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浅析各利益群体在燃油税开征问题上的博弈

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2019-09-24 20:34

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改革开放以来我国的经济取得了举世瞩目的成就，但目前资源短缺和环境恶化问题极大地制约着经济的可持续发展。节能的迫在眉睫呼唤燃油税的开征。作为燃油税开征的试点省——海南省早在1994年1月1日起就正式实施《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理办法》，率先在全国实行公路规费征收制度改革，将养路费、过路费、过桥费、运输管理费等“四费合一”，改为只征收燃油附加费。全省所有公路沿线上的收费站卡全部撤销，使海南成为全国第一个没有公路收费站卡的省份，公路“三乱”现象从源头上得以根治，一脚油门踩到底，公路畅通无阻。

　　现有的养路费征收模式，养路费、客运附加费、运管费等14项规费（其中养路费占80%）是由各地方征收后归地方财政所有和支配，满足公路养护和改建资金需要。在市场经济条件下，规范化的政府收费只应包含两项：使用者收费和规费两种。但近年来林林总总的交通车辆收费项目，随意设站立卡，拦截过往车辆强行收费、罚款的现象近年来愈演愈烈，让司机们吃尽了苦头。

　　显然，与现有养路费的征收模式对比，征收燃油税以替代养路费等各种收费具有以下优点：

　　1.规范化、透明化。收费的立项权是中央政府或地方政府，收费标准也由中央政府或地方政府自定，表现出相当大的灵活性。而税收具有固定性，立法权归最高权力机关所有，立法规范化、征收透明化。

　　2.较好反映公路用户使用公路的频度和强度，把公路的使用量和缴纳的税额直接挂钩，体现了公平的原则。

　　3.有利于节约能源，保护环境。燃油消耗越多，公路的使用量相应就越多，交纳的税额就越多。开征燃油税起到了很好的调控作用，引导消费者节约能源，促使生产厂商研制节能型车辆。减少汽车行驶的同时也缓解了交通的拥挤，减轻了对环境的污染。

　　4.促使汽车工业加快产品的更新换代，完善汽车技术以降低车辆燃油消耗率。

　　5.征收管理成本大大降低，以尽可能少的成本征收一定的财政收入，体现了效率原则。

　　虽然燃油税的开征能带来诸多好处，且国内外也有许多现成的先例可供借鉴，但直到2006年的今天，燃油税在全国范围内的开征却是千呼万唤不出来。个中缘由是多方面的，笔者认为各利益群体的博弈乃是导致燃油税开征一推再推的主要原因之一。

　　我国开征燃油税的目的是筹集公路建设及维护费，实质上是对以前公路养路费等相关税费的替代，是公路建设及维护资金筹集方式的一种制度创新。在燃油税的开征，即费改税的制度改革过程中，主要存在三类利益主体：一是政府，二是潜在的纳税人及负税人，三是其他经济主体（包括公路交通收费部门、其他油品的销售者和消费者等）。政府部门是未来税收的收入主体，包括中央政府及地方政府，它将获得大量的税收收入。潜在的纳税人是税收收入的源泉地是新征税收的贡献者。其他经济主体涉及到税收征管机关等。

　　由于相关利益主体间存在不同的利益关系，因而其行为具有非一致性，而税收的立法将进一步影响各利益主体以后各期的收入支出函数。因此他们总是想方设法影响税收立法过程，维护自身经济利益保证其经济利益的最大化。可以预见一旦博弈活动中有某一方打破了均衡,燃油税就会正式开征或者被剔除出立法的议事日程。

　　1.中央政府和地方政府的利益分配

　　通过开征新税可以获得一定的税收收入，可以贯彻其税收政策及其他政策达到平衡政府收支、稳定经济发展的目标。所以通常认为政府是税收立法的主要推动者。但中央政府与地方政府的目标并不完全一致：

　　中央政府起着宏观调控的作用，能源、交通等行业以致整个社会的状况和所受的影响都要计入它的考虑范围之内。从费改成税，并不可能增加中央政府的收入，否则给消费者增加负担会影响改革的推行。所以燃油税开征前后，中央政府的这块相关收入应大体持平，只是收入的形式不同而已。但得到的益处是显然的：一是增加了中央政府的调控能力；二是促进了社会的公平，让少用路者少掏钱；三是借助车主省钱的主观动机达到节油的客观效果；四是引导车主尽量不出车、少出车以减少交通拥堵和环境污染；五是保护公路，延长其使用寿命。中央政府是这次费改税主要推动者，是开征燃油税以取代公路收费的主要动力源。

