慈某诉某市市容所、某工商所、某区巡警支队侵犯财产权、人身权案

案由：认为侵犯财产权、人身权

　　一审案号：（１９９７）海行初字第９号

　　二审案号：（１９９７）一中行终字第６２号

　　一审合议庭组成人员：审判长：王燕；审判员：饶亚东；审判员：岳湘建

　　二审合议庭组成人员：审判长：刘景文；审判员：吴月；代理审判员：李正旺

　　当事人基本情况

　　原告：慈某，女，２３岁，外地来京务工经商人员。

　　被告：某市容所。

　　被告：某工商所。

　　被告：某区巡警支队。

　　上诉人；慈某，女，２３岁，外地来京务工经商人员。

　　被上诉人：某市容所。

　　被上诉人：某工商所。

　　被上诉人：某区巡警支队。

　　诉讼具体行政行为

　　１９９６年１２月１８日，被告某市容所、某工商所、某区巡警支队在辖区内联合进行执法检查，发现原告慈某占用便道无照进行个体经营，某市容所的执法人员向慈某口头宣布处以５０元罚款。其后，某工商所的执法人员亦向慈某宣布，因对其无照经营行为罚款５０元、并予取缔。慈某在工商所执法人员实施取缔、收缴其经营用具时，与工商执法人员发生冲突。某区巡警支队巡警赶到后将双方拉开，要双方在慈某的店内解决间题；在慈某继续吵闹的情况下，巡警将慈某拉出店外。工商所的执法人员未经清点即将原告的经营用品拉走，在办公地点予以保存。

　　原告的诉讼请求及理由

　　原告慈某诉称：１９９６年１２月１８日上午９时半左右，一辆１３０汽车开了过来，车上下来一人让原告的姑父交罚款，工商所的牛某某讲搬东西，就和公安、巡警把原告的面板和板凳扔上车。原告不同意，便爬上车，将东西扔下来。牛某某让原告交５０元钱，原告不同意交钱，并拦阻牛某某搬东西。牛便抓住原告的衣领、掐原告的脖子，与原告打了起来，后被他人拉开。工商、巡警、市容砸坏原告的小吃店的门玻璃，进屋抢东西。原告去拦阻，被巡警反拧右手拖了三米远，后被人劝开。原告趁机去医院看病并去某区公安分局、某区工商局反映情况。待原告下午回家后发现，原告的锅、碗、盘、勺、面板、板凳等物品丢失或损坏，放在屋内柜橱里的２５００元钱也不见了。请求法院确认三被告的行为违法；判令三被告返还抢走的物品、赔偿损坏的物品及因此事丢失的２５００元现金、赔偿医药费、误工费、精神损失费４８００元、向其赔礼道歉；保证其人身安全；迫究三被告致其伤害的责任；诉讼费用由三被告承担。

　　被告的答辩理由[page]

　　被告某市容所辩称，原告占用路边无照经营，该所依照《北京市城市市容环境卫生条例》的规定有权对其作出处罚。由于原告不配合，该所未实际作出具体行政行为，故不同意原告的诉讼请求。

　　被告某工商所辩称，原告无照经营，该所有权对其违法行为进行监督、检查，并取缔其无照经营的摊点。该所以联合执法队的名义对原告进行执法检查，没有以自己的名义对原告作出具体行政行为。现该所已将原告的违法行为上报主管部门，待批准后予以取缔。请求法院驳回原告的诉讼请求。

　　被告某区巡警支队辩称，原告不接受市容、工商部门的查处，造成群众围观，巡警采取必要的措施予以制止。原告认为该支队行为违法的理由不能成立。

　　一审认定的事实及裁判理由

　　慈某系外地来京务工经商人员，未取得营业执照即利用其在某区ｘｘ路２号租住的民房，开办了小吃店。１９９６年１２月１８日，由市容所、工商所、巡警、交警等部门组成的某地区联合执法队在辖区内进行执法检查。上午９时３０分左右，乘坐第一辆车的某市容所的执法人员甄某、邵某某，某工商所的执法人员牛某某行至ｘ路时，发现慈某的姑父时某某正在小吃店门前的便道上炸油条，便下车进行检查，表明身份后，要求时某某出示营业执照，邵某某要求其缴纳罚款５０元。时某某讲其不是老板，便进小吃店里叫来了慈某。慈某向执法人员表示没有执照，牛某某也要求其缴纳罚款５０元。慈某当场表示不接受邵某某、牛某某二人口头对其作出的罚款处罚，牛某某宣布对其无照经营行为予以取缔，随即将面板、板凳、小火炉搬上汽车。慈某见状，爬上汽车，将上述物品扔下车，与牛某某等人发生争执，引起周围群众围观。这时，乘坐第二辆车的巡警朝某某、李某某赶到，将双方分开，建议他们到小吃店内解决间题。进店后，慈某仍不听劝阻，继续与执法人员吵闹，李某某、朝某某将其拉到店外。争执中，小吃店的门玻璃被挤碎。慈某不等执法人员结束检查就先行离开现场，离开时未锁小吃店的门。牛某某等在未与慈某当场清点、制作清单的情况下．将其放在店外的经营工具木桌一张、圆凳六个、木柜一个、火炉子一个搬上汽车，于上午十一时许离开现场。

