个具体的基层法院，因其面临的组织环境、领导的决策与控制能力、绩效压力、内部关系和组织文化等因素及情境的区别，又呈现出从维持原有程序运作不变的情况一直到变化多样的复杂形态。每一个基层法院内部，在领导的决断与控制和一个个法官日常的实践之间以及在这些法官之间，同样存在着类似于博弈的互动过程，而他们彼此的视界和行为的相互作用、相互影响就决定了某种程序运作方式是否被接受，是否成为稳定的行为样式而积淀下去。另一方面，这些不断汲取或织进种种具体情境细节的实践又通过各种话语渠道反映到规则或结构的层面，最终左右着制度的形成及变迁。尽管“大立案”或“选任审判长”等改革动向及其在细部显得极为复杂多样的内容形态仍处于“方案竞争”的局面，将来会形成什么样有关的具体规则还很难预测，但就审理过程“两阶段化”的趋势而言，考虑到基层法院的程序运作由“粗放”向“精致”的演化已在相当程度上成为必要，而且也具备了一定的条件，可以说程序在这个方向上的制度化有着相当大的潜力。

　　四、讨论

　　如果从本文开头关于程序的“制度”可被理解为不同基层法院的程序运作大体上都相互类同这种“相同要素集合”的定义来看，目前的状况也许只能被视为处于一种制度解体或“非制度化”的过程之中。但是，尽管从前诉讼程序在不同的法院之间确实能够保持大致的同质性或统一性，如果放在当时中国社会整体的治理结构中来看待的话，则无论是众多作为司法组织的法院还是在这种组织中日常的程序运作，却都很难说得上构成了具有自身独特意义的完整制度。因为在国家主要通过自上而下对社会的意识形态动员和政治权力渗透及控制来实现的治理中，民事审判只能算这种宏伟的“社会工程”里面微不足道的一个部分，其程序也同其他领域的治理技术类似而没有多少根本的差异。法院作为“单位制”体系中相当“边缘化”的一员，其组织间的相似只不过是更大的组织体系内所有组织同质性的一种反映而已。与一个个法院分别与其所在地域的其他组织更为频繁或密切的联系相比，法院无论在上下级还是在同级之间实际上都相当缺乏资源、信息等方面的经常交往。因此，同一地域内不同组织的相似，反而显得大于同为司法组织却处于不同地域的法院之间的相似。

　　从1980年代开始，中国社会整个治理结构的转型强烈地影响到法院及其程序运作。从访谈中我们得知，大约在导入经济审判之后的一段时期内，部分法院开始围绕这种相当专业化的审判所遇到的难题和所积累的经验开展了自发的相互交流。这种努力不久就得到最高法院的支持鼓励。随着民商事审判规模的不断扩大和法院地位上升及资源的积累，也伴随着国外有关知识信息加速度地流入，围绕种种新的话语而进一步被“激活”的这些交往在上下级和同级的法院之间越来越频繁地展开。这一切带来的则是关于司法审判整个认知框架的更新及审判人员在“视界”上的扩展。法院愈加明确地意识到自身不同于其他组织的特殊性，同时在法院系统内，不同级别不同地域的组织之间也开始具有更多的相似点。对于这些动向，可以理解为治理结构整体转型下组织的一种制度分化，而且也就是促使法院真正成为司法组织的制度化倾向。在这个过程中，起到了极为重大和特殊作用的，则是名之为“审判方式改革”的程序变动。正是通过一个个法院在程序运作中层出不穷的尝试和日常实践，才导致了标识着司法特质的不少规则逐渐形成；另一方面，程序在规则层面的改变，也能够进一步激活上下级和同级法院之间围绕话语的和组织上的交往，并经常引发日常程序运作中的“共振”作用。而在这种“循环再归式”的程序变动中，总是随机地不断“织进”包含着各种组织因素的具体情境和细节，因此这也意味着一场交织着“程序”与“组织”的制度变迁。