　　而地方政府在燃油税的开征过程中的利益是与中央政府不同的。按合理的征收模式，燃油税应是共享税，燃油税收入主要由中央政府管理但通过一定渠道转移部分收入归地方使用，它在一定程度上削弱了地方政府自主使用地方公路建设及维护资金的权力，因而地方政府对燃油税的开征有抵触。而且各地区之间的利益分配也有难度。比如：西藏地域辽阔、公路总长度相当长，需要较多的资金来修建和维护；但西藏人口密度很低，汽车保有量小，因此征得的燃油税总额肯定也小，无法满足修建和维护公路的需求。相反，上海市虽然地域比起西藏小的多，公路总长也远不如西藏，但上海人口密度很大，汽车保有量很高，征得的燃油税用于维修公路绰绰有余。如此一来燃油税在地区间的分配就很难公平。

　　2.公路交通部门和税务部门之间的利益冲突

　　费改税后，新开征的燃油税由税务部门收取。如此一来，公路交通收费部门的一块肥肉没了——按照《公路养路费征收管理规定》第四章第十二条之规定：“各地养路费征收费率定为营运收入的12%—15%”，养路费无疑是一笔可观的收入。并且公路交通部门手中令过往车辆无不心惊胆战的公路稽查权也从此丧失。

　　公路交通收费的不规范是有目共睹的：一是收费环节多，购买车辆时要收取车辆购置费、在车辆使用环节收取公路养路费、客货附加费等各种费用。二是收费标准不公平且各地的收费依据不一，有的地方按车辆的购价收费，有的按车辆吨位收费，有的按运营收入收费，交纳费用的多少和公路的使用量不对应，没有体现公平原则。三是筹集资金的成本高、支出管理混乱。但正是由于公路收费的混乱现状，公路交通收费部门成为寻租的重要对象。公路收费部门及收费管理人员不仅分享大量公路建设及维护资金带来的额外好处而且分享一定的经济租（来源于交费部门）。

　　一旦开征燃油税，公路交通收费部门将不仅失去上述好处而且数十万名收费人员如何安置尚未可知，为此他们作为一个特殊的利益群体向中央政府及立法机构施加了很大的压力。

　　3.潜在纳税人的利益变动

　　燃油的消费者——或者缩小范围来说，机动车辆拥有者——包括若干有着不同利益关系的群体，其中有反对开征燃油税的，有赞成开征的，也有持中立态度的，立场取决于燃油税给他们造成的不同影响。

　　现行的养路费征收模式大多是根据车辆型号及吨位征收的，与行使的路程并不挂钩，对车辆拥有者来说就形成了车辆运营的固定成本。车辆使用频率高、运营里程长，单位固定成本就会降低。根据车辆使用频率可以将机动车辆拥有者划分为几个群体：一是高频率的使用者如出租车，其运营里程较长。二是低频率使用的私家车，运营里程较短。三是普通单位用车，其运营里程与其业务量有关。四是政府公务用车及军队用车。五是其他车辆。

　　对于第一个群体即高频率的使用者来说，他们使用公路最频繁但与少用路者交纳相同的养路费，单位固定成本比后者低了很多，因此是现有养路费征收模式的受益者。在开征燃油税以后，按照燃油的使用量多少来计税，交税的多少将与使用公路的多少挂钩，他们的成本将极大增加。属于这一群体的有出租车、公交等行业，他们的经营将受到严峻的考验。而这两个行业在目前还未开征燃油税时就已经出现了危机：油价的飙升不断压缩出租车司机的利润空间，针对汽油价格持续上涨，从2005年4月1日起，上海出租汽车企业对每辆出租车进行补贴，双班车（两名驾驶员轮流驾驶）每车每月补贴200元，单班车（一名驾驶员单独驾驶）每车每月150元，以减轻驾驶员的经济负担。而公交行业中很多公司目前处于政策性亏损状态，开征燃油税后受到的冲击又将如何弥补？

　　对低频率使用的私家车来说情形正好相反，因而他们支持开征燃油税。

　　政府公务用车和军队用车本来免交养路费，开征燃油税后若得以减免就跟原来无异，即使也要交纳燃油税，也只是从国家财政中拨出、再通过税收纳入到国家财政中去——“从左边口袋换到右边口袋”而已。所以这个群体对燃油税的开征基本持中立态度。但也会受到一定的影响：若交纳燃油税，则车辆的使用情况就会透明化，揭示政府用车的频率及应当交纳的公路养护资金，从某种程度上说也能起到规范政府用车的效果。

　　虽然开征燃油税目前还有很多问题尚未解决，但开征燃油税以替代养路费，不失为缓解能源问题和规范收费的良方。必须整合各利益主体的利益需求，寻求各利益主体的最佳利益平衡点，使开征燃油税工作早日在全国范围铺开。.

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