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行政调解要立足“适当有为”

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2019-05-15 23:39

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□研究表明，在消费者投诉、劳动争议、治安案件等领域，行政调解成功率保持在80%以上，成功化解了大量民事纠纷。行政调解是我国多元纠纷解决机制的重要组成部分，行政机关在解决民事纠纷方面的功能定位应当是“适当有为”。

　　□坚持行政调解的“适当有为”，首先是要科学地设定并调整行政调解的适用范围；其次是要处理好行政调解与人民调解的衔接；再次是要健全民事纠纷裁决机制。有必要在总结实践做法和经验的基础上，专门就行政调解进行立法。

　　最高人民法院不久前下发的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定，行政机关依法对民事纠纷进行调解后达成的有民事权利义务内容的协议，经双方当事人签字或者盖章后具有民事合同性质，法律另有规定的除外。这一规定解决了长期以来困扰行政调解的效力问题，必然会进一步激发各方面对行政机关在解决民事纠纷方面作用的期待。

　　对行政调解在解决民事纠纷方面的作用，向来存在两种不同的认识：一种认为行政机关过多介入民事纠纷有违法治原则，可能诱发行政权的滥用，总体上持消极态度；一种认为行政机关介入民事纠纷处理是现代行政的重要内容，充分发挥行政机关专业性、权威性的特点，有利于及时解决纠纷，促进社会和谐。我们认为，行政机关在解决民事纠纷方面的功能定位应当是“适当有为”。

　　研究表明，在消费者投诉、劳动争议、治安案件等领域，行政调解的成功率保持在80%以上，成功化解了大量民事纠纷。在环境污染纠纷、物业纠纷、合同纠纷、拖欠建筑工人工资纠纷等领域，行政调解也都发挥了积极的作用。毋庸置疑，行政调解是我国多元纠纷解决机制的重要组成部分。但是，“有为”并不等同于要无限扩大行政调解的适用范围。应当认识到，行政机关介入民事纠纷处理，还存在一些不容回避的问题。一是中立性不够。居中裁判是纠纷解决的基本特征，只有中立才能实现公正。但是，行政机关在对民事争议进行调解时，似乎很难保持绝对中立地位。尤其是在调解其监管对象和公民之间的民事纠纷时，往往会被公民认为行政机关偏袒其监管对象。二是公正性欠缺。公正是纠纷解决的基本原则。但在行政调解中，还比较普遍地存在着“压一方”的情形。为了解决纠纷，行政机关通常会告诉一方当事人如果不按照其意图进行调解就对其实施处罚。被“压”的一方往往是纠纷中的相对“强势者”，如消费争议中的经营者、房屋质量争议中的房地产企业。为了息事宁人，行政机关有时会对当事人作出一些违法或者不当的承诺。三是诱发行政纠纷。行政机关在调解民事纠纷时方法不当、调处不周，可能导致当事人将矛头对准行政机关，民事纠纷转化为行政纠纷，影响政府公信力。此外，行政机关调解民事纠纷本质上是公权力介入私权利。行政调解适用范围的扩大，实际上就是对人民调解等其他社会自我调适机制作用和空间的压缩，不利于社会自治功能的发挥。需要引起注意的是，在一些基层，人民调解功能正在弱化，而行政机关（特别是信访部门）的调解功能逐步增强，甚至已经呈现出后者取代前者的趋势。客观上，行政调解范围的扩大必然模糊公私界限，强化“全能政府”思维。

　　坚持行政调解的“适当有为”，首先是要科学地设定并调整行政调解的适用范围。我们认为，行政调解可适用于三个方面的民事纠纷：一是行政管理相对人既违反行政管理秩序又侵害他人合法权益的民事纠纷，如治安纠纷、环境污染纠纷。此类民事纠纷一般具有民事侵权和行政违法双重属性，行政机关介入此类民事纠纷的缘由是其对当事人的投诉或者请求负有回应的义务，对违法行为负有查处的责任。行政机关在履行行政管理职责时，可附带对行政违法行为引发的民事纠纷进行调解，有利于及时化解纠纷，避免小纠纷处置不及时引发大麻烦。有观点认为，行政调解的适用范围应当限定为与行政机关的职责相关的民事纠纷。我们考虑，“与行政机关的职责相关”是一个较为模糊的概念，实践中容易理解过宽。二是行政机关具有裁决权、确认权的民事纠纷，如土地所有权争议、拆迁补偿争议等。实践中，行政机关在对这类纠纷进行裁决、确认前，都会先行调解。三是对经济社会秩序可能产生重大影响的民事纠纷，如涉及人员较多的劳资纠纷、影响较大的合同纠纷等。对此类纠纷主动进行调解，有利于维护社会稳定。按照这一范围来衡量，一些民事纠纷应当不再由行政机关进行调解。如工商行政管理部门长期以来开展的合同争议调解，可以通过人民调解、仲裁、诉讼等方式解决。[page]

　　其次是要处理好行政调解与人民调解的衔接。即使属前述范围、应当由行政机关调解的民事纠纷，也要引导当事人先由人民调解（各种社会力量的调解，不是狭义上的人民调解委员会调解）进行处理，尽量减少行政调解的使用。政府负有“止争”的职责，但不一定要由行政机关亲自去解决纠纷。我们认为，政府应当从培育社会的高度，加大对各类人民调解组织的支持力度，从专业指导、财力保障等方面给予其必要的支持，不断增强社会力量在解决民事纠纷方面的功能。这可能见效慢但却是更具根本性、长远性之途。

　　再次是健全民事纠纷裁决机制。对一些专业性、技术性较强的民事争议（如建筑工程质量争议、环境污染争议），可以参照劳动争议处理机制，由行政机关工作人员和有关专家、律师共同组成调解裁决委员会进行调解、仲裁。这样既可以发挥行政机关专业性、权威性的优势，又可以避免行政调解自身的不足，有利于提高调解的公信力，及时对纠纷作出裁决。

　　从技术层面看，有效发挥行政调解的作用，要求对调解期限、调解次数、调解记录、调解协议等行政调解程序进行规范。因此，有必要在总结实践做法和经验的基础上，专门就行政调解进行立法。（作者单位：中国人民大学公共管理学院·李利军黄若谷）

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