　　被告某市容所、某工商所的执法人员在检查、处罚的过程中未制作笔录，故未向法院提交执法检查笔录。

　　原告慈某向本院提交了１９９６年１２月１８日卫生院处方笺，证明其右肘软组织挫伤；同年１２月２５日中关村医院开具的诊断证明，证明其头外伤后神经反应、前额伤口约１cｍ，已结痂、右前臂软组织挫伤。[page]

　　原告慈某向本院提交了张某某的证人证言，证明张听慈某讲慈准备给家里寄钱。

　　一审法院认为，行政机关及其工作人员在行政执法活动中，应依法行政，对需给予处罚的人，在查清事实的基础上正确适用法律，履行法定程序。某市容所、某工商所在执法检查中，分别认定慈某擅自在路边摆放摊点影响市容、无照经营的违法事实存在，某市容所、某工商所依照法律、法规规定有权对其违反市容、工商管理法规的行为予以处罚。慈某应当配合管理，如认为被告的处罚侵犯了其合法权益，可事后申请厦议或提起诉讼。依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，执法人员应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据、当事人依法享有的权利；充分听取当事人的陈述和申辩；对公民处以５０元以下罚款的，应当填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，并当场交付当事人。但被告某市容所、某工商所在对慈某进行处罚时均未履行上述法定程序。同时，根据《违反〈北京市城市市容环境卫生条例〉行政处罚办法》的规定，对在城市道路范围内，摆放摊点影响市容环境卫生的违法行为，市容监察部门应当责令限期改正、处以２００元的罚款。被告某市容监察所降低法定标准，对慈某罚款５０元，没有法律依据。被告某工商所依照《北京市外地来京人员经商管理规定》的规定，对无照经营者，有权予以取缔，没收其经营的商品、经商工具、非法所得，并可处以５００元以下的罚款，但其执法人员一人执法，在明知某市容所已对慈某作出罚款处罚后，仍就慈某的同一违法行为再次作出罚款处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定；在实施取缔时，不清点没收物品、制作清单，违反了行政执法应遵循的程序。故被告某市容所、某工商所对原告慈某口头作出的处罚行为不能成立，应当重新作出处罚决定。某市容所、某工商所对慈某的违法行为均有权予以罚款，但应按照重罚吸收轻罚的原则，由被告某工商所对慈某的违法行为重新作出处罚。慈某妨碍某市容监察所、某工商所的执法人员执行公务，某区巡警支队的巡警采取必要的强制措施予以制止，该行为无违法、不当之处。慈某要求某区巡警支队赔偿医药费，但未能提供证明某区巡警支队行为违法或超出必要限度的证据，且其提交的两份医院诊断证明有明显差异，本院不予认定。慈某要求三被告返还没收的物品，因其无照经营，行为违法，某工商所应对其重新作出处罚，本院对此不予支持；慈某要求三被告赔偿损坏的物品和因此事丢失的２５００元现金及误工费、精神损失费，因其未能提供充分的事实和法律依据，本院也不予支持。[page]

　　一审判决结果

　　某区人民法院依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十七条第一款、第三十九条、第四十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项、第二项第二目、第三目的规定，判决如下：１．被告某市容所１９９６年１２月１８日对原告慈某口头作出的罚款５０元的行政处罚无效；２．被告某工商所１９９６年１２月１８日对原告慈某口头作出的罚款５０元、予以取缔其非法经营的小吃店的行政处罚无效；３．被告某区公安巡察执法支队１９９６年１２月１８日对原告慈某实施的执法行为合法；４．责令被告某工商所重新对原告慈某作出处罚；５．驳回原告慈某的其他诉讼请求。

　　上诉人的上诉请求

　　上诉人慈某认为原判认定事实不清，适用法律不当，没有保护当事人的合法利益，要求二审法院撤销原审判决及三被上诉人对其所作的一切行政行为。

　　被上诉认得答辩意见

　　被上诉人某工商所认为其行为合法，法院应予支持，但未提出上诉。

　　被上诉人某市容所、某区巡警支队均同意原判。

　　二审法院认定的事实和裁判理由

　　二审法院认定的事实与一审法院认定的事实相同。

　　二审法院认为，被上诉人某市容所、某上商所作为行政执法机关，有权对所辖区内的违法行为进行查处，但行政执法人员应严格依法行政。原审法院以某市容监察所适用法律错误，以某工商所适用法律错误、违反执法程序为由，确认其处罚无效并指定由某工商所重新作出处罚是正确的，本院应予维持；原审法院对被上诉人某区巡警支队的执法行为确认合法是正确的，本院亦应维持；上诉人慈某的上诉理由缺乏事实依据和法律依据，本院不予采纳。