　　确实，审判方式改革带来的程序变动已使中国民事诉讼失去了作为一个模式整体的普遍性和统一性，而目前不同法院在程序操作上各行其事、千差万别的现状，也要求在程序内要素大致都能够相互耦合或自洽的基础上，重新建构某种真正具有普适意义和相对稳定性的程序制度。毕竟，程序的制度化对于实现法治的价值及作用是显而易见的。可是一旦提到制度化，我们往往会希望尽快地在规则的宏观层面上找到或形成某种理想的结构或模式，而且这种模式将能从上至下地有效控制着微观的程序运作，在任何地方都获得普遍的一体遵循。这是法学家熟悉的“法治”概念所应有的一种内涵，也符合一般人对于制度的合理期待。不过，作为自己调查研究的着眼点，我们更想强调的是微观层面体现在日常程序运作中的制度形成。在许许多多基层法院日常的程序实践中，我们有可能观察到一个个法官、律师和当事人之间类似“博弈”的互动作用，能够体会到程序运作与种种组织因素的交错及相互的影响规定。当我们所构想的治理结构不同于仅仅是权力从上到下的渗透或调控，而包含了在交织着权力、知识和技术的网络中根据自己的选择而采取行动的主体相互交往、参加，包含着“讨价还价”的交涉以及形成共识或合意等内容时，相信通过这种观察而获得的信息会是有帮助的。这样的治理结构并不仅仅只是在上述司法的程序及组织，通过规则和日常实践两个层面循环回归式的互动而实现的制度化过程之中反映出来。考虑到中国法院的民商事审判在转型期对于国家与社会、公共权力与市场等关系所具有的重要意义，司法的程序、组织及其制度化的问题应当被置于更为广阔的治理结构背景下加以考察。为此，在进一步通过实证性的调查搜寻更多信息的同时，作为分析的工具，我们也需要建构某些更加流动也更加精致的理论框架。而本文就是这样的一个初步尝试。

　　2004年1月26日第三稿

　　注释:

　　[1]参见最高法院1997年4月21日发布的《关于人民法院立案工作的暂行规定》。

　　[2]据报道，自1996年全国法院立案工作座谈会以来，截至2002年10月，全国设置立案庭的法院已超过85%。有五个省或直辖市设置立案庭的法院比率已达百分之百。参见《人民法院报》2003年2月22日第一版。

　　[3]例如，有的基层法院只是派出法庭的法官才“找案”，自己收自己办；有的则是整个法院的普遍现象。还有的法院是民事庭、行政庭甚至刑庭等各个业务庭在接受立案庭分来的归自己专管的案件同时，对经济案件都可以“自己找到自己办”。有的法院是民事案件需要主动去“找”；而有的法院则因为近年来受理的经济案件数量大幅度“滑坡”，经济庭的法官不得不自己设法“发掘案源”。在具体操作上，有的是“找到”案件的法官亲自带原告去立案庭立案，有的则是事先或事后向立案庭“打好招呼”，保证自己找来的案件都能够分配给自己承办。总的来说，在存在这种现象的法院，“谁找到的案件谁承办”差不多成为一种不成文却得到了一致遵从的“规范”。

　　[4]例如，在我们了解到的情况中最极端的事例是，地方财政连对法院干警的基本工资都不保证，法院内每名法官的办案经费也必须通过先自己垫支再向当事人直接收取等方式来解决，所以法官都自己带着当事人去立案庭立案。另外一个有趣的例子是，立案后尽管按照事先决定的分管范围把受理的案件分配给特定的法庭，但办案的法官须按一定比例把收取的诉讼费用交给“介绍”该案件的法官或法庭。

　　[5]司法统计显示从2000年以后，一直持续上升的民商事一审案件收案开始略有下降，不过下降幅度不很大。尽管目前还看不出下降是否已成为今后的趋势，但收案数量不可能永远持续地上升确是显而易见的事情。关于民商事案件一审收案比率的分析，参见冉井富、聂栎《社会发展与诉讼变迁——中国大陆1978—2000年间现代化发展对民事经济诉讼率变迁的影响研究》，《“法律与社会”国际学术研讨会论文集》，中国人民大学出版社，2002年。

　　[6]这些都是中国整个法院系统面临的结构性问题。据一位曾担任法院领导的作者所做的研究，在全国法院具有审判职称或资格的21万名法官之中，至少有15%的人员并不从事审判工作。而在审判工作的第一线，实际上长期以来也是“低级法官干，高级法官看”，约占全体审判人员40%的院长、庭长（1990年代初数据）作为资深法官并不直接审理或很少审理案件。参见许前飞《关于建立中国法官定额制度若干问题的思考》，载《法学评论》2003年第3期。

清华大学法学院教授·王亚新