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新民事诉讼法实施后基层法院执行难问题再探析

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2019-06-14 23:56

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　　2008年4月1日新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》正式实施了。本次修订有很大的部分体现在执行程序上，其目的就是为了从立法的层面破解法院在实践中面临的越来越突出的执行难问题。该法修订后自4月1日实施以来近一年了，笔者通过调查研究，发现在此期间基层法院的执行难问题得到一定程度的缓解，难以执行的案件比往年同期减少了很多，然而执行难问题并没有完全解决，本文试着对这些执行难问题进行分析探讨，并提出意见和建议，希望对司法实践有所帮助。

　　一、仍然存在的执行难问题

　　新修订的民事诉讼法实施后，有关单位不协助执行造成执行难的问题得到了很大程度的解决，因为新民事诉讼法将不协助执行的罚款数额大大提高了。原来对个人罚款一千元以下、对单位罚款一千元以上三万元以下，如此少的罚款数额对拒不协助执行人来说“不痛不痒”。现在新民事诉讼法将对个人的罚款数额提高到一万元以下、对单位的罚款额度提高到一万元以上三十万元以下，这样让不协助执行人能够感觉到罚款的“痛”。从我们调查的情况来看，目前执行难主要体现在三个方面：一是被执行人及其财产难找；二是被执行人无履行能力；三是三是涉及党政机关的案件难以执行。

　　二、仍然存在执行难的原因

　　（一）被执行人经济困难。无论是“被执行人难找”造成执行难，还是“被执行人无履行能力”造成执行难，都与“贫穷”脱不了关系。笔者所在的地区是湖北省有名的贫困地区——恩施土家族苗族自治州，这个地区的基层法院受理的案件中90%以上都涉及到农民或者农村。由于这个地区经济落后，农民的收入水平很低，很多农民都外出打工谋生。涉诉的农民一旦外出打工，就下落不明，法院执行案件就陷入僵局。对于那些没有外出打工的被执行人，法院虽然可以找到他们，但是因为贫困他们大多没有财产或者只有少量的财产可供执行，这类执行案件也是难以执结。

　　（二）基层法院公信力和权威性不高

　　我们发现：如果被执行人是普通老百姓，他们有一个绝招可以对付基层法院的执行，那就是上访，不停地上访，向县（市）委、向地委、向省委甚至向中央上访；如果被执行人是有关系、有背景的特殊人物，他们就可以傲慢地、强硬地对抗执行人员甚至谩骂殴打执行人员；如果被执行人是地方党政机关，它们可以用手中的权力对基层法院施加压力干扰法院的执行。那么，为什么会出现这种情况呢？其根本原因就是基层法院的公信力和权威性不高，基层法院要受同级党委的领导，基层法院的人、财、物要受制于同级党政机关。于是就出现了中国的司法特色——人们信“访”不信“法”，法院办案要向党政机关汇报、请示，法院执行没有党政部门的支持和配合无法进行。当人们的权利通过法院的判决无法得到实现的时候，当被执行人通过地方党委政府可以阻止法院判决执行的时候，当法院的生效判决需要地方党委政府的支持和配合才能得到执行的时候，法院的公信力和权威性将消失殆尽，诉讼不再是权利救济的最后途径，信访成为权利救济的最后途径，法院将沦为一种摆设。

　　（三）立法不完善的原因

　　新民事诉讼法虽然针对执行难作了重要的修改，但是笔者认为立法还是有些不足，这些不足也是执行难的一个原因。这里只举两个例子：

　　（一）《民事诉讼法》第一百零五条规定“拘传、罚款、拘留必须经院长批准”，第二百二十四条规定“法院在执行中进行搜查，必须先由院长签发搜查令”。可见法院在执行中采取拘留、搜查等强制措施时必须先由院长批准或者签发搜查令。法院在执行中，常常会遇到紧急情况，需要立即采取拘留或者搜查的强制措施，才能阻止被执行人逃跑，才能防止被执行人转移和隐匿财产，但是法律规定采取这些强制措施时，要么必须先得到院长的批准要么必须先由院长签发搜查令，否则是违法行为，可是等到院长批下来或签下来后，已经丧失了采取强制措施的大好时机，因此，造成执行工作无法顺利完成。