　　某中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，于１９９７年９月２３日作出驳回上诉，维持原判的判决。

　　分析意见

　　１．如何确定本案的被告。关于本案的被告，有两种截然不同的观点。一种意见认为，某市容所、某工商所和某区巡警支队是以地区联合执法队的形式进行执法检查，联合执法队是根据区政府的指示成立的，应当是本案的被告。这一种观点实质上是将联合执法队视为《行政处罚法》第十五条所规定的综合执法机构。另一种意见认为，联合执法队不具备行政机关的条件，与综合执法机构存在着本质的差别，不是独立的行政执法主体，不能成为本案的被告。

　　联合执法队是１９９６年１０月，某区政府为适应城市综合管理的需要，要求所属各街道抽调辖区内的市容、工商、交通、巡警等执法部门的工作人员组建的，抽调的人员在编制上仍归属原所属行政机关。联合执法队不同于《行政处罚法》所设定的综合执法机构，实质上是一种联合执法机构。与综合执法机构的区别主要表现在：（１）综合执法机构依法成立，有明确的法律地位，其人员有固定的行政编制，经费亦由同级财政统一划拨；联合执法机构没有单独的编制，各执法机关负责发放其派驻联合执法机构人员的工资、奖金和其他福利待遇。（２）综合执法机构是独立的执法机构，是执法权的集合；联合执法机构作为临时机构，只是执法者的集合。前者是依照法律的规定，由法定机关依法定程序批准设立的独立的执法机构，将原由其他执法机构行使的执法权归属一个执法机构行使，执法权发生了转移。联合执法机构通常由街道办事处牵头组建，工商、市容、交通、巡警等对基层城市管理享有执法权的部门派员组成，共同参加执法活动，对发现的违法行为依法该由哪个部门管理的，就由该部门执法人员以本部门的名义实施处罚，也就是各执各的法，执法权并未发生转移。（３）由于综合执法机构是独立的执法主体，其工作人员在执法活动中以综合执法机构的名义实施管理和处罚，如引发行政诉讼，综合执法机关为被告。联合执法机构作为执法者松散的集合体，本身不具备独立的执法主体资格、在联合执法中发生的行政诉讼，由具体作出处罚行为的部门为被告，联合执法队不是被告。[page]

　　２．关于本案的判决形式。本案中，某市容所、某工商所的执法人员均是以口头形式当场对原告作出了处罚决定，由于两机关的执法人员均未依照《行政处罚法》的规定，向原告告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据、原告依法享有的权利；充分听取原告的陈述和申辩，依照《行政处罚法》第四十一条的规定，这二项口头行政处罚行为不能成立，属于无效行政处罚的范围。某巡警支队的巡警对原告没有作出任何形式的行政行为，只是对原告阻碍执行公务的行为予以制止，应视为一种事实行为。对于无效的处罚行为和事实行为应当采取何种判决形式呢？

　　《行政诉讼法》规定了维持、撤销、变更及责令履行法定职责四种判决形式。无效的行政处罚行为因违反法律规定，理应不能得到法律的支持．但若采用撤销的判决形式却有不妥之处。这是因为，无效的行政行为自始无效，对行政管理相对人不发生任何拘束力与执行力；而因其他违法事由被判决撤销的具体行政行为在被撤销之前是有效的，正由于此，采用撤销的判决形式，其效力自撤销判决生效之时起才终止；所以，以撤销的判决形式处理无效的行政行为不妥。

　　无论是维持还是撤销的判决形式都是针对行政主体的具体行政行为而言的，具体行政行为是行政主体依法行使职权时作出的意思表示的外化，是一种意思表示行为，而事实行为则与行政主体的意思表示无关。在本案中，巡警的行为是为了制止慈某的妨碍公务行为，是针对正在发生的违反行政管理秩序的行为的一种制止措施，是一种事实行为；而不是在意思表示基础上对慈某的权利和义务作出处理的法律行为。故对本案中巡警的行为不能作出维持或撤销的判决，只能予以确认。

　　３．对无效的行政处罚，被处罚人如何获得救济？《行政处罚法》为了规范行政机关的处罚程序，明确规定行政机关在作出行政处罚前，应当告知当事人行政处罚决定的事实、理由及依据，告知当事人依法享有的权利，听取当事人的陈述和申辩，否则行政处罚不能成立，即无效。那么，对于无效的行政处罚，当事人如何获得救济？

　　一种观点认为，行政机关违反法定程序作出的行政处罚是无效的，应当视为自始不存在，当事人有权实施自力救济，对无效的行政处罚不予理睬。本案中，市容所、工商所的执法人员均违反了告知权利、听取陈述和申辩的法定程序，慈某不接受市容、工商执法人员作出的处罚，是自力救济行为，是允许的。

　　另一种观点则认为，对于无效的行政处罚，当事人并不必然取得自力救济的权利。这是由于，在与当事人的关系中，行政机关处于优益地位，实施行政处罚时，只要行政执法人员出示了证明执法身份的证件，当事人就有义务接受行政处罚；如对行政处罚的有效性、合法性存有疑问，可在事后申请行政复议或提起行政诉讼，由复议机关或人民法院依法进行判定。在这种情形下，如允许当事人实施自力救济，将对正常的行政管理秩序构成破坏。如果行政执法人员没有出示证明执法身份的证件，就不能证明其行为为执行职务的行为，当事人应当有权予以抵制，实施自力救济。本案中，市容、工商执法人员均身着制服，佩带并出示了证件，表明上述人员正在执行职务，慈某应当接受调查、处罚；如有异议，也只能事后申请行政复议或提起行政诉讼，而不能当场对抗。[page]

　　４．法院能否在均有行政处罚权的数个行政机关中指定一个行政机关按照“重罚吸收轻罚”的原则进行处罚？本案中，原告慈某的行为既违反了城市市容管理法规的规定，也违反了工商行政管理法规的规定，市容、工商部门均有权进行处罚。一审法院在判决中，根据“重罚吸收轻罚”的原则，指定工商部门重新对慈某进行处罚。对一审法院的此种作法，亦存在不同意见。一种观点认为，本案不能适用“重罚吸收轻罚”的原则，并且在两个行政机关都有处罚权的情况下，不能判决确定由其中一个行政机关行使处罚权。理由如下：（１）“重罚吸收轻罚”原则是指一行为人实施了数个有联系的违法行为，可以其中一个较重的违法行为吸收较轻的违法行为，合并作出处罚。适用这一原则应当符合以下条件：① 违法行为人实施了两个以上有联系的违法行为。所谓有联系是指，前、后行为有必然的联系；②两个以上的违法行为应为同一个行政机关管辖，因此该行政机关才可以对同一人的两个以上违法行为合并处罚。本案的情况是同一人的同一行为触犯了两个以上的法律规范，应由两个以上的机关分别处罚，故本案不能适用“重罚吸收轻罚”的原则。（２）行政执法权的取得包括两种情况，一是由法律、法规确定，二是依《行政处罚法》第十六条的规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。人民法院在司法审查的过程中，行政机关的执法资格是审查的主要内容之一，人民法院对行政机关是否享有处罚权应当确定由另一个有较高罚款额的行政机关集中行使，没有依据，同时超出了司法审查的范围和权力，有以司法权代替行政权之嫌。另一种意见则认为，慈某无照占用便道摆摊经营的行为中触犯了城市市容管理法规和工商管理法规，市容部门有权对其违法行为处以２００元的罚款，工商部门也有权责令停止营业、没收非法所得，并可没收非法经营的商品、工具，处以５００元以下的罚款。两机关对慈某的违法行为所作的行政处罚因违反行政处罚法定程序而被法院确认无效，而慈某的违法行为又必须受到处罚，行政机关应重新对慈某作出处罚。如何重新处罚？如由两机关分别依照各自的行政管理法规作出处罚，势必出现两机关对慈某的同一违法处以两次罚款的情况，这显然与《行政处罚法》确立的“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”原则相违背。如由市容机关作出罚款处罚，工商机关作出其他种类的处罚，对一当事人的同一违法行为，两机关分别进行调查取证、作出处罚，这又不符合行政效率的原则。对市容、工商两机关享有的处罚权进行比较，不难发现，工商机关的处罚权不仅在罚款的数额上高于市容机关的处罚权，而且工商机关还拥有市容机关所没有的责令停止营业、没收非法所得，并可没收非法经营的商品、工具的权力，由工商机关进行处罚可更彻底、更有效地制裁慈某的违法行为。为防止两行政机关互相推诿、放弃行使处罚权，形成对慈某违法行为的放任，达到从根本上制止慈某的违法行为，法院指定工商部门重新对慈某进行处罚，并无不当。[page]

　　点评：

　　联合执法机构是政府部门经常采用的一种行政执法方式，其特点是参与部门多、执法影响大、效力高。但这种方式由于缺乏严密的组织领导，暴露的问题也很突出，群众意见最多。在行政诉讼中，严格依法审查其行为的合法性（包括主体、程序、法律依据和处罚幅度）有利于促进依法行政、规范执法、文明执法。