　　（二）对于被执行人经济困难无履行能力而难于执行的情况，法律没有做出明确的规定。《民事诉讼法》第二百三十三条第一款第（五）项仅仅规定“作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款，无收入来源，又丧失劳动能力的”裁定终结执行。笔者认为这一规定是有欠缺的，法律只规定了无力偿还“借款”这种情况，而没有规定无力偿还其他的债务的情况，并且这种处理方式也严重损害申请执行人的利益，申请执行人肯定也不会因此善罢干休，这样怎么能达不到法律效果与社会效果的统一呢？

　　三、对策及建议

　　（一）对于被执行人经济困难没有履行能力造成执行难的情况，可以尝试建立两种制度来解决。

　　一是可以建立一种“执行困难基金”，先由该基金为经济困难的被执行人垫付全部或部分的执行款，当被执行人经济好转时由法院继续对被执行人进行执行，法院将执行到的款项返还给该基金。法院的每一个判决在执行的时候都可能存在着执行不到位的风险，而这种风险往往是由被执行人的原因引起的，那么被执行人就应当为这种风险“买单”，而不能由法院或者申请执行人（权利人）来“买单”。因此“执行困难基金”的资金来源就必须由被执行人或者败诉方来承担。由于案件的诉讼费一般是由败诉方或者被执行人缴纳的，那么我们就可以将诉讼费的全部或者部分拿出来作为“执行困难基金”的初始来源。当然法院必须严格的控制申请“执行困难基金”救助的条件，以防弄虚作假骗取基金的情况出现。

　　二是建立一种“执行难保险”制度。由申请执行人或者生效法律文书确定的权利人作为投保人向保险人（保险公司）缴纳一定的保险费，当法院穷尽了所有的执行措施仍难以执行到位时，保险公司就以申请执行标的为限赔付投保人或者受益人一定的保险金额，保险公司在赔付保险金额后，法院的执行案件就可以结案，保险公司享有向被执行人追偿的权利。

　　（二）针对被执行人和被执行人的财产难找的情况，可以实行“悬赏举报”制度。在被执行人住所地、经常居住地、工作地张贴公告或者充分利用报刊、电视等新闻媒体发布公告限被执行人在指定的时间履行义务，否则悬赏公告就开始生效。对提供有价值线索的举报人，由申请执行人按照承诺给予奖励，申请人因此而支出的费用被执行人也应当承担一部分。

　　（三）对法院“提级管理”。所谓的“提级管理”是指，除最高人民法院以外，其他各级人民法院的人事、财物、工资福利以及党的领导等不再由同级的人大、党委、政府管理或领导，而是由上一级的人大、党委、政府管理或领导。可见“提级管理”并没有摒弃了党的领导，仍然是坚持了党的领导，只不过是根据实践的需要进行了改革和创新。从实践中我们可以看到，对法院独立审判权最主要的干预是来自于同级党政机关，很少有来自上级党政机关的干预。这是因为有两个条件决定的，一是法院的人、财、物及党的组织要受制于同级党政机关，也就是说同级党政机关的权力能够影响到同级法院，二是同级党政机关及其工作人员所涉及的诉讼和执行案件会受到同级法院的管辖。正是因为同时具备了这两个条件，同级党政机关才能如此轻易地干预法院的独立审判权。为什么上级党政机关对下级法院的独立审判干预的比较少呢？因为上级党政机关的权力虽然能够影响到下级法院（具备第一个条件），但是由于下级法院管辖的案件一般涉及不到上级党政机关及其工作人员（不具备第二个条件），因此上级党政机关就没有必要去干预下级法院的独立审判权。现在笔者提出的对法院“提级管理”就是为了使这两个条件不能同时具备，从而达到法院的独立审判权不被干预的效果。所以，只有法院的独立审判权不被干预，法院的公信力和权威性才能够树立起来，法院执行难才能够得到进一步地缓解。

　　（四）完善执行立法，加快制定统一的强制执行法

　　法律的生命在于能够执行。只有完善的法律依据才能适应复杂的执行。一些发达国家早就制定了专门的强制执行法，例如：1884年英国制定了《执行法令》，1979年日本制定了《强制执行法》，并且我国台湾地区也有“强制执行法”。而我国《民事诉讼法》对执行的规定只有短短的三十一条并且还存在着很多的不足，根本无法适应复杂的执行需要。虽然最近最高人民法院针对执行问题又制定了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》，但是这仅仅是个司法解释，其效力无法与法律相比，并且对其他国家机关没有约束的效力。因此，建议我国制定单独的强制执行法，为法院排除执行障碍、解决执行难提供有力的法律保障。（湖北省鹤峰县人民法院·何军）

　　来源：中国法院网

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